Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое регулирование публичного финансового контроля. Монография
.pdf
1.4. Правовое регулирование принципов осуществления контроля
руководителя органа, влияющего на принятие управленческих решений, в связи с чем установление ответственности субъекта внутреннего финансового аудита за результат является логичным и направлен
на повышение качества его деятельности, что и нашло отражение
в установлении принципа ответственности.
Принцип стандартизации сводится законодателем к единству методологии и аналогичен по содержанию соответствующему принципу деятельности Федерального казначейства. Именно стандарты позволяют,
чтобы деятельность всех субъектов внутреннего финансового аудита
осуществлялась по единым правилам, с использованием единого набора методов, формирования стандартизированных документов как
в процессе, так и по результатам аудиторских мероприятий.
Таким образом, анализ специальных принципов в бюджетной
сфере позволяет сделать вывод, что они являются характерными для
внешнего и внутреннего государственного финансового контроля
и внутреннего финансового аудита, но в отношении последнего более детализированы. Представляется, что принцип стандартизации
характерен для всех видов бюджетного контроля, что подтверждается
осуществлением ими деятельности на основе стандартов1.
1
Например, Счетная палата РФ применяет в своей деятельности: СОД 15 «Проведение Счетной палатой Российской Федерации совместных или параллельных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий с контрольно-счетными органами
Российской Федерации. Стандарт организации деятельности», утв. Коллегией Счетной
палаты РФ 02.12.2011, протокол № 59К (826); СГА 104. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). «Аудит эффективности», утв. постановлением Коллегии
Счетной палаты РФ от 30.11.2016 № 4ПК; СГА 101. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). «Общие правила проведения контрольного мероприятия», утв.
постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 07.09.2017 № 9ПК // СПС «КонсультантПлюс»; Федеральное казначейство руководствуется постановлением Правительства РФ от 16.09.2020 № 1478 «Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Правила составления
отчетности о результатах контрольной деятельности»» // СЗ РФ. 2020. № 39. Ст. 6055;
постановлением Правительства РФ от 17.08.2020 № 1235 «Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов»» //
СЗ РФ. 2020. № 34. Ст. 5462; постановлением Правительства РФ от 06.02.2020 № 95
«Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Принципы контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля»» // СЗ РФ. 2020. № 6.
Ст. 699; постановлением Правительства РФ от 17.08.2020 № 1237 «Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового
контроля «Правила досудебного обжалования решений и действий (бездействия) органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и их
должностных лиц»» // СЗ РФ. 2020. № 34. Ст. 5464 и иными.
81
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
Кроме того, представляется целесообразным выделить принцип
плановости и непрерывности, поскольку бюджетный процесс – это
плановая деятельность и проведение контрольных мероприятий осуществляется в соответствии с планами и непрерывно, что не умаляет
возможности проведения внеплановых проверок при наличии достаточных для этого оснований. Распределение полномочий контрольных
структурных подразделений внутри объекта контроля либо органов,
вовлеченных в единый процесс бюджетного контроля, реализовано
таким образом, чтобы исключить дублирование функций, обеспечить
разумное распределение функционала каждого контрольного звена
в рамках бюджетного процесса.
Если в бюджетной сфере принципы глубоко проработаны законодателем и нашли свое отражение на уровне нормативных правовых
актов, а также специальных стандартов, то законодательство о налогах
и сборах не содержит принципов налогового контроля и источником
их формулирования становится в основном правоприменительная
практика.
Анализ позиции ФНС России1, позиций Конституционного
Суда РФ2 и правовой доктрины3 позволяет выделить следующие спе-
1
См.: письмо ФНС России от 24.10.2022 № 7-8-04/0005@ «О направлении Обзора
правовых позиций, отраженных в судебных актах Конституционного Суда Российской
Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, принятых во втором квартале
2022 года по вопросам налогообложения» // СПС «КонсультантПлюс»; письмо ФНС России от 27.06.2017 № ЕД-4-2/12216@ «Об истребовании документов (информации) вне рамок налоговых проверок» // СПС «КонсультантПлюс»; приказ ФНС России от 30.05.2007
№ ММ-3-06/333@ «Об утверждении Концепции системы планирования выездных налоговых проверок» [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».
2
Определение Конституционного Суда РФ от 07.04.2022 № 821-О «Об отказе
в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью
Торговый Дом «Платина Кострома» на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 93.1 Налогового кодекса Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»; определение Конституционного Суда РФ от 12.07.2006 № 267-О «По
жалобе открытого акционерного общества «Востоксибэлектросетьстрой» на нарушение конституционных прав и свобод положениями частей третьей и четвертой
статьи 88, пункта 1 статьи 101 Налогового кодекса Российской Федерации и части 4
статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // СПС
«КонсультантПлюс».
3
См.: Султанов А.Р. Борьба с пробелами в Налоговом кодексе Российской Феде-
рации и фиксированными идеями в налоговых спорах: Монография. М.: Статут, 2022.
472 с.; Коваленко Н.С., Леонов Е.М. Налоговый мониторинг как инструмент налоговой
цифровизации // Закон. 2021. № 4. С. 50–59; Титоренко С.К. Правовое регулирование
налоговых льгот при налогообложении доходов физических лиц по операциям с цифровыми правами (криптовалютами) // Административное и муниципальное право. 2023.
82
1.4. Правовое регулирование принципов осуществления контроля
циальные принципы налогового контроля: единства, открытости (гласности), риск-ориентированности, недопустимости избыточного или
неограниченного по продолжительности применения мер налогового
контроля, целесообразности, разумности и обоснованности; этические, закрытого перечня в выборе форм и мероприятий, документальности, соблюдения налоговой тайны, недопустимости причинения
неправомерного вреда, недопустимости вмешательства в деятельность
налогоплательщика.
Принцип единства, содержание которого заключается в том, что
налоговый контроль осуществляется на всей территории Российской
Федерации единой системой налоговых органов на основе единых
правил, установленных для всех налогоплательщиков.
Принцип открытости (гласности) заключается в информировании
налогоплательщика о мероприятиях налогового контроля, которые
проводятся в отношении него, и их результатах, предоставлении копий
актов налоговых проверок и принятых решений, информировании
о месте и времени рассмотрения материалов налоговых проверок.
Принцип риск-ориентированности предполагает определение налоговых рисков в отношении налогоплательщиков, ранжирование степени
которых позволяет определять объекты и цели проверок. Реализация
данного принципа позволяет уменьшить административную нагрузку
на налогоплательщиков, налоговым органам проводить контрольные
мероприятия в отношении именно тех лиц, которые попали в высокую группу риска.
Принцип недопустимости избыточного или неограниченного по продолжительности применения мер налогового контроля следует из положений
норм, которые четко определяют периодичность проведения контрольных мероприятий, длительность проведения проверок и ограничение
срока, на который они могут быть продлены.
Принцип целесообразности, разумности и обоснованности1 предпо-
лагает проведение контрольных мероприятий в соответствии с целями и задачами налогового контроля, любые запросы и истребование
документов должны быть в достаточном количестве для проведения
№ 2. С. 47–53; Брызгалин А.В., Берник В.Р., Головкин А.Н. Налоговый контроль: сложные
вопросы, практика применения, нормативные акты ФНС РФ // Налоги и финансовое
право. 2007. № 10. C. 20–34.
1
Письмо ФНС России от 24.10.2022 № 7-8-04/0005@ «О направлении Обзора правовых позиций, отраженных в судебных актах Конституционного Суда Российской
Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, принятых во втором квартале
2022 года по вопросам налогообложения».
83
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
проверки и обоснованности выводов в пределах предмета проверки,
с учетом реальной возможности налогоплательщика изготовить копии
и предоставить истребуемые документы.
Этические принципы основаны на обязательном соблюдении служащими налоговых органов Кодекса этики и служебного поведения государственных гражданских служащих ФНС России1, согласно которому
обеспечивается уважение прав и законных интересов налогоплательщиков, отсутствие конфликта интересов, некоррупционное поведение,
беспристрастность, внимательность и корректность поведения, незлоупотребление своими должностными обязанностями.
Принцип «закрытого перечня» в выборе форм и мероприятий2, содер-
жание которого заключается в возможности использования только тех
форм и мероприятий, которые предусмотрены гл. 14 НК РФ.
Принцип документальности3 означает, что все действия налоговых
органов при проведении налоговых проверок должны оформляться
документально (запрос документов, акты налоговых проверок, заключение по результатам их проведения, допрос свидетелей).
Принцип соблюдения налоговой тайны4 означает, что налоговые
органы обязаны обеспечить соблюдение и сохранность налоговой
тайны, что связано с тем, что в процессе налогового контроля инспектору становится известен значительный объем информации
о деятельности налогоплательщика, в том числе имеющей специальный режим, например, коммерческая тайна. Рассматриваемый
принцип направлен на гарантию прав налогоплательщика, обеспечивая уверенность в том, что полное раскрытие информации перед
налоговыми органами не повлечет для него причинение ущерба его
законным интересам.
1
Приказ Федеральной налоговой службы от 11.04.2011 № ММВ-7-4/260@ «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Федеральной налоговой службы». URL: https://www.nalog.gov.ru/rn77/about_fts/
docs/4005016/?ysclid=lt1olmz8xz994353464 (дата обращения: 25.02.2024).
2
Брызгалин А.В., Берник В.Р., Головкин А.Н. Налоговый контроль: сложные вопро-
сы, практика применения, нормативные акты ФНС РФ // Налоги и финансовое право. 2007. № 10. C. 26.
3
Там же. C. 29.
4
См.: Брызгалин А.В., Берник В.Р., Головкин А.Н. Указ. соч. C. 30; определение Кон-
ституционного Суда РФ от 20.12.2016 № 2673-О «Об отказе в принятии к рассмотрению
жалобы открытого акционерного общества «Тольяттиазот» на нарушение конституционных прав и свобод подпунктом 1 пункта 1 и пунктом 2 статьи 102 Налогового кодекса Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
84
1.4. Правовое регулирование принципов осуществления контроля
Принцип недопустимости причинения неправомерного вреда1. В про-
цессе налогового контроля инспектор при осуществлении своих должностных обязанностей при проведении налогового контроля не должен
причинить вред имуществу налогоплательщика, допустить разглашение сведений, составляющих коммерческую тайну, доначисления
необоснованных налогов и сборов, применение мер ответственности
в нарушение норм законодательства о налогах и сборах, что может
быть связано со злоупотреблением со стороны проверяющего лица
либо недостаточной квалификацией.
Принцип недопустимости вмешательства в деятельность налого-
плательщика2 определяет пределы деятельности налоговых органов
в рамках проведения налогового контроля, например, деятельность
хозяйствующего субъекта не должна останавливаться из-за проведения выездной налоговой проверки, инспектор не вправе вмешиваться непосредственно в процесс осуществления хозяйственной
деятельности.
В банковской сфере предлагаем выделить следующие специальные
принципы:
– соразмерности – надзорные мероприятия со стороны Банка
России должны быть разумными, обоснованными и направленными на обеспечение стабильности банковской системы в достаточном
объеме, чтобы не возникало излишней административной нагрузки
на кредитные организации;
– компетентности – наличие соответствующего уровня квалификации, знаний и навыков в объеме, достаточном для выполнения
обязанности по проведению надзорных мероприятий;
– риск-ориентированности – деятельность кредитных организаций
отличается высокорисковым характером, учитывая, что Банк России
обязан обеспечивать устойчивость банковской системы, особое значение приобретает функционирование надежной модели управления
рисками, надзор за реализацией которой входит в полномочия регулятора. Применение риск-ориентированного подхода имеет своей целью
устранение рисков либо их минимизации;
1
См.: Брызгалин А.В., Берник В.Р., Головкин А.Н. Указ. соч. C. 29; Постановление
Конституционного Суда РФ от 16.07.2004 № 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской
Федерации в связи с жалобами граждан А.Д. Егорова и Н.В. Чуева» // СПС «КонсультантПлюс».
2
См.: Брызгалин А.В., Берник В.Р., Головкин А.Н. Указ. соч. C. 32.
85
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
– имплементации международно признанных норм1 – выработанные Базельским комитетом по банковскому надзору2 принципы нашли свое применение и в банковской системе Российской Федерации
для обеспечения эффективности банковского надзора, а учитывая
взаимодействие кредитных организаций на международных рынках,
наличие единых подходов к осуществлению надзоров становится залогом конкурентоспособности при выстраивании международного
сотрудничества;
– этические принципы – служащие Банка России обязаны соблюдать Кодекс профессиональной этики и служебного поведения
служащих Банка России3, т.е. выполнять свои обязанности с должным уровнем профессионализма, обеспечением баланса публичных
и частных интересов, отсутствия коррумпированности, конфликта
интересов.
Относительно сферы финансовых рынков следует согласиться
с позицией А.Г. Гузнова4 о выделении следующих специальных принципов:
– «принцип системности, проявляющийся в кросс-секторальном
регулировании, сближении регулирования различных секторов финансового рынка, передаче наилучших практик регулирования и надзора,
а также в осуществлении, с одной стороны, консолидированного надзора, с другой, кросс-секторального надзора;
– принцип пропорциональности, понимаемый как необходимость
учета специфики как конкретного сегмента финансового рынка, так
и субъектов, работающих в этом сегменте;
– принцип компетентности и профессионализма, заключающийся
в осуществлении регулирования и надзора компетентными сотрудниками соответствующего органа»5.
1
Рождественская Т.Э., Гузнов А.Г. Публичное банковское право: Учебник для ма-
гистров. М.: Проспект, 2019. С. 184.
2
Основные принципы эффективного банковского надзора от 09.2012. URL: https://
www.bis.org/publ/bcbs230.pdf (дата доступа: 25.02.2024).
3
Кодекс профессиональной этики и служебного поведения служащих Банка России, который одобрен решением Совета директоров Банка России от 21.06.2013, протокол № 13 // СПС «КонсультантПлюс».
4
См.: Гузнов А.Г. Финансово-правовое регулирование финансового рынка в Рос-
сийской Федерации: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2016. С. 109–110.
5
Там же.
86
1.4. Правовое регулирование принципов осуществления контроля
В сфере национальной платежной системы в правовой доктрине1
выделяют следующие специальные принципы:
– обеспечения бесперебойного функционирования – оказание
услуг по переводу денежных средств на регулярной основе должно осуществляться без задержек и сбоев, в связи с чем обеспечение надзора
за всеми субъектами национальной платежной системы, их устойчивым финансовым положением должно основываться на рассматриваемом принципе;
– риск-ориентированности – содержательно совпадает с рассмотренным ранее применительно к сфере банковских отношений;
– компетентности2 – наличие достаточных профессиональных
знаний у служащих Банка России для осуществления мероприятий
по надзору в национальной платежной системе;
– системности – А.А. Ситник предлагает рассматривать с позиции
охвата «контрольными мероприятиями основных групп субъектов
национальной платежной системы в течение определенного периода времени»3. Представляется, что обозначенный подход несколько
узкий, поскольку национальная платежная система – это сложная
структура, совокупность субъектов, которые функционируют во взаимосвязи, осуществление надзора за каждым из них, обеспечение их
устойчивого функционирования – основа для бесперебойной работы
всей системы;
– гласности4 – означает информирование Банком России субъектов
национальной платежной системы о порядке осуществления наблюдения и надзора, в том числе размещение информации на официальном
сайте Банка России, в официальном издании регулятора «Вестник
Банка России», направление информационных писем, информирование о проведении проверок и их результатах;
– соразмерности5 – предполагает наличие баланса между количеством проведения надзорных мероприятий и обеспечением стабильности национальной платежной системы; Банку России необходимо,
1
См.: Ситник А.А. Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращения
в Российской Федерации: Монография. М.: Проспект, 2020. 240 с.
2
Ситник А.А. Правовое регулирование финансового контроля и надзора в сфере де-
нежного обращения в Российской Федерации: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2020. С. 224.
3
Ситник А.А. Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращения в Рос-
сийской Федерации: Монография. С. 157.
4
Там же.
5
Ситник А.А. Правовое регулирование финансового контроля и надзора в сфере
денежного обращения в Российской Федерации. С. 225.
87
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
с одной стороны, на наиболее ранней стадии выявлять минимальные
отклонения в финансовом положении субъектов национальной платежной системы, с другой стороны, избегать чрезмерной административной нагрузки на объекты надзора;
– принцип открытости – «прозрачность политики наблюдения»1
и надзора, т.е. информирование о требованиях к объекту надзора,
информирование о проведении наблюдения и надзора;
– принцип применения единых стандартов для сопоставимых платежных систем2 – применение равных критериев для оценки деятельности объектов контроля.
В рамках настоящего исследования применительно к наблюдению
и надзору в национальной платежной системе целесообразно к специальным принципам также относить «принцип пропорциональности»3,
суть которого заключается в применении разных критериев к надзору
за разными видами финансовых организаций, и «принцип консолидированного надзора»4, который предполагает при выявлении рисков
учитывать взаимосвязи между различными финансовыми организациями независимо от их вида.
В сфере противодействия легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (далее – ПОД/ФТ) действующее законодательство не содержит нормы,
определяющие принципы осуществления контроля в рассматриваемой
сфере. С учетом того, что кредитные организации и некредитные финансовые организации обязаны осуществлять внутренний контроль
в целях ПОД/ФТ, на основе нормативных актов Банка России, регулирующих порядок его осуществления, следует выделить следующие
специальные принципы5:
1
Финансовый надзор в национальной платежной системе Российской Федерации:
Учеб. пособие для магистратуры / А.Г. Гузнов, Т.Э. Рождественская, А.А. Ситник. М.:
Инфра-М, 2021. С. 129.
2
Там же.
3
Там же. С. 128.
4
Там же.
5
См.: положение Банка России от 02.03.2012 № 375-П «О требованиях к правилам
внутреннего контроля кредитной организации в целях противодействия легализации
(отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Вестник Банка России. 18.04.2012. № 20; положение Банка России от 15.12.2014
№ 445-П «О требованиях к правилам внутреннего контроля некредитных финансовых организаций в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Вестник Банка России.
18.02.2015. № 20.
88
1.4. Правовое регулирование принципов осуществления контроля
– обеспечение защиты от проникновения преступных доходов –
принцип, направленный на обеспечение достижения основной цели
финансового мониторинга и связанный с принятием мер по выявлению подозрительных операций;
– управление риском легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма в целях его
минимизации – в рамках финансового мониторинга обязательным
является оценка риска клиента (по его типу и/или бенефициарного
владельца, страновой и связанный с определенным типом операций),
задача органа контроля и привлекаемых им лиц не только выявлять такой риск, но и управлять им, тем самым минимизируя либо
исключая неблагоприятные последствия для финансовой системы
государства;
– участие специального должностного лица, ответственного за реализацию правил внутреннего контроля по ПОД/ФТ – предполагает
наличие ответственного лица за обеспечение ПОД/ФТ, при этом такой специалист должен пройти обучение и обладать специальными
знаниями, чтобы обеспечить выявление, оценку рисков, пересмотр
их уровня, а также выявление операций, которые имеют признаки
подозрительных операций.
В сфере валютных отношений законодатель закрепил единые принципы1 и для валютного регулирования, и для валютного контроля,
при этом представляется, что не все из них следует относить именно
к принципам осуществления валютного контроля. На наш взгляд,
органы и агенты валютного контроля должны руководствоваться следующими специальными принципами2 при проведении контрольных
мероприятий:
– исключение неоправданного вмешательства государства и его
органов в валютные операции резидентов и нерезидентов, т.е. при
проведении контрольных мероприятий должностные лица не должны
превышать свои полномочия, исключительно проверять совершение
операций на предмет соответствия действующему законодательству
без вмешательства в хозяйственную деятельность;
1
См.: ст. 3 Федерального закона от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулирова-
нии и валютном контроле» // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4859.
2
Данные принципы закреплены в ст. 3 Федерального закона от 10.12.2003
№ 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» // СЗ РФ. 2003. № 50.
Ст. 4859, аналогичная позиция содержится и в правовой доктрине, например, см.: Валютный контроль: Учеб. пособие для магистратуры / Под ред. Т.Э. Рождественской,
А.А. Ситника. М.: Норма; Инфра-М, 2021. С. 24.
89
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
– единство системы валютного регулирования и валютного контроля заключается в том, что обе функции осуществляют одни и те
же органы;
– обеспечение государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций – при проведении контрольных мероприятий органы и агенты
валютного контроля не должны ущемлять права и интересы объектов
контроля, а также дестимулировать развитие внешнеэкономической
деятельности.
Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать вывод, что
правовое закрепление принципов публичного финансового контроля
носит фрагментарный характер, поскольку только в отдельных сферах
на уровне нормативных правовых актов либо стандартов содержатся
положения, определяющие состав принципов и их содержание. Необходимо отметить, что наиболее четко сформулированы и проработаны
законодателем принципы в бюджетной сфере, что сказывается и на
мотивации органов бюджетного контроля и качестве его осуществления. Представляется, что вся совокупность принципов публичного
финансового контроля может быть разделена на две группы: общие,
характерные для всех видов публичного финансового контроля, и специальные, которые характерны для отдельных сфер финансовой деятельности в связи с особенностью отношений и деятельности объектов
контроля. При этом специальные принципы предлагается разделить
на лежащие в основе контрольно-надзорной деятельности в следующих
сферах: бюджетной, налоговой, банковской, национальной платежной
системы, финансовых рынков, противодействия легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, валютной. Именно
принципы способны создать тот единый фундамент, который позволит повысить эффективность публичного финансового контроля,
в связи с чем целесообразным представляется разработать единый
стандарт, содержащий общие и специальные принципы публичного
финансового контроля с разъяснением их содержания, в том числе
и формирования единообразной практики.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]