Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовые презумпции в судебном административном процессуальном праве. Монография
.pdf
ГЛАВА I. МЕСТО НОРМ,
РЕГУЛИРУЮЩИХ АДМИНИСТРАТИВНОЕ
СУДОПРОИЗВОДСТВО,
В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА
Глава I. Место норм, регулирующих административное судопроизводство
На правовые презумпции той или иной отрасли права, их формирование значительное влияние оказывает характер конкретной
отрасли. С помощью использования в законодательстве конструкций
правовых презумпций в определенной степени возможно достижение целей правового регулирования соответствующей группы общественных отношений. Так, например, одной из причин использования
юридических конструкций правовых презумпций в налоговом праве
выступает стремление законодателя максимально точно определить
платежеспособность налогоплательщика, а также законодательно компенсировать трудности познания и доказывания, возникающие в ходе
налогового контроля1.
Применительно к административному судопроизводству возникает
множество вопросов. Обладает ли административное судопроизводство собственной процессуальной спецификой и чем она обусловлена? Можно ли говорить о влиянии специфики административного
судопроизводства на правовые презумпции в данной сфере? Каков
механизм и результаты такого воздействия? Способно ли место норм,
регулирующих административное судопроизводство, в системе права
повлиять на правовые презумпции?
Поскольку правовые презумпции включаются в единую систему правовых норм, то их исследование невозможно без рассмотрения правовой
природы административного судопроизводства, характера судебного
административного процессуального права и его места в системе российского права. Определение места норм, регулирующих административное
судопроизводство, в системе российского права позволит говорить,
приобретают ли действующие в этой сфере правовые презумпции особое
содержание, а также каким образом это может повлиять на соответствующие существенные признаки и классификацию правовых презумпций.
Кроме того, рассмотрение отдельных общетеоретических вопросов
административного судопроизводства поможет выявить, способствуют
ли правовые презумпции как юридические конструкции достижению
целей осуществления административного судопроизводства.
1
См.: Щекин Д.М. Юридические презумпции в налоговом праве: учебное пособие /
под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2002. С. 4.
11
.. .
В связи с этим необходимым представляется оценить имеющиеся
в правовой доктрине подходы к пониманию правовой природы норм,
регламентирующих деятельность суда и заинтересованных лиц, возникающую при осуществлении административного судопроизводства,
их место в системе российского права.
В юридической науке нет единого мнения по вопросу о понимании
правовой природы норм, регламентирующих деятельность суда и заинтересованных лиц, возникающую при осуществлении административного судопроизводства, их место в системе российского права. Условно
здесь можно выделить три подхода: а) самостоятельная отрасль права;
б) институт административного и административного процессуального
права; в) подотрасль гражданского процессуального права. Проанализи-
руем данные подходы.
1.1. Судебное административное право
как самостоятельная отрасль права
Идея о том, что нормы и институты, регулирующие современное
административное судопроизводство, достигли такой степени организации, когда о них можно судить как о самостоятельной отрасли права,
поддерживается не многими исследователями. Кроме того, открытым
в правовой науке остается вопрос терминологического обозначения
системы данных норм, который представляется необходимым разрешить ввиду значимости понятийного аппарата права как для правоприменительной, так и для научной сферы.
Наиболее обоснованно мысль об автономности отрасли судебного
административного права как элемента системы российского права
была раскрыта А.Б. Зеленцовым1 и О.Я. Ястребовым2.
1
См.: Зеленцов А.Б. Административная юстиция как судебное административное
право: концептуальные проблемы: монография. М., 2014; Он же. Административная
юстиция (судебное административное право): в схемах и с комментариями: учеб. пособие. М., 2014. С. 41–55; Он же. Административное судебное право: концептуальные
вопросы формирования // Административное право и процесс. 2015. № 2. С. 39–46;
Он же. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как предпосылка смены парадигм в теории административного права // Административное право
и процесс. 2015. № 11. С. 22–37.
2
См.: Ястребов О.А. Кодекс административного судопроизводства Российской
Федерации и необходимость изменений в системе юридического образования в России // Журнал административного судопроизводства. 2016. № 2. С. 72–74; Зеленцов А.Б.,
Ястребов О.А. Судебное административное право: учебник для студентов вузов. М.,
2017. С. 68–88.
12
I. ,
Относительно использования понятия «судебное административное
право» А.Б. Зеленцов указывает, что синонимичным также является
термин «судебное административно-процессуальное право». Последнего обозначения, правда, не подразумевая под ним самостоятельной
отрасли права и в более развернутой трактовке – «судебное административное процессуальное право», придерживаются и отдельные
процессуалисты (В.В. Ярков)1.
В зарубежных правопорядках встречаются также категории: «право
административного судопроизводства», «право административного
правосудия (юстиции)», «административно-процессуальное право»,
«судопроизводственное административное право», «административноисковое право»2. Во избежание терминологической путаницы и с целью
использования понятий, соответствующих действительному содержанию данного элемента системы права, А.Б. Зеленцов указывает,
что «в нашей стране использование категории «административнопроцессуальное право» для обозначения права административного
судопроизводства неизбежно порождает разногласия»3. Это связано
прежде всего с тем, что в российской доктрине под термином «административно-процессуальное право» понимается право, регулирующее
отправление административной (а не судебной) функции государства,
а именно «общественные отношения, возникающие в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного
управления органами исполнительной власти Российской Федерации,
а также иными компетентными субъектами»4.
Категория «судебное административное право», с позиции А.Б. Зеленцова, является наиболее подходящей, так как использование аналогичной терминологии исторически обоснованно в зарубежных
правопорядках, прослеживается в других отраслях российского права
(конституционное судебное право) и, кроме того, в ней отражены как
1
См.: Административное судопроизводство: учебник для студентов высших учебных
заведений по направлению «Юриспруденция» (специалист, бакалавр, магистр) / под ред.
В.В. Яркова. М., 2016. С. 28–32 (автор главы – В.В. Ярков).
2
См. подробнее: Зеленцов А.Б. Административное судебное право: концептуальные
вопросы формирования. С. 39–46.
3
Зеленцов А.Б. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации
как предпосылка смены парадигм в теории административного права // Административное право и процесс. 2015. № 11.
4
Сорокин В.Д. Административно–процессуальное право: учебник. СПб., 2008.
С. 101–102 (цит. по: Зеленцов А.Б. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как предпосылка смены парадигм в теории административного
права // Административное право и процесс. 2015. № 11).
13
.. .
судоустройственные, так и судопроизводственные начала административного права. Однако здесь же автор указывает, что понятия судебное
административное право и судебное административно-процессуальное
право в определенной мере могут рассматриваться как синонимы,
поскольку основной массив норм составляют именно административно-процессуальные нормы, регулирующие административное судопроизводство. Материальные нормы, определяющие организацию
органов судебно-административной юрисдикции, их компетенцию
(подведомственность и подсудность административных дел), занимают
в судебном административном праве менее значительное, «скромное»
место, а потому оно вполне может обозначаться термином «судебное
административно-процессуальное право»1.
Выбирая из наиболее подходящих синонимичных вариантов, более
точным видится использование термина «судебное административное
процессуальное право» как отражающее всю совокупность существенных признаков и предмет регулирования данного нормативного образования. Не умаляя значимости материальных норм, представляется
более верным, что в приоритет должны ставиться нормы процессуального права, которые устанавливают порядок рассмотрения и разрешения дел в рамках административного судопроизводства и направлены
на принудительную реализацию норм материального права. Именно
этот фактор должен стать решающим при выборе соответствующей
терминологии и позволит говорить о судебном административном
процессуальном праве наряду с гражданским процессуальным, арбитражным процессуальным, уголовным процессуальным и конституционным правом.
Определившись с вопросами терминологии, представляется необходимым вернуться к концептуальным проблемам судебного административного процессуального права, касающимся понимания его как
самостоятельной отрасли российского права.
А.Б. Зеленцов, на основе анализа ряда критериев, таких как наличие
собственного предмета, метода правового регулирования, правового
режима, законодательной обособленности отрасли, социальной значимости цели и задач комплекса норм, общественной потребности,
государственного интереса в формировании норм, критерия системной
организации и развитой внутренней структуры комплекса правовых
1
См.: Зеленцов А.Б. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как предпосылка смены парадигм в теории административного права // Административное право и процесс. 2015. № 11.
14
I. ,
норм и т.д., приходит к выводу о самостоятельности отрасли судебного
административного права в системе российского права и возможности
ее приравнивания по своему правовому статусу к уголовному процессуальному, гражданскому процессуальному и конституционному
судебному праву1.
К числу наиболее характерных черт судебного административного
права как самостоятельной отрасли права автор причисляет такие
черты, как то, что оно: а) является составной частью публичного права; его цель – обеспечить судебную защиту субъективных публичных
прав и контроль за законностью в публичном управлении; б) содержит нормы материального права, которые регулируют судоустройство по отношению к специализации по административным спорам
и нормы процессуального права, регулирующего административное
судопроизводство; в) обеспечивает реализацию права на судебную
защиту в публично-правовой сфере и отправление административного
правосудия; г) выступает как система норм, призванная обеспечить
применение в судебном порядке норм административного права и реализацию правовосстановительной ответственности2.
С точки зрения системы предлагаемой исследователем отрасли судебного административного права, то последнее, по мнению А.Б. Зеленцова, включает в себя судоустройственное (материальное) административное право – нормы, регулирующие устройство и организацию
органов, осуществляющих юрисдикцию по административным спорам,
и судопроизводственное (процессуальное) административное право как
нормы, определяющие принципы и правила, а также стадии и виды
производств административного судопроизводства. Последнюю часть
автор обозначает через категорию «судебное административно-процессуальное право»3.
Относительно высказанных автором положений стоит отметить
следующее. Во-первых, А.Б. Зеленцов, как представляется, использует
критерии выделения в праве отраслей, которые не являются традиционными и общепризнанными с отечественной в юридической науке,
что ставит под сомнение обоснованность точки зрения автора на судеб-
1
См.: Зеленцов А.Б., Ястребов О.А. Судебное административное право: учебник
для студентов вузов. С. 73–81; Зеленцов А.Б. Административное судебное право: концептуальные вопросы формирования. С. 39–46.
2
См.: Зеленцов А.Б., Ястребов О.А. Судебное административное право: учебник
для студентов вузов. С. 81.
3
См. там же. С. 82.
15
.. .
ное административное право как отрасль права и позволяет размывать
само понимание анализируемого института. Так, общепринято, что
системообразующими факторами, обусловливающими выделение
правовых норм в самостоятельную отрасль права, выступают предмет,
метод правового регулирования и принципы права1. Основная функция отраслей в правовой системе состоит в том, чтобы применительно
к качественно новому виду общественных отношений обеспечивать
определенный юридический режим правового регулирования2.
Во-вторых, сама постановка вопроса о признании за судебным
административным процессуальным правом качества самостоятельной отрасли права является верной, однако предлагаемое автором
широкое понимание данного элемента системы права, как включающего судоустройственное (материальное) административное право
и судопроизводственное (процессуальное) административное право,
обрекает нормы, регулирующие современное административное судопроизводство, на институциональную «подчиненность» административному материальному праву.
Как отмечает О.Я Ястребов, вступление в силу КАС РФ, содержащего совокупность правовых норм, регулирующих административное
судопроизводство и выделяющих его из гражданского судопроизводства, ведет к завершению формирования новой отрасли. Это обусловило самостоятельность судебного административно-процессуальное
права по отношению к гражданскому процессуальному праву3.
В пользу отраслевой самостоятельности судебного административного процессуального права теоретически возможно привести довод
о том, что на сегодняшний день нормы и институты, регулирующие
порядок осуществления административного судопроизводства в судах
общей юрисдикции, больше не являются структурной частью ГПК РФ,
а значит они автономны, обособлены и вполне могут существовать
вне рамок гражданского процессуального права, хотя ранее законодательство об административном судопроизводстве рассматривалось
как часть законодательства гражданского процессуального. Однако
при решении данного вопроса не следует отождествлять отрасль права
и отрасль законодательства4. Действительно, с принятием КАС РФ
1
См.: Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 170–185.
2
См. там же. С. 162.
3
См.: Ястребов О.А. Указ. соч. С. 72–74.
4
Подробнее о соотношении системы права и системы законодательства см.: Черен-
кова Е.Э. Система права и система законодательства Российской Федерации: понятие
16
I. ,
усилилось нормативное обособление административного судопроизводства, однако совокупность норм, регулирующих административное
судопроизводство, на сегодня, как представляется, еще не достигла
того уровня, который бы давал возможность признать судебное административное процессуальное право в качестве самостоятельной
отрасли права, поскольку такие нормы продолжают носить производный от гражданского процессуального права характер. Нормативное
обособление норм административного судопроизводства в виде принятия отдельного кодифицированного акта, его регламентирующего,
не может рассматриваться как автоматическое признание за данными
нормами статуса самостоятельной отрасли права.
Одновременно А.Б. Зеленцов придерживается двойственного подхода в определении места норм, регулирующих современное административное судопроизводство, в системе права Российской Федерации. С одной стороны, судебное административное право, по мнению автора, является самостоятельной отраслью права в рамках мегаотрасли (терминология автора) судебное право наряду с гражданским
процессуальным, уголовным процессуальным и конституционным
процессуальным правом. С другой стороны, оно является подотраслью
такого комплексного нормативного образования как административно-процессуальное право, которое в том новом «интегративном»
понимании, которое вкладывает в него автор, на сегодняшний день
включает в себя как комплекс норм, регулирующих юрисдикционную
деятельность (судебную и несудебную) по разрешению административно-правовых конфликтов с участием административных органов,
так и нормы, определяющие процедуры нормальной деятельности
органов исполнительной власти по реализации законов посредством
принятия и исполнения административных решений и совершения
административных действий1.
Здесь же А.Б. Зеленцов уточняет, что «в контексте интегративного
подхода судебное административное право в России интегрируется в систему нового административно-процессуального права своей
судопроизводственной (процессуальной) частью. Эта часть, по сути,
и соотношение: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005; Ермоленко С.В. Система законодательства Российской Федерации: вопросы теории и практики: дис. … канд. юрид.
наук. Волгоград, 2006; Шминке А.Д. Система права и система законодательства России:
вопросы методологии: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2012.
1
См.: Зеленцов А.Б. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как предпосылка смены парадигм в теории административного права // Административное право и процесс. 2015. № 11. С. 22–37.
17
.. .
составляет «юрисдикционный блок» административно-процессуального права как отрасли и может быть обозначена термином «судебное
административно-процессуальное право». Иными словами, административно-процессуальное право как самостоятельная комплексная
отрасль российского права в его новом, с точки зрения автора данной
концепции, понимании, включает в себя как нормы, регулирующие
юрисдикционную деятельность по разрешению административноправовых конфликтов с участием административных органов (административное судопроизводство или судебное административное право),
так и процедурные нормы, определяющие подзаконную деятельность
органов исполнительной власти по реализации законов (административные процедуры или административно-процедурное право)1.
Таким образом, новый взгляд А.Б. Зеленцова на административнопроцессуальное право сводится к тому, что последнее как комплексная
отрасль права Российской Федерации составляет единство двух частей – административно-процедурного права и судебного административно-процессуального права2.
По сути анализируемой концепции стоит сказать, что интересной
представляется точка зрения на рассмотрение судебного административного процессуального права как составной части «мегаотрасли» судебного права. Тем не менее существование судебного права хоть и отмечается отдельными правоведами (А.В. Рязановский, Н.Н. Полянский,
М.С. Строгович, В.М. Савицкий, А.А. Мельников, Э.М. Мурадьян)3,
но не является общепризнанным в юридической науке. В целом не отрицая существование в праве комплексных отраслей, в качестве которой
и рассматривается судебное право, более верным полагаем считать,
1
См.: Зеленцов А.Б. Административная юстиция как судебное административное
право: концептуальные проблемы: монография. М., 2014; Зеленцов А.Б., Кононов П.И.,
Стахов А.И. Административный процесс и административно–процессуальное право
в России: концептуальные проблемы современного развития // Административное право
и процесс. 2013. № 12; Зеленцов А.Б. Административное судебное право: концептуальные
вопросы формирования. С. 39–46; Он же. Кодекс административного судопроизводства
Российской Федерации как предпосылка смены парадигм в теории административного
права // Административное право и процесс. 2015. № 11. С. 22–37.
2
См.: Зеленцов А.Б. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как предпосылка смены парадигм в теории административного права // Административное право и процесс. 2015. № 11. С. 22–37.
3
См., напр.: Рязановский В.А. Единство процесса. М., 1996. С. 79; Полянский Н.Н.,
Строгович М.С., Савицкий В.М., Мельников А.А. Проблемы судебного права. М., 1983;
Мурадьян Э.М. Истина как проблема судебного права. М., 2002. С. 7–8; Она же. Судебное
право. СПб., 2007. С. 15–19.
18
I. ,
что судебное административное процессуальное право не является
составной частью судебного права, а непосредственно входит в систему
процессуальных отраслей российского права.
Что касается рассмотрения А.Б. Зеленцовым судебного административно-процессуального права в качестве подотрасли административно-процессуального права наряду с административно-процедурным правом, то такой подход автора видится ошибочным, поскольку
необходимо аргументировать, по каким основаниям ученый приходит
такому выводу.
В отечественной юридической науке подотрасль права традиционно
понимается как наиболее развитое объединение правовых институтов,
характерными чертами которого выступают высокая степень специализации, дифференциации и интеграции входящих в его состав правовых
общностей1. Представляется, что только соответствие норм, регулирующих административное судопроизводство, указанным признакам
позволит сделать обоснованный вывод о судебном административном
процессуальном праве как о подотрасли административно-процессуального права, что автором не было проведено, в связи с чем вызывает
сомнение позиция об объединении подотраслей административнопроцедурного и судебного административно-процессуального права.
Несомненно, такое новое «интегративное», широкое понимание
административно-процессуального права нивелирует уже давно устоявшееся и в целом общепризнанное в правовой доктрине толкование
последнего исключительно как совокупности правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов,
а также иными компетентными субъектами2. Тем не менее принятие
1
См.: Алексеев С.С. Структура советского права. С. 154–155. Про понимание подотрасли в юридической науке см. также: Иоффе О.С. Структурные подразделения
системы права (на материалах гражданского права) // Ученые записки ВНИИСЗ. М.,
1968. Вып. 14. С. 32–56; Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М., 1999.
С. 432–433.
2
В основе такого понимания административно-процессуального права лежат разработки В.Д. Сорокина (Сорокин В.Д. Административный процесс и административнопроцессуальное право. СПб., 2002); см. также: Административно-процессуальное право:
учеб. пособие / А.Н. Миронов. М., 2010. С. 16. Хотя не исключены и более широкие
трактовки. См., напр.: Панова И.В. Административно-процессуальное право России:
монография. 4-е изд., пересмотр. М., 2016. С. 15–17; Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 4-е изд., пересмотр. и доп. М., 2009. С. 701–702
(автор главы – Ю.Н. Старилов).
19
.. .
КАС РФ, с которым автор связывает такую «смену парадигм», как
полагаем, не влияет на сложившееся понимание административного
процессуального права и процессуальную правовую природу норм,
направленных на обеспечение судебной защиты прав и законных
интересов граждан и организаций от незаконных актов публичной
администрации.
Вывод. Учитывая значимость специфики правового регулирова-
ния различных общественных отношений на правовые презумпции,
нельзя оставить без внимания вопрос о месте норм, регулирующих
административное судопроизводство, в системе российского права.
Обоснование последних в качестве самостоятельной отрасли права имеет под собой основание, вместе с тем такой подход не лишен
существенных недостатков, поскольку в таком случае не учитывает
цивилистическую правовую природу административного судопроизводства и не раскрывает тесную связь данных норм с гражданским
процессуальным правом. Вследствие этого анализ правовых презумпций, действующих в административном судопроизводстве, может стать
в рамках такого взгляда несколько ограниченным, так как не позволяет
проследить одновременное влияние на них гражданского процессуального и судебного административного процессуального права.
1.2. Административное судопроизводство
как правовой институт административного,
административного процессуального права
На недопущение нарушения конституционных и иных, предоставленных лицу правовыми актами, прав, принудительную в необходимом
случае реализацию обязанностей, а также разрешение правовых конфликтов направлены различные механизмы государственного регулирования и воздействия. Главную роль в этом плане играют действующие
в системе разделения властей России исполнительная и судебная ветви
власти. В качестве ключевой функции органов и должностных лиц исполнительной власти традиционно рассматривается создание условий
для реализации и исполнения со стороны подвластных субъектов норм
права, установленных законодательной властью. Судебная власть, выполняя функцию «сдержек и противовесов» в этом механизме, должна
главным образом разрешать правовые конфликты, т.е. отправлять
правосудие. Судебная форма защиты прав, свобод и законных интересов лиц, бесспорно, является наиболее эффективным средством
реализации конституционного положения о признании прав и свобод
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]