Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое регулирование публичного финансового контроля. Монография
.pdf
1.1. Понятие и содержание публичного финансового контроля
В действующем законодательстве используется также термин «аудит» применительно к полномочиям Счетной палаты согласно ст. 157
Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ)1 в сочетании с термином
«аудит эффективности», а также термин «внутренний финансовый
аудит», осуществляемый главными распорядителями и администраторами, Федеральным казначейством.
В то же время в Федеральном законе от 05.04.2013 № 41-ФЗ2 термин «контроль» употребляется в скобках после термина «аудит», при
этом законодатель использует термин «аудит» исключительно применительно к внешнему государственному финансовому контролю, что
влечет за собой смешение понятий аудита и контроля. На наличие названной проблемы также обращает внимание С.О. Шохин, указывая,
что «термины употребляются вперемешку и произвольно»3, причем,
по его мнению, это связано с тем, что «международная организация
высших органов финансового контроля использует термин «аудит»
в качестве обозначения финансового контроля»4. В ст. 1 Федерального закона от 30.12.2008 № 308-ФЗ «Об аудиторской деятельности»5
аудит определен как независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности в целях выражения мнения о ее достоверности.
В то же время п. 5.15(4) Положения о Федеральном казначействе
РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01.12.2004
№ 7036, содержит термины «внутренний финансовый контроль»
и «внутренний финансовый аудит». В Приказе Казначейства России от 29.06.2020 № 200 «Об утверждении Положения об управлении
внутренними (операционными) казначейскими рисками, внутреннем
контроле и внутреннем аудите в Федеральном казначействе»7 под-
1
Бюджетный кодекс РФ // СЗ РФ. 1998. 331. Ст. 3832.
2
Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Феде-
рации» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649.
3
Шохин С.О. Контроль, надзор и аудит в финансовой сфере//Финансовое право.
2018. № 12. С. 7–8.
4
Там же.
5
Федеральный закон от 30.12.2008 № 308-ФЗ «Об аудиторской деятельности» //
СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 15.
6
Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 № 703 «О Федеральном казна-
чействе» // СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4908.
7
Приказ Казначейства России от 29.06.2020 № 200 «Об утверждении Положения
об управлении внутренними (операционными) казначейскими рисками, внутреннем
контроле и внутреннем аудите в Федеральном казначействе» // СПС «КонсультантПлюс».
21
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
черкивается последующий характер внутреннего аудита. С.О. Шохин1
разграничивает понятия «государственный финансовый контроль»
и «государственный аудит» по их целям, причем первый он сводит
исключительно к правоохранительной функции, т.е. выявлению
нарушений и применению корректирующих мер, а целью второго
является обнаружение «системных недостатков»2 и совершенствование финансовой деятельности для достижения эффективности
и рациональности использования денежных средств. М.В. Карасева
считает, что только обязательный аудит является разновидностью
публичного финансового контроля, поскольку направлен на обеспечение публичного интереса3. На наш взгляд, понятие «аудит»
более узкое по сравнению с понятием «государственный финансовый
контроль» в силу более широкого охвата общественных отношений.
Таким образом, поскольку аудит публичных финансов используется
в отношении проверки отчетности, внутренней деятельности объектов
аудита и его осуществление начинается еще на стадии формирования
фондов денежных средств, то можно говорить, что понятие «аудит»
является частью понятия «контроль» и представляет собой его разновидность. Разграничить данные понятия возможно по целям их
осуществления, а также по объекту.
Исходя из положений законодательства, можно выделить следующие цели аудита:
– определение экономности и результативности использования
бюджетных средств4;
– оценка надежности внутреннего процесса, осуществляемого в целях соблюдения установленных правовыми актами, регулирующими
бюджетные правоотношения, требований к исполнению бюджетных
полномочий и подготовки предложений об организации внутреннего
финансового контроля5;
– подтверждение достоверности бюджетной отчетности и соответствия порядка ведения бюджетного учета единой методологии бюд-
1
Шохин С.О. Контроль, надзор и аудит в финансовой сфере // Финансовое право.
2018. № 12. С. 7–8.
2
Там же.
3
Актуальные проблемы финансового и налогового права: Учеб. пособие / Под ред.
М.В. Карасевой. М.: Проспект, 2020. С. 14.
4
См.: п. 2 ст. 157 Бюджетного кодекса РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3832.
5
См.: ст. 160.2-1 Бюджетного кодекса РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3832.
22
1.1. Понятие и содержание публичного финансового контроля
жетного учета, составления, представления и утверждения бюджетной
отчетности1;
– повышение качества финансового менеджмента2;
– целевое и эффективное использование бюджетных средств3;
– оценка реализуемости, рисков и результатов достижения целей
социально-экономического развития Российской Федерации;
– оценка обоснованности планирования закупок товаров, работ
и услуг, осуществления капитальных вложений4.
Целями контроля являются:
– законность5;
– обеспечение соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств
из бюджета6;
– своевременность движения средств;
– достоверность и полнота учета и отчетности7;
– поддержание стабильности8;
1
См.: ст. 160.2-1 Бюджетного кодекса РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3832; ст. 5
Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1649; п. 7.2 Положения об управлении внутренними (операционными) казначейскими рисками, внутреннем контроле и внутреннем
аудите в Федеральном казначействе, утв. Приказом Казначейства России от 29.06.2020
№ 200 // СПС «КонсультантПлюс».
2
См.: ст. 160.2-1 Бюджетного кодекса РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3832.; п. 7.2 Положения об управлении внутренними (операционными) казначейскими рисками, внутреннем контроле и внутреннем аудите в Федеральном казначействе, утв. Приказом
Казначейства России от 29.06.2020 № 200 // СПС «КонсультантПлюс».
3
См.: ст. 5 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1649.
4
См.: ст. 14 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1649.
5
См.: ст. 265 Бюджетного кодекса РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3832; ст. 82 Налогового кодекса РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; ст. 23 Федерального закона от 10.12.2003
№ 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» // СЗ РФ. 2003. № 50.
Ст. 4859; п. 6.2 Положения об управлении внутренними (операционными) казначейскими рисками, внутреннем контроле и внутреннем аудите в Федеральном казначействе,
утв. Приказом Казначейства России от 29.06.2020 № 200 // СПС «КонсультантПлюс».
6
См.: ст. 265 Бюджетного кодекса РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3832.
7
См.: ст. 23 Федерального закона от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4859.
8
См.: ст. 56 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790; ст. 31 Федерального закона от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» //
СЗ РФ. 2011. № 27. Ст. 3872.
23
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
– защита интересов клиентов объекта контроля (вкладчики, креди-
торы; инвесторы на финансовых рынках, страхователи и т.д.)1;
– обеспечение устойчивого развития, эффективное управление
рисками, оперативное выявление и противодействие кризисным ситуациям2;
– противодействие коррупции.
На основе изложенного можно сделать вывод, что цели, определенные для аудита, входят в совокупность целей, содержащихся в законодательстве Российской Федерации, для контроля в сфере финансовых
правоотношений.
Предметом аудита являются документы и отчетность, более широкий объект контроля. Он включает в себя всю деятельность объекта
контроля, проводимые им операции и действия. Соответственно понятие «аудит» более узкое по сравнению с «контролем», значит, аудит,
который проводится в сфере финансовых правоотношений, является
составной частью публичного финансового контроля.
В действующем законодательстве самостоятельно выделяется термин «наблюдение» в сочетании с термином «надзор», в связи с чем
представляется целесообразным исследовать соотношение понятий
«контроль» и «наблюдение». А.С. Емельянов разграничивает понятия
мониторинга и контроля, при этом обращает внимание, что понятие
«мониторинг» является более широким, поскольку «мониторинг и
контроль в процессе стратегического планирования должны рассматриваться не только как совокупность смежных процедур, образующих
определенную стадию, но и как инструменты стратегического планирования, позволяющие решать определенные задачи, в том числе по обеспечению доверия между государством и обществом»3. Представляется,
что приведенная позиция не совсем верная, поскольку мониторинг
целесообразнее рассматривать как форму или метод контроля, что
подтверждается и нормами действующего законодательства Российской Федерации. В ст. 35 Федерального закона от 27.06.2011 № 161-ФЗ
1
См.: ст. 56 и 76.1 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном
банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
2
См.: ст. 76.1 Федерального закона от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» // СЗ РФ. 2011. № 27. Ст. 3872; ст. 31 Закона № 161-ФЗ; п. 6.2 Положения об управлении внутренними (операционными) казначейскими рисками, внутреннем контроле и внутреннем аудите в Федеральном казначействе, утв. Приказом Казначейства России от 29.06.2020 № 200 // СПС «КонсультантПлюс».
3
Емельянов А.С. Мониторинг и контроль в механизме стратегического планирования // Журнал российского права. 2021. № 8. С. 61–75.
24
1.1. Понятие и содержание публичного финансового контроля
«О национальной платежной системе» (далее – Закон № 161-ФЗ)
указана совокупность действий, которая включает в себя наблюдение – это мониторинг, оценка деятельности наблюдаемых организаций, инициирование изменений деятельности таких организаций.
В то же время в названном Законе указано, что Центральный банк
РФ осуществляет надзор и наблюдение в национальной платежной
системе, и содержится четкое разграничение деятельности в рамках
каждой из этих процедур, что с определенностью позволяет сделать
вывод о том, что надзор и наблюдение два самостоятельных термина.
В соответствии со ст. 157 БК РФ Счетная палата осуществляет анализ и мониторинг бюджетного процесса, который также направлен
на устранение выявленных отклонений, совершенствование зако
нодательства. Как следует из ст. 268.1 БК РФ, мониторинг является
методом финансового (бюджетного) контроля. Согласно разд. V.2
Налогового кодекса РФ (далее – НК РФ) мониторинг определяется
как форма налогового контроля. На основе изложенного выше можно
прийти к выводу, что контроль является общим собирательным понятием по отношению к надзору, аудиту и наблюдению. Наблюдение,
по сути, включает в себя отдельные составляющие элементы аудита.
Таким образом, понятие «публичный финансовый контроль» включает
в себя надзор, аудит и наблюдение.
Остается в науке также неоднозначной позиция относительно цели
государственного финансового контроля, которая требует отдельного
исследования.
В соответствии со ст. 1 Лимской декларации целью контроля является «вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений
принципов, законности, эффективности и экономии расходования
материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных
случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию
за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем».
По мнению Е.Ю. Грачевой, цель контроля заключается в достижении правопорядка, соблюдении законности1. С.О. Шохин
выделяет «объективную оценку экономической эффективности,
установление законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного
-
1
Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансово-
го контроля: Дис. … д-ра юрид. наук / Е.Ю. Грачева. М., 2000. С. 279.
25
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
бюджета»1. А.А. Ялбулганов придерживается мнения, что цель финансового контроля – это «установление законности и достоверности финансовых операций, объективная оценка экономической
эффективности хозяйственной деятельности, увеличение доходных
поступлений в бюджет, с использованием специфических организационных форм и методов»2.
А.Г. Гузнов предлагает выделять следующие цели контроля: «в оценке
состояния объекта управляющего воздействия с точки зрения соответствия этого объекта предъявляемым к нему требованиям, в оценке состояния объекта управляющего воздействия с точки зрения соответствия
целям управления, в оценке качества самого управляемого»3.
Действующее законодательство Российской Федерации не содержит единой цели финансового контроля, но при этом сформулированы
цели отдельных его видов.
Согласно ст. 265 БК РФ целью финансового (бюджетного) контроля является обеспечение соблюдения положений правовых актов,
регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений)
о предоставлении средств из бюджета. На основании ст. 82 и 30 НК РФ
можно обозначить следующую цель налогового контроля: соблюдение законодательства о налогах и сборах, правильность исчисления,
полнота и своевременность уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации налогов, сборов, страховых взносов,
иных обязательных платежей. Цель банковского надзора: поддержание
стабильности банковской системы Российской Федерации и защита
интересов кредиторов и вкладчиков (ст. 3 Закона № 86-ФЗ). Целями
контроля и надзора за некредитными финансовыми рынками являются устойчивое развития финансового рынка Российской Федерации,
эффективное управление рисками, возникающими на финансовых
рынках, в том числе оперативное выявление и противодействие кризисным ситуациям, защита прав и законных интересов инвесторов
1
Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Россий-
ской Федерации. М.: Финансы и статистика. 1999. С. 6.
2
Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как институт финансового права // Юрист.
1999. № 4. С. 43–44.
3
Гузнов А.Г., Рождественская Т.Э. Регулирование, контроль и надзор на финансо-
вом рынке в Российской Федерации. М.: Юрайт, 2019. С. 222.
26
1.1. Понятие и содержание публичного финансового контроля
на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, застрахованных по обязательному пенсионному
страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению, иных
потребителей финансовых услуг.
Таким образом, к целям публичного финансового контроля на основе действующего законодательства Российской Федерации относятся:
– обеспечение законности осуществления публичной финансовой
деятельности;
– обеспечение устойчивого развития и поддержание стабильности
финансовой системы государства;
– обеспечение достоверности и полноты учета и отчетности;
– защита публичных интересов, сбалансированных с частным интересом;
– оперативное выявление и противодействие кризисным ситуациям, нарушениям финансового законодательства Российской Федерации;
– противодействие коррупции;
– применение мер финансово-правовой ответственности за нарушение финансового законодательства Российской Федерации.
При этом на современном этапе представляется целесообразным
обозначить в качестве основной цели публичного финансового контроля обеспечение финансового суверенитета государства.
Одним из ключевых признаков1 государства является суверенитет,
под которым в доктрине конституционного права понимают «свойство
государства самостоятельно и независимо от власти других государств
осуществлять свои функции на своей территории и за ее пределами,
в международном общении»2. На современном этапе в условиях санкционной политики, проводимой рядом зарубежных стран в отношении
Российской Федерации, обеспечение суверенитета государства приобретает особое значение. В правовой доктрине используется несколько
различных понятий суверенитета: экономический, фискальный, налоговый, валютный, в бюджетной сфере, финансовый. Обеспечение
государственного суверенитета зависит от состояния экономики, на-
1
Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Спарк, 2000.
С. 44.
2
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М.: Юрист,
2003. С. 165.
27
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
циональной валюты, функционирования национальной платежной
системы, денежно-кредитной системы.
Введение санкций со стороны ряда зарубежных государств непосредственно было направлено и затронуло в первую очередь именно
финансовую сферу, а также поставило перед государством новые вызовы, в том числе и обеспечение финансового суверенитета.
Российская Федерация является суверенным государством, суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию
(ст. 4 Конституции РФ), защищается ею (ст. 67 Конституции РФ).
При этом Основной Закон страны не содержит понятия суверенитета,
суть данного термина была разъяснена Конституционным Судом РФ
и заключается в «верховенстве, независимости и самостоятельности
государственной власти, полноте законодательной, исполнительной
и судебной власти государства на его территории, и независимость
в международном общении представляет собой качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее
конституционно-правовой статус»1. Одна из составных частей суверенитета государства – экономический суверенитет, определенный как
объективно существующая независимость государства в проведении
внутренней и внешней экономической политике с учетом международных обязательств»2 (Указ Президента РФ от 13.05.2017 № 208
«О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации
на период до 2030 года»). Согласно разделу 3 Стратегии экономической
безопасности Российской Федерации на период до 2030 г. укрепление экономического суверенитета – цель государственной политики
в сфере обеспечения экономической безопасности. В то же время
одно из основных направлений государственной политики в сфере
обеспечения экономической безопасности – это устойчивое развитие
национальной финансовой системы (п. 15 Стратегии экономической
безопасности РФ на период до 2030 г.), что, в свою очередь, позволяет
выделить такую разновидность экономического суверенитета, как финансовый суверенитет государства. На законодательном уровне данный
1
Постановление Конституционного суда РФ от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности положений Конституции Республики Алтай и Федерального
закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» //
СПС «КонсультантПлюс».
2
См.: ч. 7 ст. 1 Указа Президента РФ от 13.05.2017 № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2017.
№ 20. Ст. 2902.
28
1.1. Понятие и содержание публичного финансового контроля
термин не определен, кроме того, легальное определение термина
«экономический суверенитет» также вызывает вопросы.
В то же время В.С. Грачев и К.Н. Серов отмечают, что «во внутригосударственной сфере экономический суверенитет выступает как
верховенство и самостоятельность публичной политической власти
в решении вопросов организации государственного хозяйства и управления им. Внешний экономический суверенитет выступает как независимость государства, заключающаяся в возможности принимать
решения на международной арене»1. Ряд исследователей отмечают,
что составной частью экономического суверенитета является финансовый суверенитет.
В правовой доктрине существует несколько точек зрения.
Например, И.М. Ильин и И.К. Харитонов предлагают понимать под
финансовым суверенитетом «независимость и верховенство власти государства в финансовой сфере»2. Объектом финансового суверенитета
авторы предлагают рассматривать финансовую систему государства3.
Некоторые авторы4 выделяют внутренний и внешний финансовый
суверенитет:
1) составная часть суверенитета государства в сфере экономики
(экономического суверенитета государства) предполагает право государства устанавливать и взимать денежные платежи с населения
в пределах своей территории, получать иные доходы, аккумулировать
их в определенных фондах и перераспределять для материального
обеспечения задач и функций государства, выраженных в предметах
ведения соответствующего публично-правового образования и закрепленных в составе полномочий его органов (внутренний);
2) независимость государства в участии в международных отноше
ниях и заключении соглашений по поводу фискальной компетенции
государств, с одной стороны, и осуществлении материального обе-
-
1
Серов К.Н., Грачев В.С. Правовые средства обеспечения экономического сувере-
нитета современного государства // История государства и права. 2007. № 8. С. 4–5.
2
Ильин И.М., Харитонов И.К. Конституционные основы финансового суверените-
та России // Казанская наука. 2015. № 11. С. 218.
3
Там же.
4
См.: Гадисов С.Р. Государственный суверенитет в условиях глобализации: общете-
оретическое измерение: Дис. … канд. юрид. наук / С.Р. Гадисов. Саратов., 2000. С. 58;
Грачева Е.Ю. Финансовый суверенитет – миф или реальность? // Вестник Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). 2023. № 7. С. 26; Омелехина Н.В. Финансовый суверенитет государства: к постановке проблемы исследования правовой идентификации //
Финансовое право. 2017. № 4. С. 12–21.
29
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
спечения международных обязательств, с другой стороны, а также
по поводу сотрудничества в указанных сферах (внешний).
При этом ряд авторов1 рассматривают финансовый суверенитет
с точки зрения потребности обеспечить доходы публично-правового
образования, что представляется слишком узким подходом.
Анализ основных задач для обеспечения устойчивого развития
национальной финансовой системы позволяет выделить следующие
составные элементы: денежно-кредитную систему, использование
иностранной валюты, источники долгосрочных финансовых ресурсов, инвестиции, кредитование, национальный финансовый рынок,
национальную платежную систему, национальную систему платежных карт, систему передачи финансовых сообщений, деятельность
финансовых организаций, оборот денежных средств, бюджетную
систему, государственные финансовые активы и долговые обязательства2.
Таким образом, на основе изложенного выше предлагаем рассматривать финансовый суверенитет государства как составную часть
экономического суверенитета государства, выражающуюся в обеспечении
стабильности национальной денежной единицы, бесперебойного функционирования денежно-кредитной системы, национального финансового
рынка, национальной платежной системы, повышения капитализации
российских компаний, сбалансированности бюджетов бюджетной системы, формирования источников долгосрочных финансовых ресурсов
на территории государства.
Подводя итог, сформулируем следующие выводы: публичный финансовый контроль представляет собой многоаспектную деятельность. Понятие «публичный финансовый контроль» является более
широким по отношению к термину «надзор», поскольку: 1) контроль
предполагает оценку не только законности (характерно для надзора),
но и эффективности; 2) субъекты публичного финансового контроля
наделены полномочиями по вмешательству в деятельность объекта
контроля и вправе привлекать их к ответственности, в отличие от органов, осуществляющих надзор. Государственный аудит представляется
целесообразным рассматривать как вид публичного финансового кон-
1
См.: Омелехина Н.В. Финансовый суверенитет государства: к постановке пробле-
мы исследования правовой идентификации // Финансовое право. 2017. № 4. С. 12–21.
2
См.: п. 19 Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, утв. Указом Президента РФ от 13.05.2017 № 208 // СЗ РФ. 2017. № 20.
Ст. 2902.
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]