Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовые презумпции в судебном административном процессуальном праве. Монография
.pdf
I. ,
судах сохраняется в АПК РФ (разд. III) и не предполагает организацию нормативного материала по той же модели, что и осуществление
административного судопроизводства в судах общей юрисдикции. Отсутствие кодифицированного акта, регламентирующего осуществление
административного судопроизводства в арбитражном процессе (как
это установлено в отношении судов общей юрисдикции по правилам
КАС РФ) свидетельствует об отсутствии самостоятельности и обособленности правовых норм, регулирующих осуществление производства
по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений арбитражными судами и, следовательно, об их качестве
как части арбитражного процессуального права.
Новый уровень развития правового регулирования административного судопроизводства в России связан с принятием Кодекса административного судопроизводства РФ. На сегодняшний день ситуация в данной
сфере складывается таким образом, что КАС РФ фактически отрицает
распространенное в теории административного права мнение о том,
что «административное судопроизводство – это только производство
по делам об административных правонарушениях»1. Таким образом,
КАС РФ официально наполнил новым содержанием употреблявшийся
еще задолго до его принятия в правовой науке и правоприменительной
деятельности термин «административное судопроизводство», четко
очертив границы данного вида судопроизводства, и связывая его теперь
только с рассмотрением и разрешением судами административных
дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных
интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также
других административных дел, возникающих из административных
и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением
судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления
государственных или иных публичных полномочий.
Этот факт детерминирует особое доктринальное толкование системы правоотношений административного судопроизводства, отличных
от правоотношений, возникающих при судебном и ином юрисдикционном рассмотрении дел об административных правонарушениях2.
1
Правосудие в современном мире / под ред. В.М. Лебедева, Т.Я. Хабриевой. М., 2012.
С. 504 (цит. по: Старилов Ю.Н. Юридические суждения о пользе административного
правосудия (Вместо предисловия) // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального
законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Воронеж, 2013. Вып. 7. С. 15).
2
См.: Иваненко Ю.Г. Административное судопроизводство: новые основы правоприменения // Судья. 2015. № 6. С. 13–16.
31
.. .
Урегулированная же нормами КоАП РФ деятельность судов по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях
наиболее точно было бы обозначать как «производство по делам об административных правонарушениях» с целью избежания терминологической путаницы. В связи с этим верно отмечает Ю.Г. Иваненко,
что в рамках неофициального толкования ст. 118 Конституции РФ
и сформировавшейся судебной практики «административное судопроизводство» до второй половины 2014 г. не отождествляли с судебным
производством по рассмотрению и разрешению гражданских дел, в том
числе по спорам, возникающим из публичных и иных правоотношений, в которых судами и арбитражными судами применялись нормы
гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства соответственно1. И действительно, в пользу отнесения
порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях
к административному судопроизводству в свое время высказывались
и высшие судебные инстанции2.
Если говорить применительно к АПК РФ, то в нем законодатель
сохранил специальное правовое регулирование по рассмотрению дел
об административных правонарушениях (гл. 25), без «перевода» правовых норм, их регулирующих, в КоАП РФ, что привело к дуализму
и противоречию в правовом регулировании осуществления административного судопроизводства судами общей юрисдикции и арбитражными судами.
Наиболее оптимальной видится такая модель, при которой процессуальный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях судами общей юрисдикции будет регламентирован
не КоАП РФ, что приводит к дифференциации правового регулирования административного судопроизводства, а когда все правовое
регулирование будет сосредоточено в КАС РФ по аналогии с АПК РФ
(гл. 25)3. Рассредоточение в данном случае норм, регламентирующих
1
См.: Иваненко Ю.Г. Административное судопроизводство: новые основы право-
применения // Судья. 2015. № 6. С. 13–16.
2
См., напр.: Определения КС РФ от 13.04.2000 № 53–О, от 05.07.2001 № 130–О,
от 12.04.2005 № 113–О (СПС «КонсультантПлюс»).
3
Иного подхода в цивилистической процессуальной науке придерживается Н.А. Громошина. Согласно данной точке зрения, в делах о наложении административных взысканий реализуется уголовно-правовой тип охранительных отношений, в связи с чем
соединение в рамках одного процесса деятельности суда по рассмотрению дел о наложении административных взысканий и дел по оспариванию действий, актов, решений
государственных органов и должностных лиц, где реализуется цивилистический тип
32
I. ,
рассмотрение дел об административных правонарушениях, по различным нормативным актам потенциально создает сложности для правоприменителя, поскольку необходимые процессуальные институты,
касающиеся, например, законной силы судебного решения, стадий,
доказывания, регламентированные в ГПК РФ, оторваны от КоАП.
Такой подход, как представляется, позволит унифицировать правила осуществления судами общей юрисдикции административного
судопроизводства и приведет к единообразному толкованию и применению норм, регулирующих порядок рассмотрения и разрешения
административных дел.
Представляется обоснованным в терминологическом плане понимать под современным административным судопроизводством порядок
функционирования судебной власти по рассмотрению и разрешению
административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав
и законных интересов граждан и организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных
правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля.
Таким образом, в своем современном понимании, которое придается административному судопроизводству в законодательстве и судебной практике, к нему следует относить осуществление деятельности
по отправлению правосудия по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, а также производство
по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах
и судах общей юрисдикции.
Вне зависимости от дифференцированного правового регулирования административного судопроизводства, в настоящей работе
будет сделан акцент на исследовании правовых презумпций в рамках
осуществления административного судопроизводства судами общей
юрисдикции в порядке Кодекса административного судопроизводства РФ, поскольку он является сравнительно новым цивилистическим процессуальным кодексом, требующим своего теоретического
осмысления.
Вывод. В подтверждение административной концепции относительно места норм, регулирующих административное судопроизводство,
исследователями приводятся достаточные аргументы. Вместе с тем
на современном этапе правового регулирования нельзя не принимать
охранительных отношений, не является правильным. См.: Громошина Н.А. Дифферен-
циация и унификация в гражданском судопроизводстве: автореф. дис. … докт. юрид.
наук. М., 2010. С. 10.
33
.. .
во внимание отдельные характерные различия между административным правом и нормами, регулирующими административное судопроизводство. Так, например, в административном судопроизводстве
действует такой принцип, который не присущ административному
праву, как диспозитивность. Кроме того, сходство процессуальной
формы осуществления судами гражданского и административного
судопроизводства, что проявляется в наличии межотраслевых институтов, говорит не в пользу отнесения административного судопроизводства к институту административного и административного
процессуального права.
Применительно к исследованию правовых презумпций ценность
административной концепции состоит в том, что она показывает действительное влияние специфики материального права на процессуальную форму разрешения административных дел судами. Это, в частности, проявляется в отличном от гражданского судопроизводства порядке
распределения обязанностей по доказыванию, где не последнюю роль
играют правовые презумпции.
1.3. Судебное административное процессуальное право
как подотрасль гражданского процессуального права
Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Гарантиям реализации
административного судопроизводства посвящена ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, где провозглашена юридическая возможность обжаловать
в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной
власти, органов местного самоуправления, общественных объединений
и должностных лиц. Конституционное обособление административного судопроизводства как одной из форм осуществления правосудия
свидетельствует: 1) о специфичности данного вида судопроизводства;
2) его особой правовой природе.
Большой скачок для развития института административного судопроизводства в нашей стране на современном этапе предопределил
указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»,
который обязал Правительство РФ «принять меры по повышению
доступности правосудия для граждан, организаций и объединений
граждан при рассмотрении споров с органами государственной власти
Российской Федерации, обеспечив внесение в законодательство Рос-
34
I. ,
сийской Федерации изменений, предусматривающих совершенствование административного судопроизводства»1. Кроме того, создание
административного судопроизводства и в кратчайшие сроки принятие соответствующего кодекса было обозначено в качестве одной
из приоритетных задач правовой политики еще в 2012 г. Президентом
В.В. Путиным на VIII Всероссийском съезде судей.
Потребность в правовой регламентации механизмов и процедуры
разрешения правовых конфликтов (споров) в сфере публичных правоотношений не является новой. Основываясь на принципе разделения
властей, существование органов исполнительной власти, наделенных
публичными полномочиями, в системе государственной власти России
являлось и является закономерно необходимым. Кроме того, публичные полномочия, т.е. полномочия, которые могут повлиять на реализацию прав и законных интересов граждан и организаций, могут быть
реализованы не только в сфере государственной власти (ст. 10, 77,
110 Конституции РФ), но и в сфере местного самоуправления (ст. 12,
130, 132 Конституции РФ), в связи с чем круг субъектов публичной
власти и соответственно публичных правоотношений значительно
расширяется. Такое положение дел одновременно влечет за собой
потенциальную возможность нарушения действиями (бездействием)
органов и должностных лиц, наделенных властными полномочиями,
публичных прав и законных интересов граждан и организаций. Со стороны законодателя, таким образом, требуется внедрение эффективного
правового механизма, направленного на обеспечение охраны прав
граждан и организаций, нарушенных или оспариваемых субъектами
публичной власти, и способного гарантировать их действительную
защиту.
Как представляется, свое влияние на понимание административной
юстиции оказывает и характерная для конкретной правовой системы
государства модель административной юстиции (континентальная
или англосаксонская)2. В основу дифференциации данных моделей
1
СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.
2
Подробнее о моделях (разновидностях) административной юстиции в зарубежных
правопорядках см., напр.: Салищева Н.Г. Административная юстиция и административ-
ное судопроизводство в Российской Федерации. С. 405–470; Чечот Д.М. Административная юстиция: теоретические проблемы. С. 31–66; Гражданский процесс: учебник.
3-е изд., перераб. и доп. / под ред. В.А. Мусина, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечота. М., 2001.
С. 208–211 (автор главы – Д.М. Чечот); Фоков А.П. Административная юстиция в Рос-
сийской Федерации: Проблемы и законодательные решения в стране и за рубежом //
Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и фор-
35
.. .
положены такие критерии, как их организация, характер споров и сочетание с другими способами обеспечения прав1.
Ключевыми характеристиками континентальной модели (страны
романо-германской правовой семьи – Франция, Болгария, Италия,
Польша, Португалия, Германия и др.) являются: 1) наличие системы
специализированных административных судов, которые одновременно
не являются ни судами общей юрисдикции, ни органами исполнительной власти, что позволяет обеспечивать наличие процессуальных
гарантий, относящихся к судебной процедуре; 2) предметом деятельности таких специализированных административных судов выступают
любые обращения (жалобы, заявления) независимо от сферы общественных отношений, из которых вытекает нарушение прав и законных
интересов заявителей. Главное, что такие обращения рассматриваются
в пределах компетенции органов административной юстиции и касаются оспаривания незаконных актов, решений, действий (бездействия)
органов власти и управления, а также должностных лиц; 3) наличие
в большинстве государств, относящихся к романо-германской правовой семье, специального процессуального законодательства, регулирующего вопросы административной юстиции (например, Кодекс
административной юстиции Франции, Федеральный закон Германии
«Об административном судопроизводстве» и др.)2.
Англосаксонская модель административной юстиции (страны семьи
общего права – Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.) отличается следующими признаками: 1) как правило, отсутствие полноценных специализированных административных судов;
систему органов административной юстиции составляют, в большинстве случаев, административные квазисудебные органы (трибуналы,
мирование административно–процессуального законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Воронеж, 2013. Вып. 7. С. 466–479; Зеленцов А.Б. Административная
юстиция. Общая часть. Теория судебного административного права: учеб. пособие. М.,
2015. С. 103–109; Соловьев А.А., Опалев Р.О. Административная юстиция в зарубежных
государствах: особенности функционирования отдельных институтов административного судопроизводства: монография. М., 2017. С. 18–82 (автор раздела – А.А. Соловьев);
Соловьева А.К. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики:
автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1999. С. 11–12. Также об особенностях контрольной деятельности органов административной юстиции в отдельных странах см.:
Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах: монография / А.Б. Зеленцов, В.И. Лафитский, И.Г. Тимошенко и др.;
отв. ред. В.И. Лафитский, И.Г. Тимошенко. М., 2018. С. 349–417.
1
См.: Соловьев А.А., Опалев Р.О. Указ. соч. С. 24 (автор раздела – А.А. Соловьев).
2
См. там же. С. 24–27 (автор раздела – А.А. Соловьев).
36
I. ,
советы, комиссии, комитеты), поскольку суды непосредственно в эту
систему не включаются; 2) органы административной юстиции действуют в различных сферах государственного управления, например,
общественно-политической, экономической, социальной; 3) административные квазисудебные органы, как правило, одновременно состоят
из представителей органов исполнительной и судебной властей (судей
общих судов); 4) предусмотрена возможность обжалования решений
органов административной юстиции в судебном порядке; 5) преимущественно во всех странах по большому кругу споров действует обязательный предварительный (досудебный) порядок обращения в органы
административной юстиции, что допускает возможность обращения
в общий суд только после рассмотрения соответствующего обращения
административными квазисудебными органами; 6) каждый орган, входящий в систему административной юстиции, рассматривает лишь те
категории дел, которые ему подведомственны1.
Относясь к романо-германской правовой семье, для которой характерна континентальная система административной юстиции, правовая система Российской Федерации, как можно заметить в сравнительном ключе, тем не менее, в чистом виде не может быть вписана
в континентальную систему, поскольку обладает, помимо прочего,
теми чертами, которые свойственны модели англосаксонской. Так,
например, в условиях отсутствия в России на сегодняшний день системы специализированных административных судов, что характерно
для англосаксонской модели, сохраняется такая черта континентальной модели, как наличие специального процессуального закона, посвященного функционированию административной юстиции (КАС РФ).
И наоборот, существование предусмотренной законом возможности
(ч. 1 ст. 218 КАС РФ) обращения в суд или к вышестоящему должностному лицу, органу с требованием об оспаривании решений, действий (бездействия) субъектов, наделенных властными полномочиями
(что в целом свойственно англосаксонской модели), не соответствует
ключевым характеристикам модели континентальной. Таким образом,
на современном этапе правового регулирования можно прийти к выводу о принадлежности России к модели административной юстиции,
которую стоит обозначить как смешанную, что обусловлено наличием
неоднородных характеристик, относящихся к различным моделям
административной юстиции за рубежом.
1
См.: Соловьев А.А., Опалев Р.О. Указ. соч. С. 59–60 (автор раздела – А.А. Соловьев).
37
.. .
С позиций исследователя стоит отметить, что административное
судопроизводство одновременно представляет собой особую теоретическую модель разрешения споров в сфере публичного права, основная
задача функционирования которой – создать наиболее оптимальную
и эффективную форму защиты прав и законных интересов граждан
и организаций от незаконных действий (бездействия), решений субъектов, наделенных властными полномочиями.
В России на настоящий момент воплощена такая модель административного судопроизводства, при которой спор, возникающий
из административных и иных публичных правоотношений, разрешается независимым юрисдикционным органом – судом, которым,
помимо прочего, разрешаются также дела в порядке иных видов судопроизводств. Например, суды общей юрисдикции разрешают дела
как в порядке гражданского судопроизводства (регулируется нормами
ГПК РФ), так и в порядке административного судопроизводства (регулируется нормами КАС РФ).
В историческом аспекте интересной представляется существовавшая на протяжении длительного времени дискуссия о создании
в рамках судебной системы РФ самостоятельной подсистемы административных судов, которая велась в кругах ученых-процессуалистов
(Ю.А. Попова)1, административистов (Н.Ю. Хаманева, А.А. Демин,
Ю.Н. Старилов, И.В. Панова, Н.Г. Салищева)2, а также правоприменителей. Примечательно, что диаметрально противоположные
взгляды в этом вопросе помогали найти пути дальнейшего совершенствования правового регулирования порядка отправления правосудия
по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также
в целом судебной системы. Высказывалась и позиция о том, что административное судопроизводство должно развиваться не путем создания самостоятельной судебной системы административных судов,
а путем создания в областных, краевых, верховных судах республик,
1
См.: Попова Ю.А. Теоретические проблемы производства по делам, возникающим
из административно-правовых отношений: дис. ... докт. юрид. наук. Краснодар, 2002.
С. 47.
2
См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории; Хаманева Н.Ю.
Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997; Она же. Институт
административной юстиции как административная форма правосудия. С. 480–487;
Демин А.А. Понятие административного процесса и Административно-процессуальный
кодекс Российской Федерации // Вестник Московского университета. Сер. 11: Право.
1998. № 4. С. 18–32; Панова И.В. Административная юстиция. С. 206–219; Салищева Н.Г.
Проблемные вопросы административного процесса. С. 476–477.
38
I. ,
в Верховном Суде Российской Федерации специализированных административных палат1. Тем не менее законодательная инициатива
Верховного Суда РФ о создании в судебной системе РФ специализированных административных судов, выраженная в форме проекта
федерального конституционного закона № 7886-3 «О федеральных
административных судах в Российской Федерации», внесенного в Государственную Думу Российской Федерации 21.09.2000, не была
поддержана законодателем2.
Однако законодатель решил пойти по пути изменения не организации судебной системы, а правового регулирования порядка рассмотрения и разрешения дел, возникающих из административных
и иных публичных правоотношений, т.е. модификации процессуальной формы. На сегодня принятие КАС РФ ознаменовало новую веху
в законодательном обособлении административного судопроизводства
и его действительном становлении в Российской Федерации. Одной
из предпосылок этому, вероятно, явилось расширение подведомственности дел из административных отношений и возникновение в связи
с этим потребности развернутой системы процессуальных норм, не укладывающихся в рамки собственно гражданского процессуального
права, о чем отмечалось отдельными правоведами3.
Здесь стоит сказать об особенностях организации судебной системы РФ. Дело в том, что по общему правилу в странах системы
континентального (гражданского) права деление права на частное
и публичное является фундаментальным и определяющим в том числе организацию судебной системы. В России суды общей юрисдикции и арбитражные суды являются одновременно судами и частного, и публичного права. Хотя в ст. 118 Конституции РФ говорится
о выделении гражданского и административного судопроизводства,
это не проецируется непосредственно на судебную организацию,
1
См.: Совершенствование правосудия в России: интервью главного редактора журнала с В.А. Тумановым // Государство и право. М., 1998. № 12. С. 16 (цит. по: Попова Ю.А.
Теоретические проблемы производства по делам, возникающим из административно-
правовых отношений: дис. ... докт. юрид. наук. С. 39).
2
Законопроект первоначально был принят в первом чтении (Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.11.2000
№ 824–III ГД // СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4767), но позже отклонен (Постановление
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11.06.2013
№ 2358-6 ГД // СЗ РФ. 2013. № 25. Ст. 3065).
3
См.: Полянский Н.Н., Строгович О.С., Савицкий В.М., Мельников А.А. Указ. соч. С. 30
(цит. по: Попова Ю.А. Теоретические проблемы производства по делам, возникающим
из административно-правовых отношений: дис. ... докт. юрид. наук. С. 37).
39
.. .
поскольку отдельной системы административных судов в нашей стране
не образовано1.
Изменение в настоящее время правовой регламентации порядка
рассмотрения и разрешения административных дел, что связано с принятием КАС РФ, ставит новые вопросы как перед правоприменителями, так и перед юридической наукой, разработки которой в связи
с этим являются необходимыми и поэтому весьма актуальными.
С теоретических позиций важно определиться с самим понятием
административного судопроизводства. В юридической науке, в частности, предлагаются следующие определения, которые можно выделить
в рамках процессуально-правового (М.К. Треушников, А.В. Абсалямов, В.В. Ярков) и административно-правового подходов (А.К. Соловьева, Н.П. Заряева и др.)
По мнению М.К. Треушникова, представителя цивилистической процессуальной науки, административное судопроизводство –
это установленный законом процессуальный порядок рассмотрения и разрешения государственными судами отнесенных к их ведению дел, возникающих из административных и иных публичных
правоотношений2.
Как процессуальный порядок рассмотрения судами публичноправовых споров рассматривает административное судопроизводство
А.К. Соловьева3.
Учитывая конституционное положение ч. 2 ст. 118 о том, что судебная власть осуществляется, в частности, посредством административного судопроизводства, в основе определения соответствующего понятия должна быть отражена правовая природа указанного института,
которая заключается в том, что административное судопроизводство
в современных условиях является, прежде всего, самостоятельной формой реализации полномочий судебной власти. Существовавшее ранее
в условиях подразд. III ГПК РФ «производство по делам, возникающим
из публичных правоотношений», сейчас не может рассматриваться
как вид гражданского судопроизводства, поскольку законодатель,
по сути, отказался от использования гражданской процессуальной
формы (ориентированной на разрешение частноправовых споров)
1
См.: Ярков В.В. КАС: традиции и новеллы // Юрист. 2016. № 2. С. 4–8.
2
См.: Административное судопроизводство: учебник для студентов юридических
вузов, факультетов и юристов, повышающих квалификацию / под ред. М.К. Треушникова. С. 12 (автор главы – М.К. Треушников).
3
См.: Соловьева А.К. Указ. соч. С. 10.
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]