Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовые презумпции в судебном административном процессуальном праве. Монография
.pdf
I. ,
конкретизируется их содержание и одновременно осуществляется
интеграция правового регулирования. По своему источнику специализация права имеет глубокие социально-экономические, политические
основания. Сложность и многослойность общественных отношений,
нарастающее разнообразие общественных процессов, разнообразие
задач, выполняемых правом, – все это предопределяет необходимость
специализированного, дифференцированного, конкретизированного
и интегрированного правового регулирования»1.
Основными, частично перекрещивающимися, формами специализации права, как отмечает С.С. Алексеев, являются:
– дифференциация правового регулирования, т.е. его разветвление,
расщепление, приобретение той или иной ветвью все более специфических, своеобразных черт;
– конкретизация правового регулирования, т.е. его детализация, все
более подробное регулирование отдельных элементов и сторон данных
общественных отношений;
– интеграция правового регулирования, т.е. обобщенная регламентация того единого, совпадающего, что свойственно группам общественных отношений, их принципов и т.д.2
Исходя из обозначенных характеристик подотрасли, мы можем
наблюдать соответствие норм, регулирующих современный судебный
административный процесс, теоретической модели подотрасли права.
Это проявляется в дифференциации, конкретизации и интеграции
правового регулирования данной сферы общественных отношений.
Дифференциация в правовом регулировании административного
судопроизводства связана с таким «расщеплением» гражданского
процессуального права, когда в его структуре имеется особое объединение правовых институтов, определяющих специфику именно
административного судопроизводства. Данные институты регулируют
различные сферы и участки общественных отношений, охватываемых
подотраслью права.
При этом судебное административное процессуальное право является одновременно как целостным структурным элементом гражданского процессуального права, так и имеет собственную организацию,
проявляющуюся в объединении всех норм, регулирующих административное судопроизводство, в свою систему. Данные правовые нормы,
в своей взаимосвязи и взаимообусловленности, образуют правовые
1
Алексеев С.С. Структура советского права. С. 52–53.
2
См. там же.
51
.. .
институты, которые могут принадлежать как к общей части судебного
административного процессуального права, так и быть ее специальными институтами, содержащимися в особенной части.
В связи с этим С.С. Алексеев указывает, что наиболее яркой отличительной чертой подотраслей, выделяющей их из иных правовых
общностей, является наличие в составе подотрасли общего правового
института или, во всяком случае, ассоциации общих норм1. Как правило, подотрасль возглавляется общим институтом или группой общих
институтов, которые закрепляются в особой главе кодифицированного нормативного акта. Эти общие институты характерны, например,
для подотраслей гражданского процессуального права – особого производства, исполнительного производства2.
Соответствующую ассоциацию общих норм в своем составе содержит и судебное административное процессуальное право. Это институты, объединенные в общую часть системы судебного административного процессуального права, которые направлены на регулирование
сходных видов процессуальной деятельности, а также регламентацию
процесса на всех его стадиях, в связи с чем распространяют свое действие на все специальные институты.
Специфическими по сравнению с гражданским процессуальным
правом институтами общей части судебного административного процессуального права, которые подверглись модификации со стороны
законодателя, как представляется, в связи с необходимостью адаптации
соответствующих общих положений к особенностям административного судопроизводства, являются, например, институт профессионального представительства (ч. 1 ст. 55 КАС РФ) и институт мер предварительной защиты по административному иску (ч. 2 ст. 85 КАС РФ).
Такая терминология, как «меры предварительной защиты по административному иску», введенная в КАС РФ, является новой для цивилистического процессуального законодательства. Более известными
и знакомыми для исследователей и правоприменителей являются
термины «обеспечение иска», «обеспечительные меры», которые законодатель использовал в действующих ГПК РФ и АПК РФ. Вместе с тем
наибольшее значение приобретает содержательное наполнение указанного института, а не его терминологическое обозначение. С одной
стороны, действительно не усматривается сущностных отличий обеспечительного производства в гражданском, арбитражном и судебном
1
См.: Алексеев С.С. Структура советского права. С. 155.
2
См. там же.
52
I. ,
административном процессах. С другой стороны, стоит согласиться
с мнением Н.А. Чудиновской, которая отмечает, что в гражданском
судопроизводстве институт обеспечения иска направлен в основном
на гарантирование исполнения будущего решения суда. В административном же судопроизводстве в основу правового регулирования
мер предварительной защиты положена необходимость охраны прав
и законных интересов административного истца, чем и обусловлено
указанное различие1.
Специфика мер предварительной защиты по административному
иску проявляется и в их содержании. Так, согласно ч. 2 ст. 85 КАС РФ
суд может приостановить полностью или в части действие оспариваемого решения. Данная мера может применяться в случае предъявления гражданином, организацией или иными лицами требования
об оспаривании решений органа (должностного лица), наделенного властными полномочиями (гл. 22 КАС РФ). К присущим только
для административного судопроизводства мерам по обеспечению
иска добавляется запрет применения нормативного правового акта
или его отдельных положений в отношении административного истца по делам об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 211
КАС РФ). Применение таких обеспечительных мер не допускается
в гражданском судопроизводстве ввиду отсутствия соответствующей
категории дел.
Кроме того, перечень мер предварительной защиты, который предлагает КАС РФ, предусматривает такие меры, которые не находят
своего отражения для осуществления регламентируемого АПК РФ административного судопроизводства арбитражными судами. Например,
по такой категории административных дел, рассматриваемых судами
общей юрисдикции, как дела о приостановлении деятельности или
ликвидации политической партии, ее регионального отделения или
иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, о запрете
деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, о прекращении деятельности средств массовой информации суд на основании соответствующего заявления (ходатайства) и в порядке, предусмотренном гл. 7
КАС РФ, может применить меры предварительной защиты по адми-
1
См.: Административное судопроизводство: учебник для студентов высших учебных
заведений по направлению «Юриспруденция» (специалист, бакалавр, магистр) / под ред.
В.В. Яркова. С. 148–149 (автор главы – Н.А. Чудиновская).
53
.. .
нистративному исковому заявлению о приостановлении деятельности,
в частности, в виде: 1) приостановления деятельности соответствующих
организации и объединения, средства массовой информации; 2) приостановления выпуска и (или) реализации соответствующего печатного
издания либо распространения материалов; 3) запрещения совершения
определенных действий, связанных с деятельностью соответствующих
организации, объединения, средства массовой информации.
Представительство, как упоминалось выше, является межотраслевым процессуальным правовым институтом, так как необходимость осуществления процессуальных прав и обязанностей одним
лицом от имени и в интересах других лиц возникает в процессе независимо от вида самого судопроизводства1. Однако КАС РФ на сегодня является единственным среди остальных цивилистических
процессуальных кодексов, где имеет место институт так называемого
профессионального представительства2. В соответствии с ч. 1 ст. 55
КАС РФ представителями в суде по административным делам могут быть лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие
под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое
образование. Последнее требование к представителям обусловлено,
скорее, достаточно сложными категориями дел, которые рассматриваются в порядке КАС РФ и по которым, например, юридически неграмотному гражданину будет сложно отстаивать свои интересы в суде.
Здесь же стоит сказать об обязательном представительстве, которое
предусматривает КАС РФ. Так, согласно ч. 9 ст. 208 КАС РФ дела
об оспаривании нормативных правовых актов граждане, участвующие
1
См.: Халатов С.А. Проблемы представительства в гражданском судопроизводстве:
дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000; Он же. Представительство в гражданском
и арбитражном процессе. М., 2002.
2
Стоит отметить, что КАС РФ в свое время выступил передовым современным
процессуальным кодексом в закреплении норм о профессиональном судебном представительстве. Вместе с тем он был отнюдь не первым. Такая норма, согласно которой
представителями организаций могут выступать в суде по должности руководители
организаций, действующие в пределах полномочий, предусмотренных федеральным
законом, иным нормативным правовым актом, учредительными документами, или
лица, состоящие в штате указанных организаций, либо адвокаты, впервые закреплялась в АПК РФ (2002). Однако данная норма была признана не соответствующей
Конституции РФ Постановлением КС РФ от 16.07.2004 № 15-П в той мере, в какой она
в системной связи с п. 4 ст. 2 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» исключает для выбранных
организациями лиц, оказывающих юридическую помощь, возможность выступать
в арбитражном суде в качестве представителей, если они не относятся к числу адвокатов
или лиц, состоящих в штате этих организаций.
54
I. ,
в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут через представителей, отвечающих требованиям, предусмотренным
ст. 55 КАС РФ. Однако требование о наличии у представителя высшего юридического образования не будет распространяться на все
категории представителей. Не распространяется оно на законных
представителей, на руководителей юридического лица и лиц, осуществляющих функции единоличного органа управления организации,
уполномоченного представителя ликвидационной комиссии. Все
остальные представители, действующие на основании заключенного
между доверителем и поверенным (представителем и представляемым)
соглашения, а также уполномоченный участник общественного объединения или религиозной организации, представляющий интересы
объединения (организации) или других их участников, должны иметь
высшее юридическое образование и для допуска к судебному разбирательству предоставить документ, это подтверждающий.
Специальные институты особенной части судебного административного процессуального права, обусловливающие его специфику
по сравнению с гражданским процессуальным правом, посвящены
отдельным категориям дел, рассматриваемым судом в порядке административного судопроизводства, а также стадиям судебного административного процесса.
Специальными институтами, регулирующими производство в суде
по конкретным категориям дел, например, являются:
– институт производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов;
– институт производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов (должностных лиц),
наделенных публичными полномочиями;
– институт производства по административным делам, рассматриваемым Дисциплинарной коллегией ВС РФ;
– институт производства по административным делам о защите
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;
– институт производства по административным делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости.
Что касается специальных институтов судебного административного процессуального права, содержащих нормы о стадиях процесса, в целом можно сказать, что они совпадают как в классическом гражданском процессе, так и в арбитражном и соответственно в судебном административном. Стадии процесса, как отмечается в специальной литературе, – это совокупность процессуальных действий (отношений),
55
.. .
объединенных ближайшей процессуальной целью1. Наличие производства в суде первой инстанции, производства в суде второй (апелляционной, кассационной) инстанции, в суде надзорной инстанции,
пересмотра судебных актов по новым и вновь открывшимся обстоятельствам, исполнительное производство определяют возможную динамику
процесса и движение дела2. При этом, как верно отмечает В.В. Ярков,
одним из системообразующих факторов стадии процесса, создающих
в них специальный правовой режим, являются юридические факты.
Специфика процессуальных юридических фактов, характеризующих
содержание судебной деятельности и деятельности других участников
процесса, будет обусловливать и специфику любой стадии (по терминологии автора – правоприменительного цикла) в процессе3.
Помимо этого, дифференциация правового регулирования судебного административного процессуального права проявляется в том, что
в гражданском процессе предметом судебной деятельности является
гражданское судопроизводство, в судебном административном процессе соответственно – административное.
Конкретизация правового регулирования административного судопроизводства, т.е. его детализация, все более подробное регулирование отдельных элементов и сторон данных общественных отношений.
Детализированное правовое регулирование предполагает такое регу-
1
См., напр.: Абрамов С.Н. Советский гражданский процесс. М., 1954. С. 17; Юдель-
сон К.С. Советский гражданский процесс. М., 1956. С. 13.
2
Данные стадии процесса чаще всего выделяются в юридической учебной и научной
литературе по гражданскому процессу. См., напр.: Гражданское судопроизводство: учеб.
пособие / под ред. В.М. Семенова. Свердловск, 1974. С. 17; Советский гражданский
процесс / под ред. М.С. Шакарян. М., 1985. С. 11; Осокина Г.Л. Гражданский процесс.
Общая часть. М., 2006. С. 89–97. Однако существует и другая позиция, обоснованная Ю.К. Осиповым, в соответствии с которой процесс подразделяется не на стадии,
а на правоприменительные циклы, каждый из которых в отдельности предполагает
существование трех стадий: возбуждения деятельности по применению правовых норм,
подготовки и совершения правоприменительного действия. См.: Осипов Ю.К. Элементы
и стадии норм советского гражданского процессуального права // Проблемы применения норм гражданского процессуального права. Свердловск, 1976. Вып. 48. С. 42–44;
Краткая антология уральской процессуальной мысли: 55 лет кафедре гражданского
процесса Уральской государственной юридической академии / под ред. В.В. Яркова.
Екатеринбург, 2004. С. 324–325. Такому подходу близок взгляд Г.А. Жилина, который
рассматривает возбуждение дела, его подготовку и разбирательство как самостоятельные стадии, существующие и в производстве суда первой инстанции, и в производствах
по пересмотру судебных постановлений. См.: Жилин Г.А. Цели гражданского судопроизводства и их реализация в суде первой инстанции. М., 2000. С. 123–126.
3
См.: Ярков В.В. Юридические факты в цивилистическом процессе. М., 2012. С. 13.
56
I. ,
лирование, при котором максимально «заложены программы всех возможных вариантов поведения субъектов, учтены сложные фактические
ситуации»1. Данная форма специализации ориентирована на формирование конкретизирующих (детализирующих и вариантных) норм2.
В качестве проявления конкретизации права можно рассматривать
детализацию законодателем общих норм «профилирующей» отрасли
гражданского процессуального права.
Конкретизация норм гражданского процессуального права прослеживается в «развитии его нормативных предписаний от общего
к частному»3 и детализированной правовой регламентации отдельных
видов деятельности суда, лиц, участвующих в деле, и других участников
процесса. Так, принятие КАС РФ обозначило дополнение норм гражданского процессуального права как «фундаментальной, профилирующей» отрасли права нормами, регулирующими осуществление судами
общей юрисдикции административного судопроизводства. Несомненно, нормы, регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения
судами дел, возникающих из административных и иных публичных
правоотношений, существовали в ГПК РФ и до вступления в силу
КАС РФ. Тем не менее теперь конкретизация норм гражданского
процессуального права с точки зрения источниковой базы отражается
в КАС РФ, что, как представляется, в наибольшей степени учитывает
материально-правовую специфику административных дел и необходимость в связи с этим модификации процессуальной формы. Одним
из проявлений конкретизации общих предписаний гражданского
процессуального права, имеющих значение для административного
судопроизводства, является конкретизация в КАС РФ общих правил
распределения обязанностей по доказыванию.
Так, в гражданском, а теперь и в судебном административном процессе действует общее правило распределения обязанностей по доказыванию, согласно которому каждая сторона должна доказать те
обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих
требований и возражений (ч. 1 ст. 56 ГПК РФ, ч. 1 ст. 62 КАС РФ).
Однако указанный порядок распределения доказательственных обязанностей административного судопроизводства применяется в том
случае, когда иного прямо не предусмотрено КАС РФ (ч. 1 ст. 62).
1
См.: Алексеев С.С. Структура советского права. С. 53–54.
2
Там же. С. 54.
3
Глотова И.А. Конкретизация норм трудового права: автореф. дис. ... канд. юрид.
наук. Екатеринбург, 2015. С. 9.
57
.. .
Данный факт находит отражение, главным образом, в нормативном закреплении правил, касающихся распределения обязанностей
по доказыванию по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов (ч. 2 ст. 62, ч. 9 ст. 213 КАС РФ). Согласно ч. 2
ст. 62 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых
нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, возлагается
на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих
возражений. По таким административным делам административный
истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд
в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых
ими нормативных правовых актов.
К иным категориям административных (публичных) дел с аналогичным механизмом распределения обязанностей по доказыванию можно
отнести административные дела об оспаривании решений, действий
(бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными
государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (ч. 2 ст. 62,
ч. 11 ст. 226 КАС РФ). Здесь прослеживается преемственность в подходе к регулированию вопросов доказывания по делам, возникающим
из публичных правоотношений, между утратившим силу Законом РФ
от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан» и действующим КАС РФ.
Интеграция правового регулирования проявляется в обобщенной
регламентации того единого, совпадающего, что свойственно группам
общественных отношений, их принципам. Тем не менее такая интеграция не предполагает с необходимостью отсутствия дифференциации
и конкретизации правовых норм и институтов, регулирующих административное судопроизводство, а лишь отражает общность и единую
«платформу», на которой построены все цивилистические процессуальные отрасли.
Как не сложно заметить, большинство правовых институтов гражданского процессуального права и судебного административного
процессуального права (стадии процесса, институты пересмотра судебных актов, принципы, доказательства и доказывание, судебные
расходы и др.) ввиду их межотраслевого характера получают в целом
58
I. ,
одинаковое правовое регулирование, что свидетельствует о последовательном, а не фрагментарном подходе со стороны законодателя
в данном вопросе. Нормы данных институтов распределены по различным отраслям законодательства (гражданского процессуального, арбитражного процессуального, судебного административного
процессуального). Вместе с тем наличие межотраслевых институтов,
отражающих единство цивилистического процесса, не исключает учет
специфики предмета судебной защиты, характера дел, правоотношений, из которых возникает спор, субъектного состава участников
и задач гражданского и административного судопроизводств при их
правовой регламентации.
Так, нельзя не отметить большое число общих характеристик между
гражданским процессуальным, арбитражным процессуальным и судебным административным процессуальным правом. Прежде всего
это схожесть в предмете правового регулирования. Здесь объединяющим
началом всегда выступает именно цивилистический процесс (граждан-
ский, арбитражный, судебный административный) как процессуальные
действия суда и заинтересованных лиц при осуществлении правосудия
по различным категориям дел (гражданским делам, спорам, вытекающим из предпринимательской и иной экономической деятельности,
административным и другим делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений).
Говоря о методе правового регулирования, стоит отметить, что
в нашем случае он сочетает в себе черты императивного (властных
предписаний) характера с диспозитивным (дозволительным) началом. Как в гражданском и арбитражном процессе, так и в судебном
административном процессе всегда присутствует суд как обязательный
субъект процессуальных отношений, что всегда отражает императивность правового регулирования. Диспозитивное начало цивилистического процесса связано с равенством сторон судебного процесса
как в закрепленных правом возможностях для защиты своих прав
и законных интересов, так и в гарантиях прав, которые предоставляются процессуальным законом для их реализации1. Диспозитивность, обозначенная в свое время профессором М.А. Гурвичем как
«двигающее начало» гражданского процесса, заключается в свободе
1
Подробнее о диспозитивности в науке гражданского процессуального права см.:
Плешанов А.Г. Диспозитивное начало в сфере гражданской юрисдикции: проблемы теории и практики: дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург. 2001; Он же. Диспозитивное
начало в сфере гражданской юрисдикции. М., 2002.
59
.. .
использования субъектами в рамках закона процессуальных прав
по своему усмотрению1.
Кроме того, большинство принципов осуществления правосудия, являясь основополагающими началами, которые определяют
сущность и значение отрасли права, едины и находят свое закрепление в процессуальных кодексах – ГПК РФ, АПК РФ, а теперь
и в КАС РФ.
В целом можно говорить о том, что КАС РФ построен на уже
сложившемся «фундаменте» гражданского процессуального права
и использует во многом аналогичные механизмы нормативной регламентации процессуальных действий суда, лиц, участвующих в деле,
и других участников процесса. В этом плане судебное административное процессуальное право является вторичным правовым образованием
в нормативной ткани гражданского процессуального права, вбирая
в себя ключевые элементы фундаментальной отрасли права2.
Обозначенный подход согласуется с существующей в настоящее
время тенденцией на интеграцию и унификацию правового регулирования гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства, что проявляется в обобщенной регламентации
того единого, совпадающего, что свойственно группам общественных
отношений, их принципам. Понимая цивилистический процесс как
деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов по рассмотрению дел, возникающих из гражданских (частных) и публичных
правоотношений, отдельными авторами справедливо отмечается необходимость установления единообразия в его регулировании3.
Стоит согласиться с мнением о том, что принятый КАС РФ основывается на процессуальных институтах и общих правилах искового
производства, изъятых из ГПК РФ и «приспособленных» к особенностям производства по публичным делам. Таким образом, основу
процессуального порядка для рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, в настоящее время составляют нормы, регулирующие процесс рассмотрения гражданских дел. До тех пор, пока
1
См.: Советское гражданское процессуальное право: учебник / под ред. М.А. Гур-
вича. М., 1957. С. 54 (автор главы – М.А. Гурвич).
2
См.: Административное судопроизводство: учебник для студентов высших учебных
заведений по направлению «Юриспруденция» (специалист, бакалавр, магистр) / под ред.
В.В. Яркова. С. 29 (автор главы – В.В. Ярков).
3
См.: Актуальные проблемы унификации гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства / под. общ. ред. М.А. Рожковой. М, 2015.
С. 17 (авторы главы – М.А. Рожкова, М.Е. Глазкова, М.А. Савина).
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]