Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Реформирование российского образования в деятельности Государственной Думы на рубеже ХХ-XXI веков.pdf
человек, среди них депутаты Госдумы, представители Министерства образования РФ, Министерства финансов РФ, издательств,
директора школ, книжные распространители, пресса. Участники
парламентских слушаний назвали недопустимой ситуацию, сложившуюся с обеспечением российских школьников учебниками в
1995/96 учебном году. С целью исправления положения, участники слушаний посчитали необходимым принятие федерального
закона «Об учебниках для общеобразовательных учреждений», а
также выделение отдельной защищенной строкой в бюджете
страны средств, необходимых для разработки, издания учебников
и учебных пособий, входящих в федеральный комплект учебников. Результаты работы Госдумы по принятию указанного закона
рассмотрены в параграфе 5.1.
Вопросы, связанные с недостаточным финансированием,
рассматривались как наиболее значимые в ходе парламентских
слушаний на тему: «О положении в российской аграрной высшей
школе» 4 июля 1995 г. В слушаниях приняли участие около 100
человек, в числе которых депутаты Федерального Собрания,
представители Главного управления вузов и Управления средних
специальных учебных заведений Минсельхозприроды РФ, руководители сельскохозяйственных высших и средних учебных заведений. Отмечалось, что при общем сохранении числа мест в
вузах произошли существенные изменения в перечне специальностей, по которым идет подготовка специалистов: сократился
прием на агрономические, инженерные и ветеринарные специальности и увеличился прием на управленческие. Лейтмотивом
всех выступлений стала констатация тяжелого положения с финансированием сельскохозяйственных учебных заведений, обращалось внимание на недопустимость приватизации учебных
заведений и учебно-опытных хозяйств при вузах. При этом указывалось на необходимость строгого соблюдения федерального
закона «О сохранении статуса государственных и муниципальных
образовательных учреждений и моратории на их приватизацию»,
принятого в апреле 1995 г.
19 июля 1995 г. в рамках «Правительственного часа» обсуждался вопрос «О социально-экономическом положении Российской Федерации».
1
С докладом выступил и ответил на вопросы
Председатель Правительства РФ Черномырдин В.С. С содокладами выступили председатели ряда комитетов Государственной
1
Государственная Дума: Стенограмма заседаний. Весенняя сессия. 19 июля
– 9 сентября 1995 г. Т.20. – М.: Известия, 1996. - С.14-85.
101
Думы, в том числе председатель комитета Госдумы по образованию, культуре и науке Рожкова Л.П. В своем выступлении она в
первую очередь отметила плачевное состояние образования,
культуры и науки, которое вызвано невыполнением бюджета по
этим направлениям. В частности, реальное финансирование учреждений высшего образования составило по итогам первого полугодия 1995 г. 55%, а финансирование учреждений, которые
подведомственны Министерству образования, составило 54,5%.
Была названа и основная проблема – это недофинансирование
оплаты коммунальных услуг.
20 октября 1995 г. «Правительственный час» был посвящен
обсуждению вопроса «О финансировании высших учебных заведений Российской Федерации».
1
Для доклада и ответов на во-
просы депутатов был приглашен заместитель министра финансов Российской Федерации Королев С.А. Он сообщил, что за девять месяцев 1995 г. расходы на образование были профинансированы в размере 80,9% к плану этого периода, в том числе высшие учебные заведения – соответственно на такой же процент. В
целом расходы федерального бюджета за девять месяцев были
исполнены только на 86% от плана на этот период.
Заместитель министра заверил депутатов, что министерство
финансов пытается обеспечить приоритетное финансирование
образования, в том числе и высших учебных заведений. За указанный период были полностью обеспечены защищенные статьи
расходов: это заработная плата работников, стипендии и питание
учащихся. Практически полностью были профинансированы и
плановые расходы, предусмотренные в федеральном бюджете
на поддержку ведущих вузов и учебных заведений страны, то
есть тех, которые перечислены в законе о федеральном бюджете. Расходы по организации культурно-массовой и физкультурнооздоровительной работы, санаторно-курортного лечения и отдыха студентов были профинансированы в полном объеме от плана
девяти месяцев. Были выделены средства на проведение капитального ремонта зданий учебных заведений к началу 1995/96
учебного года, однако только в размере 50% от плана 1995 г. С
сожалением Королев С.А. должен был признать, что остальные
расходы учебных заведений, такие как оплата коммунальных услуг, организация производственной практики, льготный проезд
студентов, расходы на приобретение инвентаря и обмундирования для учебных заведений закрытого типа и другие незащищен-
1
Государственная Дума: стенограмма заседаний. Осенняя сессия. 20 октяб-
ря – 17 ноября 1995 г. Т.22. – М.: Известия, 1996. - С.96-106.
102
ные статьи были профинансированы только на 63%. В дебатах
выступили депутаты Марычев В.А., Гудима Т.М., Апарина А.В.,
Пузановский А.Г., Рожкова Л.П., Василёв В.А., Аракчаа К.Д., Бауэр В.А., Шевелуха В.С., Астраханкина Т.А., Михеев С.В., Лукава
Г.Г., Кулик Г.В.
Депутат Кулик Г.В. внес предложение принять постановление
о финансировании сферы образования в объемах бюджета
1995 г. в первую очередь. Оно было поддержано председателем
комитета Госдумы по образованию, культуре и науке Рожковой
Л.П. 25 октября 1995 г. Государственная Дума приняла Постановление «О финансировании высших учебных заведений Российской Федерации», в котором обязала Министерство финансов РФ
в первоочередном порядке обеспечить финансирование высших
учебных заведений строго в пределах средств, предусмотренных
на эти цели в федеральном бюджете на 1995 г..
1
Депутаты Госдумы уделяли финансированию образования
особое внимание, о чем свидетельствует еще одно постановление.
27 октября 1995 г. Госдума приняла Постановление «О кризисном
положении в системе образования Российской Федерации».
2
В целом, подводя итоги, следует отметить, что на I этапе
деятельности в 1994-1995 гг. Государственная Дума ФС РФ стремилась определить стратегическое направление реформирования системы образования в переходный период и на перспективу;
разработать пакет конкретных законопроектов, нацеленных на
обеспечение единого образовательного пространства страны. В
ходе парламентских слушаний и встреч депутатов с представителями Правительства РФ в рамках «Правительственного часа»
было признано необходимым в первую очередь принять следующие законы: «О сохранении статуса государственного имущества
образовательных учреждений и моратории на их разгосударствление и приватизацию», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «О федеральном комплекте учебников для общеобразовательных учреждений».
1
Результаты голосования: голосовало - 307 чел. - 68,1%; за - 305 чел. 67,7%; против – 1 чел. - 0,2%; воздержалось – 1 чел. - 0,2%; не голосовало 143 чел. - 31,9% // Государственная Дума: стенограмма заседаний. Осенняя
сессия. 20 октября – 17 ноября 1995 г. Т.22. – М.: Известия, 1996. - С. 187.
2
Результаты голосования: голосовало - 331 чел. - 73,5%; за – 330 чел. 73,3%;
против – нет; воздержалось – 1 чел. - 0,2%; не голосовало - 119 чел. - 26,5%
// Государственная Дума: стенограмма заседаний. Осенняя сессия. 20 октября – 17 ноября 1995 г. Т.22. – М.: Известия, 1996. - С. 256.
103
§ 4.2. II ЭТАП 1996–1999 ГГ. И ЕГО ИТОГИ
Государственная Дума 2-го созыва согласно Конституции РФ
1993 г. проработала 4 года с января 1996 г. по декабрь 1999 г. За
этот период было проведено более 300 парламентских слушаний.
Различные аспекты проблемы реформирования российского образования на парламентских слушаниях Госдумы за период 19961999 гг. в том или ином ракурсе рассматривались 16 раз.
На втором этапе работы Государственной Думы вопросы, касающиеся реформирования системы образования, финансирования образования, социального положения учащихся и работников
учебных заведений, обсуждались с представителями Правительства в рамках «Правительственного часа» 13 раз.
Такие важнейшие вопросы, как Концепция реформирования
образования, представленная Правительством, ход реформирования сферы образования, обсуждались в Государственной Думе
в рамках «Правительственного часа» трижды, на парламентских
слушаниях дважды.
О значимости для депутатов Госдумы 2-го созыва проблем
реформирования системы образования свидетельствует тот
факт, что уже в самом начале ее работы 21 мая 1996 г. были
проведены парламентские слушания «Образование и национальная безопасность России», в которых приняли участие около
450 человек. Среди них депутаты Федерального Собрания РФ,
представители администрации Президента, законодательных и
исполнительных органов 56 субъектов РФ, Минобразования,
Минфина, Минэкономики, Минобороны, МИД, Госкомвуза, РАН,
РАО и др. Участники парламентских слушаний отметили, что образование самым существенным образом влияет на устойчивость
всех составляющих социальной структуры, на все аспекты и показатели национальной безопасности. По мнению участников
слушаний, угрозу национальной безопасности могут представлять: коммерциализация системы образования; посягательство
на приватизацию государственных образовательных учреждений;
слепое копирование содержания, структуры и технологий западного образования; унизительное материальное положение работников сферы образования. В ходе парламентских слушаний
были обсуждены два варианта проекта Национальной доктрины
развития образования и приняты следующие рекомендации: радикально изменить бюджетную политику в части расходов на образование, включая повышение зарплаты работников этой сферы, а также полное и своевременное финансирование выпуска
104
федерального комплекта учебников и учебных пособий; организовать разработку Национальной доктрины развития образования
при участии Президента РФ и Правительства РФ; законом в срочном порядке ввести в действие Программу развития образования
в России; активизировать разработку необходимых нормативноправовых актов в развитие Закона РФ «Об образовании».
15 января 1997 г. на «Правительственном часе» обсуждался
вопрос «О мерах, принимаемых по кардинальному улучшению
функционирования системы общего и профессионального образования».
1
Инициировал постановку вопроса депутат Волков В.Н.
В первой части своего выступления министр общего и профессионального образования Российской Федерации Кинелев В.Г.
дал краткую информацию о финансировании сферы образования. Министр сообщил, что из средств федерального бюджета
финансируется система профессионального образования, включающая в себя высшие учебные заведения, средние специальные учебные заведения и профессионально-технические училища. Наряду с Министерством общего и профессионального образования эти образовательные учреждения финансируют еще
37 федеральных министерств и ведомств, а финансирование системы общего и начального образования осуществляется из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
По состоянию на 31 декабря 1996 г. образовательные учреждения высшего, среднего и начального профессионального образования Министерства общего и профессионального образования
были профинансированы на 66,7%. На протяжении 11 месяцев
1996 г. средства на зарплату работникам образования выделялись практически регулярно, однако в утвержденный бюджет не
вошли те средства, которые были необходимы для выполнения
постановления Правительства о переходе с 1 ноября на новую
единую тарифную сетку. В последние месяцы 1996 г. после принятия закона «О высшем и послевузовском профессиональном
образовании», где предусматривалось двукратное повышение
стипендии студентам, поскольку не было одновременно внесено
изменение в утвержденный бюджет, финансирование шло по
прежним нормативам. На 60% были профинансированы расходы
на коммунальные услуги, на оплату летнего оздоровительного
отдыха было выделено только 36% запланированных в бюджете
средств. В системе общего образования, финансируемой из
1
Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Весенняя сессия. 15 янва-
ря - 5 февраля 1997 г. Т.14 (37). – М.: Известия, 1999. - С.227-235.
105
бюджетов субъектов Федерации, ситуация была такой же. В наиболее тяжелом положении оказалась система начального профессионального образования, так как ее состояние напрямую
зависит от состояния дел в промышленности. Все трудности в
экономике отражались на системе начального профобразования.
Министр Кинелев В.Г. представил программу мер, намеченных Правительством по кардинальному улучшению функционирования сферы образования: 1. Необходимо коренным образом
реформировать систему начального профессионального образования. Министерством общего и профессионального образования
РФ был подготовлен полный пакет документов, начиная от концепции и кончая конкретным проектом закона о начальном профессиональном образовании, который 15 января 1997 г. был передан на рассмотрение в Правительство для представления в
Государственную Думу. 2. Необходимо выяснить состояние дел в
регионах. Для анализа ситуации в регионах Министерством образования совместно с ЦК профсоюзов была создана постоянная
комиссия. 3. Необходимо ускорить принятие федеральной программы развития образования. Программа была рассмотрена и
одобрена Правительством в 1994 г. и внесена в Государственную
Думу 1-го созыва, которая ее не рассматривала. Программа была
доработана Министерством образования с учетом новых тенденций. Для ее рассмотрения была создана совместная рабочая
группа с депутатами Госдумы 2-го созыва.
14 января 1997 г. состоялось заседание Президиума Правительства РФ, на котором были рассмотрены проблемы функционирования системы образования России и намечены пути их решения. Министерству финансов РФ было дано поручение рассмотреть вопрос о возможности погашения задолженности за
1996 г. по заработной плате, социальным выплатам в системе
начального профессионального образования и по выделению
средств на издание школьных учебников. Была поставлена задача: с участием Минобразования России дополнительно проработать вопрос об исполнении в 1997 г. Федерального закона
«О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в
части стипендиального обеспечения студентов. Министерству
финансов, Минэкономики, Минтруду России с участием Минобразования было поручено внести в месячный срок в Правительство
РФ предложения по реструктуризации и погашению задолженности субъектов РФ и местных бюджетов по выплате зарплаты работникам образовательных учреждений.
106
Министр Кинелев В.Г. ответил на вопросы, с которыми выступили депутаты Миронов О.О., Братищев И.М., Гришевич О.П.,
Чуньков Ю.И., Гришуков В.В., Кругликов А.Л., Шевелуха В.С., Гудима Т.М., Савицкая С.Е., Михайлов В.Ф., Астраханкина Т.А.
Позицию Комитета Госдумы по образованию и науке сформулировал в своем выступлении председатель комитета Мельников И.И. По его мнению, материалы, которые были представлены
в Государственную Думу, и доклад министра Кинелева В.Г., не
вскрыли глубинных причин кризиса образования, не в полной мере отразили негативные тенденции в этой области, практически
не содержали системных предложений по кардинальному улучшению функционирования и развития сферы образования. Были
названы следующие причины продолжающегося кризиса системы
образования: 1) проводимая Правительством политика в области
образования во многом не соответствовала действующему законодательству в этой сфере; 2) финансирование образования
проводилось по остаточному принципу, что не соответствовало
провозглашенной приоритетности образования. К основным негативным тенденциям в развитии образования были отнесены следующие: вытеснение бесплатного образования платным; закрытие малокомплектных школ, особенно в сельской местности; увеличение числа классов с превышением норматива наполняемости, и, как следствие, ухудшение качества образования и снижение интереса учащихся к учебе. Вызывало тревогу депутатов содержание гуманитарного образования и соответствующих учебников, в первую очередь в общеобразовательной школе. Председатель Комитета Госдумы по образованию и науке Мельников И.И. предложил конкретные меры по улучшению ситуации:
организация совместной работы Госдумы и Правительства на
начальном этапе подготовки проекта федерального закона о государственных образовательных стандартах основного общего
образования; более активная деятельность Правительства РФ по
разработке проекта федерального закона о нормативах финансирования образовательных учреждений; включение в экспертные советы Министерства образования кандидатур, рекомендованных Комитетом Госдумы по образованию и науке; включение в
состав коллегии Минобразования представителя профильного
комитета Госдумы.
12 сентября 1997 г. депутаты вновь вернулись к вопросу о
реформировании образования. Председатель Комитета Госдумы
по образованию и науке Мельников И.И. представил подготовленный проект постановления «О реформировании системы об-
107
разования», который был принят подавляющим большинством
голосов.
1
14 ноября 1997 г. на «Правительственный час» депутатами
Шевелухой В.С. и Мельниковым И.И. был вынесен вопрос «О
проведении нового этапа реформы в области науки и образова-
2
На заседании Госдумы с информацией выступил замести-
ния».
тель председателя Правительства РФ, министр труда и социального развития РФ Сысуев О.Н. Суть его выступления сводилась к
следующему.
В соответствии с решением Правительства РФ, Комиссии по
реформе образования было поручено подготовить концепцию
очередного этапа реформирования образования в России. Последние реформы образования, которые происходили с 1992 г.,
принесли конкретный результат, определенные плоды, которые
очевидны с точки зрения демократизации образования, внедрения инновационных технологий, обеспечения самостоятельности
учебных заведений. Однако усилились разрывы между конституционными гарантиями в области образования, реальным финансированием образовательных учреждений и качеством образования всех видов. Были подорваны механизмы воспроизводства
ведущих научно-педагогических школ. Нестабильность выделения бюджетных ассигнований, неразвитость легитимных механизмов привлечения внебюджетных средств, негибкость органов
управления образованием, а также отсутствие реального контроля за использованием имеющихся ресурсов зачастую стимулировали распространение практики теневой оплаты образовательных услуг и теневой приватизации. Усилилось неравенство в
возможностях получения качественного образования в зависимости от доходов семьи и места жительства.
Действительно, бюджетных средств, выделяемых на образование на федеральном и региональном уровнях, было недостаточно. Если подсчитать всю недофинансированность сферы образования, имея в виду только консолидированный бюджет, то
практически можно было констатировать такой простой итог: произошло сокращение образовательных услуг на 25-30%. Это озна-
1
Результаты голосования: голосовало - 340 чел. - 75,5%; за - 338 чел. -
75,1%, воздержалось – 2 чел. - 0,4 %, не голосовало - 110 чел. - 24,5% // Го-
сударственная Дума: стенограмма заседаний. Осенняя сессия. 3–19 сентября 1997 г. Т.22(45). – М.: Известия, 2000. - С.724.
2
Государственная Дума: стенограмма заседаний. Осенняя сессия. 31 октяб-
ря – 19 ноября 1997 г. Т.25 (48). – М.: Издание Государственной Думы, 2000. С. 506-512.
108
чало сокращение количества вузов, техникумов и приема в них
учащихся на треть. Такой исход, по мнению министра, был неприемлем ни с экономической, ни с социальной точек зрения.
Министр труда и социального развития РФ Сысуев О.Н. назвал три главных точки зрения на решение проблем образования.
Первая: Не надо ничего трогать, пытаться изменить и реформировать – надо только добавить, причем значительно добавить,
средства на образование.Вторая: Необходимо очень активно директивным порядком сократить затраты на образование, т.е.
уменьшить нагрузку на бюджет, изменить соотношение «преподаватель-студент», увеличить наполняемость классов.
И третья точка зрения, которой в целом придерживалась Комиссия по реформе образования, - точка зрения, предлагающая
задействовать организационно-экономические механизмы, которые помогли бы решить проблемы сферы образования. Она
включала следующие принципы: неуменьшение бюджетных ассигнований на образование и обеспечение льготной налоговой
политики в образовательной сфере, реструктурирование потоков
финансовых средств, создание условий для привлечения дополнительных внебюджетных ресурсов, повышение эффективности
и подконтрольности их использования, стимулирование увеличения расходов на образование в бюджетах субъектов Российской
Федерации и на основе целевых трансфертов.
Успешная реформа образования, по мнению министра труда
и социального развития РФ Сысуева О.Н., возможна лишь в случае, когда образовательный комплекс рассматривается в широком социально-экономическом контексте как важнейшая сфера
воспроизводства человеческого потенциала нации, а сама реформа – как неотъемлемая часть общей экономической, правовой и социальной реформ.
Суть предлагаемой Правительством модели заключалась в
следующем:
– Стимулирование платежеспособного спроса на образова-
ние через налоговые льготы (для предприятий, которые принимают решение о заказе специалистов, и по подоходному налогу
для родителей обучающихся), образовательные кредиты и страхование. Доля прямых заказов с предприятиями на подготовку
специалистов и семьями могла бы составить в краткосрочном
периоде до четверти, а в среднесрочном – свыше трети финансирования профессионального образования.
– Реализация свободы выбора учащимися и их семьями как
образовательных учреждений, так и форм получения образования.
109
– Изменение принципов определения государственного зака-
за и формирование государственных образовательных стандартов. Постепенное замещение федерального финансирования регионального компонента заказа финансированием из бюджетов
субъектов Федерации.
–Дополнение бюджетного финансирования образовательных
учреждений средствами, полученными от эффективного управления переданной им собственностью.
– Постепенное уравнивание всех учебных заведений, про-
шедших государственную аттестацию и получивших государственную аккредитацию, в получении на конкурсной основе заказа
на образование.
Правительство предполагало проведение следующих этапов
реформирования системы образования:
Первый и самый важный - 1997-1999 гг. – это экспериментальный (пилотный) этап. Внедрение новых моделей там, где готовы к проведению подобных экспериментов.
Второй. В случае успешного проведения первого этапа, в
краткосрочной перспективе на 1999-2003 гг., - реформирование
организационно-экономических и управленческих составляющих
системы образования. В этот период предполагалось реформирование сферы образования производить на базе действующего
законодательства об образовании и предполагаемых поправок к
налоговому и бюджетному законодательству.
Третий период – среднесрочный – с 2003 г. по 2007 гг. В полном объеме реализовать (в случае успешно проведенного эксперимента и апробации) меры, направленные на структурную перестройку образовательной системы. В этот период предполагался
переход к подушевому финансированию, развертывание дистанционного образования, усовершенствование нормативной и законодательной базы.
Начиная с июля 1997 г. данные предложения Правительства
РФ были вынесены на обсуждение общественности, начала работу комиссия по образованию с активным участием депутатов
Государственной Думы.
Были сформулированы главные принципы предлагаемой
Правительством РФ программы реформирования сферы образования: не предполагается ваучеризация системы образования,
поскольку принцип нормативного подушевого финансирования
установлен Законом «Об образовании» как федеральный норматив; не планируется приватизация системы образования; Правительство не ориентируется на сиюминутную конъюнктуру рынка
110