Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Российское уголовное право. Том 3. Особенная часть. Курс лекций
.pdf
4. Проблемы борьбы с коррупцией
мами и правилами преступного сообщества. Так вот коррупция в российских верхних эшелонах власти — это та же коррупция в законе, но
только более отвратительная. Отвратительная потому, что она едва ли
не абсолютно официально и легально существовала в рамках закона
не уголовного мира, а разработанного и принятого самой же правящей
элитой. Это Федеральный закон «Об основах государственной службы» (ныне отмененный). Он ввел для госслужащих значительное число серьезных ограничений, призванных предупредить коррупцию в их
рядах. Так, государственные служащие были не вправе, например, использовать в неслужебных целях средства материально-технического,
финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию; выезжать в служебные командировки за границу за счет физических или юридических лиц; использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных объединений для пропаганды отношения к ним. За
нарушения этих запретов закон предусмотрел серьезные дисциплинарные наказания, вплоть до увольнения соответствующего чиновника. Но
ведь из тех же СМИ известно постоянное нарушение указанных запретов высшими должностными лицами государства, но никто из них к ответственности привлечен не был. И это, т.е. безнаказанность, было заложено в самом законе. Последний был составлен так «лукаво», что к
указанным лицам он не имеет никакого отношения. Дело в том, что они
выделялись в так называемую категорию «А» (в первую очередь, Президент РФ, глава правительства, председатели палат Федерального Собрания РФ, министры, депутаты). И закон установил, что эти лица не относятся к государственным служащим и, следовательно, на них указанные ограничения не распространяются. Напротив, вместо ограничений
они получают громадные привилегии коррупционного характера (отметим, опять-таки законные привилегии). Они, в отличие от государственных служащих, не обязаны были (до недавнего времени) представлять в органы налоговой службы сведения о полученных ими доходах
и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, являющихся
объектом налогообложения. Так что высокопоставленные коррупционеры — это были законные (без кавычек) коррупционеры.
В 1997 г. положение с законными коррупционными льготами для
высших чиновников стало изменяться. В Указе Президента РФ (в отличие от указанного закона) впервые была сформулирована обязанность
ежегодного представления этими лицами сведений о своих доходах и
принадлежащем им имуществе. Почему же элита, контролирующая законодательный процесс, на это решилась? И почему именно в это время?
447
Глава XVII. Преступления против государственной власти, интересов госслужбы
Да по очень простой причине. Политическая элита пришла к власти, будучи «бедной» и «неимущей». С 1992 по 1996 г. происходило накопление
ею капитала. Раздел же «пирога» общенародной собственности к этому
времени в основном закончился (в пользу многих лиц, относящихся к
категории «А»). Члены правительства, депутаты и другие высшие должностные лица перестали стесняться говорить, что они «люди небедные»
1
Более того, в политической борьбе богатство претендентов на высокие
государственные должности стало выдаваться за положительное, в отличие от бедности, качество, в том числе и как одно из средств предупреждения той же коррупции («я богат, следовательно, я не подкупен»).
Поэтому приобретенную за эти годы собственность необходимо было не
только не скрывать, но, напротив, как-то легализовать. Однако и здесь
не обошлось без лукавства в пользу той же элиты. В соответствии с указом высшие должностные лица должны подавать свои налоговые декларации не в отделения налоговой инспекции по месту жительства (как
все граждане), а непосредственно в центральный аппарат этой службы,
который, кстати говоря, и обязан осуществлять проверку представленных данных. Согласитесь, что любому министру (не говоря о лицах, рангом его повыше) уж слишком просто решить свой налоговый вопрос со
своим коллегой — министром-налоговиком. Более того, согласно этому
указу запрещалось публиковать в СМИ данные о доходах супруга и детей
названных лиц. Так что вспоминать по этому поводу один из афоризмов
великого комбинатора «лед тронулся, господа присяжные заседатели» и
в этом случае было преждевременно.
Ну а как обстоят дела с остальной коррупцией — обычных чиновников, отнесенных законом к государственным служащим? В отличие
от коррупции в верхних эшелонах власти, такая коррупция фиксируется в официальной статистике. Обратимся к статистике «самого-самого»
коррупционного преступления — получения взятки (ст. 290 УК РФ).
Динамика числа зарегистрированных фактов получения взятки
в России в 1997–2008 гг.:
.
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
3559 3623 4241 4281 4747 4553 4425 5273 5720 6546 6788 7131
Это данные о зарегистрированных МВД России случаях взяточничества. Однако до суда доходит чуть больше половины.
1
См.: Долгова А.Н. Указ. соч. С. 13.
448
4. Проблемы борьбы с коррупцией
Динамика всех зарегистрированных преступлений коррупционного
характера (включая не только взяточничество, но и корыстное злоупотребление должностными полномочиями, корыстный служебный подлог и некоторые другие преступления) в России в 1997–2000 гг. выглядит
примерно так же (а соотношение зарегистрированных уголовных дел и
направленных в суд при этом сохраняется).
Чем же объясняется такое резкое несоответствие данных о числе выявленных коррупционных преступлений и направленных в суд? На поверхности лежат две причины. Во-первых, трудности доказывания, с
которыми встречаются следственные органы при расследовании таких
коррупционных преступлений, как, например, получение взятки и дача
взятки, что, конечно же, свидетельствует о недостаточном профессионализме работников правоохранительных органов. И, во-вторых, наличие коррупции в деятельности самих правоохранительных органов. Обе
причины являются результатом крайне неудачно проводимых экономических реформ. Уже их начало (1992 г.) привело к тому, что сотрудники правоохранительных органов (как и большинство населения России)
оказались едва ли не за чертой бедности. Одновременно нарождающийся
бизнес (чаще всего полукриминального или даже криминального характера) сделал востребованными этих сотрудников для функционирования своих структур (банковских, охранных, торгово-производственных).
Начался массовый отток профессионалов из органов МВД России и
ФСБ России в эти коммерческие структуры. Эти специалисты ценились
не только за свой профессиональный опыт, но и за сохранение ими своих связей с должностными лицами покинутых ими правоохранительных
органов, которые, конечно же, находили общий язык со своими бывшими коллегами (и речь в необходимых случаях шла лишь о размере оплаты за такую связь и возможную помощь). Таким образом, оставшиеся
в правоохранительных органах или поступившие туда на службу параллельно с повседневной деятельностью по борьбе с общеуголовной преступностью стали обслуживать соответствующие коммерческие структуры (лица старшего офицерского звена — банки, предпринимателей
высшего «пошиба»; младшего офицерского звена, сержанты и рядовые — «ларечников» и других представителей мелкого бизнеса). Принципиально изменить эту ситуацию пока не представляется возможным.
Дело в том, что коррупционеры в то же время являются и профессионалами, и увольнение их из органов будет означать то, что последние лишатся своих кадров. Правда, одним из шагов на этом пути является возвращение к идее создания независимого следственного аппарата и выведение его из ведомственного подчинения МВД России и ФСБ России.
449
Глава XVII. Преступления против государственной власти, интересов госслужбы
В этих условиях как никогда необходимо решение вопроса об институте независимого прокурора, назначаемого или избираемого в процессе особой процедуры (такой институт эффективно действует, например, в США). Особенно эта фигура нужна для борьбы с коррупцией не
только в системе правоохранительных органов, но и коррупцией правящей политической элиты (как известно, именно прокуратура, по крайней мере ее центральный аппарат, едва ли не полностью зависима от исполнительной власти — президента, его администрации, губернаторов).
В суды дела о коррупционных преступлениях (особенно правящей политической элиты) практически не поступают именно по причине того,
что такие дела некому и возбуждать. При этом следует отметить, что особый уголовно-процессуальный статус депутатов и судей препятствует
эффективному выявлению и привлечению к уголовной ответственности
коррумпированных должностных лиц из их числа.
Механизм подкупа должностных лиц. В обществе распространен тезис о том, что все зло коррупции заключается во взяткополучателе,
в государственном служащем, в чиновнике: «все чиновники — воры и
взяточники, а взяткодатель — их жертва, вынужденная давать взятку»
(исконно русская пословица «не подмажешь — не поедешь»). Да, указанная ситуация встречается достаточно часто. Особенно в сфере мелкого и среднего бизнеса. Некоторые исследователи приводят утверждения
предпринимателей о том, что они вынуждены давать взятку по каждому
поводу, требующему какого-то согласования с исполнительной властью
(чаще всего согласования в органах местного самоуправления). В этом
отношении можно сказать, что коррупция воспроизводится чуть ли не
ежеминутно, так как чиновник, используя свое «законное» право (а точнее, пробелы в нем), всегда что-то распределяет или перераспределяет,
всегда по своему усмотрению решает вопрос о разрешении или не разрешении каких-либо действий. И чем шире «законные» пределы усмотрения чиновника, тем больше возможностей получения им взяток.
И тем не менее приведенная выше формула о едва ли не детерминирующей роли взяткополучателя достаточно примитивна и далеко не
всегда способна объяснить суть дела. Во-первых, потому что и чиновник
(взяткополучатель), и дающий взятку (тот же предприниматель) находятся в одной связке. И в основе подкупа лежит преимущественно двусторонний сговор (так считают до 75% опрошенных граждан, аноним-
1
но признавшихся, что давали взятку)
. Однако и эта правда является не-
1
См.: Коррупция и борьба с ней. С. 5.
450
4. Проблемы борьбы с коррупцией
полной. Взяткодатель тоже не в «белых одеждах», и роль его в генезисе взяточничества также подчас очень высока. Специалистами изобретен даже специфический термин — «инициативный подкуп» (инициативный именно со стороны взяткодателя). Он не только существует, но
довольно распространен (по данным криминологических исследований,
1
до 34% от всех случаев взяточничества)
. При этом нередки случаи, когда
инициативному подкупу предшествует предварительная «разведка», заключающаяся во вторжении в семейную, личную, служебную тайну будущего взяткополучателя. Овладев ею, взяткодатель использует шантаж,
заставляя «контрагента» выбирать: предлагаемые «блага» или позор дискредитации. Довольно часто подкупающая и подкупаемая стороны договариваются заранее вовсе не о конкретных действиях подкупаемого.
Сделка состоит в том, что соответствующий чиновник подкупается как
бы «на корню», получая регулярное вознаграждение и даже не зная, какое точно «задание» ему придется выполнять и когда именно. Чиновник
полностью продается, он продает свои полномочия, связи и т.д. Криминологические исследования показывают, что со временем «продавец»
исполняет все, что с него требуют. Правда, со временем может снижаться и его гонорар. Зачем ему выплачивать большой, если тот и так уже
в руках, и его можно шантажировать. В криминальной среде возникло
даже выражение «посадить на взятку», по аналогии с известным выра-
2
жением наркодельцов «посадить на иглу»
.
Наконец, в качестве подкупающей стороны нередко выступает организованная преступность и контролируемые ею легальные структуры.
По данным специалистов, организаторы преступной деятельности тратят на подкуп нужных им чиновников примерно третью часть своих преступных доходов (от наркобизнеса, от сексбизнеса, от торговли оружием). Разоблачить такую коррупцию особенно трудно, так как при этом
обеспечивается высокая конспиративность, в том числе и путем «хитроумных» способов легализации преступных доходов, устрашения или
устранения неугодных свидетелей, использования криминальных связей
в правоохранительных органах и т.д.
Таким образом, «масштабный» взяткодатель нередко и сам инициирует получение взятки чиновником. Особенно это характерно для
«большого бизнеса». Ясно, что, например, олигархи чаще всего выступают в роли взяткодателей. Им вовсе не нужно получение взяток, а вот
1
См.: Коррупция и борьба с ней. С. 5.
2
См.: Долгова А.Н. Указ. соч. С. 5–6.
451
Глава XVII. Преступления против государственной власти, интересов госслужбы
за огромные суммы «подвигнуть» чиновника на устранение конкурентов
от участия в приватизационном конкурсе (на этот счет СМИ приводили
немало случаев) им крайне необходимо.
Взаимодействие взяткополучателя и взяткодателя усиливается и за
счет расширения предмета вознаграждения чиновника (предмета взятки). Жизнь меняется, соответственно, меняются и представления о желанном вознаграждении. Пакет с «баксами» — это уже банально, да к
тому же и небезопасно: спецслужбы могут их пометить. И сейчас существуют многочисленные варианты таких «пакетов» (что затрудняет доказывание коррупционного преступления). Перечислять все варианты бессмысленно. Взяточники на этот счет сверхизобретательны: получение гонорара за еще не написанную книгу в размерах, которые и не снились
самым высокооплачиваемым в мире писателям (знаменитое «книжное»
дело российских приватизаторов); оплата дорогих зарубежных поездок;
льготное кредитование (например, выдача ссуд коммерческими банками генералитету армии для строительства элитного загородного жилья);
предоставление высокооплачиваемой должности в частных структурах
после увольнения из государственного аппарата (в 1995–1996 гг. в России сменилось более 15 министров экономики, финансов и заместителей
премьер-министра по экономическим вопросам, большинство из которых буквально на следующий день после увольнения с государственной
службы заняли руководящие и сверхоплачиваемые посты в коммерческих банках, компаниях и концернах — за какие заслуги?) и т.д., и т.п.
Причины коррупции. Можно выделить следующие уровни причин
коррупционной преступности: экономические, политические, психологические и организационно-правовые. Разумеется, что эти причины как
таковые проглядывались уже в рассмотренном выше механизме коррупционных преступлений.
Экономические факторы достаточно разнообразны. Тем не менее на
первый план следует поставить экономические просчеты в формировании рыночных отношений и, в особенности, избранных в ходе реформ
способов и методов приватизации. Сошлемся лишь на один показатель — соотношение оценочной, реальной и продажной цены приватизированных предприятий. Так, в середине 90-х гг. XX в. было приватизировано примерно 500 крупнейших предприятий страны, основные фонды которых оценивались в 200 млрд долл. Госкомимущество продало эти
предприятия за 7,2 млрд долл.
1
Можно с весьма большой долей досто-
1
См.: Вопросы экономики. 1996. № 3. С. 79.
452
4. Проблемы борьбы с коррупцией
верности утверждать, что такое занижение реальной стоимости объектов
разгосударствления предполагало гигантский корыстный частный интерес работников сферы управления, а также их сращивание с деятелями
теневой экономики и другими элементами криминального мира.
Еще более многообразны политические факторы. К числу важнейших все же следует отнести: а) непомерно высокую численность управленческого аппарата: за годы реформ управленческий аппарат вырос
в 1,5 раза и составляет 15 млн человек (удельный вес управленцев в общем числе занятого в сфере управления персонала в Великобритании —
2%, в России — 25%), и вся эта «армия» существует для того, чтобы согласовывать, визировать, разрешать, лицензировать, квотировать и т.д.,
и т.п.; б) отсутствие эффективного парламентского контроля за состоянием коррумпированности высших должностных лиц государства;
в) расширяющееся проникновение в государственные органы представителей преступного мира, в том числе и организованных преступных
групп и преступных сообществ («93 из 450 новоиспеченных депутатов
до своего избрания находились в оперативной разработке отечественных
1
спецслужб»
).
Психологические причины: а) многовековые традиции мздоимства на
государственной службе; б) относительно низкий уровень правовых знаний населения, ставящий его в условия повышенной зависимости от государственных служащих; в) психологическая готовность значительной
части населения к подкупу государственных служащих для реализации
как законных, так и незаконных интересов; г) феномен обоюдной вины
подкупаемого и подкупающего (о котором уже говорилось).
К психолого-политическим факторам можно отнести и «демократические» нравы политической элиты постсоветского общества. Сопоставим их, например, с пушкинскими оценками придворных нравов николаевской эпохи. В дневниках А.С. Пушкина 1833–1835 гг. отражена
озабоченность поэта бедственным состоянием простого народа, усугубленным обрушившимися на Россию неурожаями и холерой. На фоне
этого интересна запись от 27 ноября 1833 г.: «Осуждают (в обществе. —
А. Н.) очень дамские мундиры — бархатные, шитые золотом, особенно
2
в настоящее время, бедное и бедственное»
3
писях от 29 ноября и 4 декабря
. Чуть позже, 14 декабря поэт записывает:
. Об этом же говорится в за-
1
Новая газета. 2000. № 2 (573). 17–23 янв.
2
Пушкин А.С. Собр. соч.: в 10 т. М., 1976. Т. 7. С. 296.
3
См.: Там же. С. 270, 272.
453
Глава XVII. Преступления против государственной власти, интересов госслужбы
«Кочубей и Нессельроде получили по 200 000 на прокормление своих голодных крестьян. Эти четыреста тысяч останутся в их карманах… В обществе ропщут, — а у Нессельроде и Кочубей будут балы (что также есть
1
способ льстить двору»)
. В записи от 17 марта 1834 г.: «Много говорят о
бале, который должно дать дворянство по случаю совершеннолетия государя наследника. Князь Долгорукий (обер-шталмейстер и петербургский предводитель) и граф Шувалов распоряжаются этим… Праздников
2
будет на полмиллиона. Что скажет народ, умирающий с голода?»
.
Вернемся в наше время. Придворных балов (в их исконном значении) сейчас нет. Но их вполне заменяют кремлевские официальные приемы, а проще «тусовки» по самым различным поводам с шампанским и
прочими изысками в отношении вин и закусок.
Тусовки, на которых присутствует политическая элита и представители нашей славной интеллигенции (кто-то из эстрадных «звезд», ктото из литераторов, кто-то из мира театрального и киноискусства и т.д.,
и т.п.), для которых близость к власти, к «первому» лицу (любому, Ельцин это, или Путин, или кто другой, значения не имеет) — вопрос не
только престижа, а буквально жизни и смерти. Одна из последних таких кремлевских тусовок — прием в Кремле по случаю праздника Дня
независимости (12 июня 2001 г.) — Дня принятия Декларации о государственном суверенитете РФ. Телевидение в своих информационных
программах наглядно показывает красивую жизнь («красиво жить не запретишь») благополучных людей. А.С. Пушкин беспокоился о том, как
воспримет бедный народ известия о роскошных балах. Нынешней же
элите безразлично то, как такие телекадры воспримут, например, медицинские работники Приморья, объявившие голодовку в связи с тем, что
пять месяцев они не получали зарплату и им нечем кормить своих голодных детей. И как им и большинству российских граждан объяснить,
в чем здесь повод для торжества, в чем заключается праздник и от чего
(или от кого) Россия 12 июня 1991 г. обрела независимость?
Причины организационно-правового характера: а) слабая практика
применения правовых норм, предназначенных для борьбы с коррупцией; б) наличие пробелов в антикоррупционном законодательстве.
При этом следует заметить, что успех в борьбе с коррупцией заключается не только в формулировке уголовно-правовых норм, но и в наличии для этого политической воли первых лиц государства. Проследим
1
Пушкин А.С. Собр. соч.: в 10 т. М., 1976. Т. 7. С. 272–273.
2
Там же. С. 278.
454
4. Проблемы борьбы с коррупцией
хронологию борьбы с коррупцией в последние годы. Выделим при этом
два периода: 1) ельцинский и первое президентское правление Путина;
2) второй президентский срок Путина. При одних и тех же уголовноправовых нормах в первый период были неприкосновенны губернаторы, мэры крупных городов, депутаты разных уровней законодательной
власти. Во второй период — не так уж мало представителей всех этих
структур власти превратились в подсудимых и осужденных. Что изменилось в это время в праве уголовном? Ничего. А почему произошло фактическое изменение в применении уголовного закона? Появилась политическая воля и, как говорится, «процесс пошел».
В УК РФ (до недавнего времени) отсутствовало понятие «коррупционного» преступления. Однако это вовсе не означало, что в нем не
было норм об ответственности за коррупционные преступления. Исходя
из определения коррупции (содержащегося в проводимом выше Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятого Генеральной Ассамблеей ООН в 1978 г.), к коррупционным следовало относить целый ряд преступных деяний, запрещенных российским
уголовным правом. Это: 1) злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), 2) получение взятки (ст. 290 УК РФ), 3) дача взятки
(ст. 291 УК РФ), 4) служебный подлог (ст. 292 УК РФ), 5) злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ), 6) злоупотребление полномочиями
частными нотариусами и аудиторами (ст. 202 УК РФ), 7) коммерческий
подкуп (ст. 204 УК РФ), 8) регистрация незаконных сделок с землей
(ст. 170 УК РФ), 9) подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов
(ст. 184 УК РФ). Нормы об ответственности за первые четыре вида рассматриваемых преступлений являются разновидностями преступлений
против государственной власти, интересов государственной службы и
службы в органах местного самоуправления; остальные относятся к преступлениям в сфере экономической деятельности. Кроме того, в УК РФ
есть несколько норм, которые конструируют квалифицированные составы экономических преступлений, совершенных лицом с использованием своего служебного положения. К ним, в первую очередь, следует
отнести: легализацию (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем, совершенную лицом с использованием своего служебного положения (п. «в» ч. 2 ст. 174 УК РФ), и
контрабанду, совершенную должностным лицом с использованием своего служебного положения (п. «б» ч. 3 ст. 188 УК РФ). Сами по себе такие преступления (без указанных отягчающих квалифицированных обстоятельств) не являются непосредственно коррупционными, однако
455
Глава XVII. Преступления против государственной власти, интересов госслужбы
выделенные квалифицированные их разновидности приобретают вполне коррупционный характер.
Следует отметить, что нормы российского уголовного закона об ответственности за коррупционные преступления вполне соответствуют
уголовному законодательству европейских стран. Сделанный выше обзор этого законодательства позволяет прийти к следующему выводу. Несмотря на различие законодательных формулировок соответствующих
составов коррупционных преступлений, все их многообразие (с известной долей упрощения) можно свести к «вариациям» двух классических
составов — злоупотребления служебным положением в корыстных или
иных личных целях и взяточничества (активного и пассивного подкупа,
т.е. дачи взятки, получения взятки или посредничества в этом). Правда,
в одних странах, например, в Англии или Италии, такие преступления
именуются собственно коррупционными, в других же, например, в Испании, Франции или ФРГ, как и в России (до недавнего времени), законодатель обходился без употребления термина «коррупция». Отличие
принципиальных расхождений в конструировании составов коррупционных преступлений свидетельствует об очевидной тенденции к сближению законодательства европейских стран об ответственности за эти
преступления, что, как уже отмечалось, привело к созданию общеевропейских уголовно-правовых норм об ответственности за рассматриваемые преступления в рамках Конвенции Совета Европы об уголовной
ответственности за коррупционные преступления 1999 г. Принятие последней обязывает Россию, как и другие государства — члены Совета
Европы, отразить общеевропейские нормы об ответственности за коррупционные преступления в своем национальном законодательстве.
Имплементация норм европейской конвенции должна быть выполнена не просто механически, а с учетом национальных правотворческих
традиций построения системы Особенной части уголовного законодательства и законодательной техники при конструировании норм об ответственности за коррупционные преступления. В соответствии с этим
вряд ли будет продуктивным метод дополнения УК РФ целым набором
специальных норм, копирующих нормы конвенции. Более эффективным нам видится другой путь. Учитывая, что, в принципе, нормы УК РФ
охватывают ответственность за предусмотренные Конвенцией коррупционные преступления в виде активного и пассивного подкупа, а также злоупотребления должностного лица своими полномочиями и служебного подлога, необходимо внести изменения в примечание к ст. 285
УК РФ о субъектах должностных преступлений. В частности, требуется
специальное указание на то, что субъектами этих преступлений в соот-
456
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]