Правовое регулирование предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель. Монография

Братановский С.Н., Хачиев Г.Г.

Правовое регулирование предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель

Монография

3

СОДЕРЖАНИЕ:

ВВЕДЕНИЕ Глава 1. Понятие и структура предметов ведения местного само-

управления в сфере использования и охраны земель §1. Сущностная характеристика предметов ведения муниципальных

образований §2. Собственные полномочия органов местного самоуправления в

сфере использования и охраны земель §3. Делегированные полномочия органов местного самоуправления в

сфере использования и охраны земель

Глава 2. Содержание предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель

§1. Предметы ведения муниципальных образований, производные от вещных прав на земельные участки

§2. Предметы ведения муниципальных образований в сфере управления землями на территории муниципального образования

ЗАКЛЮЧЕНИЕ БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

4

ВВЕДЕНИЕ

Местное самоуправление является не только одной формой народовластия, но и важнейшей основой конституционного строя Российской Федерации. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, прямо указывает: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12).

ВКонституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, независимый от государства и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Цель оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных, решаемых в рамках проводимой административной реформы1.

Всвете этого неудивительно, что проблема установления предметов ведения и полномочий местного самоуправления является одной из наиболее сложных. Характерно, что из более шестидесяти федеральных законов, которыми вносились изменения и дополнения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления

вРоссийской Федерации» более половины, так или иначе, затрагивают вопросы совершенствования разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. Тем не менее, и в настоящее время в сфере определения предметов ведения муниципальных образований и, вытекающей из них компетенции органов местного самоуправления, остается очень много нерешенных вопросов. Ряд полномочий органов государственной власти

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный)

М.: Ось-89, 2008. С. 4.

5

и органов местного самоуправления не разграничены, многие полномочия передавались органам местного самоуправления законами, принятыми еще задолго до введения в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и, соответственно, не учитывающими его требования, наконец, имеют место случаи, когда органы местного самоуправления исполняют отдельные полномочия вообще без какого-либо основания, лишь в силу сложившейся исторически правоприменительной практики.

Вся вышеописанная ситуация является характерной в том числе и для определения предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель. В Российской Федерации с принятием Земельного кодекса правовые земельные отношения перешли на качественно новый уровень. Земельный кодекс является естественным продолжением земельной реформы, начатой в 1991 году. Основным элементом реформы является передача земли из государственной собственности, в которой она находилась, в муниципальную и частную собственность физических и юридических лиц, право на которую провозглашено Конституцией России.

В результате принятия и введения в действия Земельного кодекса, а также ряда тесно связанных с ним законодательных и подзаконных актов были существенно преобразованы сложившиеся до этого в стране земельные отношения. Реформа земельного законодательства в целом была направлена на переход от административных к экономическим методам управления земельными ресурсами, на создание условий для равноправного развития различных форм собственности и хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики. Одним из наиболее важных ее результатов стало осуществление перераспределения земель. Большая часть сельскохозяйственных угодий, ранее находившихся в пользовании сельскохозяйственных предприятий, переданы бесплатно в частную собственность граждан, и в результате создан широкий слой собственников земли.

6

Органы местного самоуправления, как властные структуры, наиболее близкие к населению, не могли остаться в стороне от этого процесса. Именно на них действующее муниципальное и земельное законодательство возлагает управление муниципальными землями, которые, по замыслу авторов реформы, должны стать материальной основой функционирования местного самоуправления; предоставление земельных участков гражданам; территориальное зонирование и планирование; организация землеустройства и т.п. Органы местного самоуправления, находясь в постоянном взаимодействии с населением муниципального образования, должны нести ответственность за комплексное развитие муниципального образования с точки зрения максимально эффективного использования его ресурсов, в том числе земельных.

Не стоит забывать и о том, что земельный налог составляет важную часть финансовой базы местного самоуправления, особенно для сельских поселений. В силу этого вопросы рационального использования земель в границах муниципального образования являются неотъемлемой частью проводимой органами местного самоуправления экономической политики.

После вступления в силу с 1 января 2009 года федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. в полной мере, органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований оказались в ситуации необходимости самостоятельного решения целого ряда сложных проблем. Хотя наиболее важные законодательные акты, регулирующие земельные отношения (Земельный кодекс, федеральные законы «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О землеустройстве», «О разграничении государственной собственности на землю», «О государственном земельном кадастре», «О мелиорации земель», «О плате за землю»), на федеральном уровне приняты достаточно давно, многие вопросы, связанные с их практической реализацией на местном уровне, по прежнему, остаются открытыми. Так, несмотря на вступление в силу Федерального закона от 17 июля 2001 г. «О разграничении государственной собственности на землю» муниципальная земельная собственность в

7

стране по-прежнему до конца не сформирована. Анализ первых итогов разграничения государственной собственности на землю показал также, что практика пошла по пути приоритетного оформления права собственности на землю Российской Федерации, интересы же субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в большинстве случаев игнорировались.

Ситуацию не спасло и срочно принятое Советом Федерации Федерального Собрания РФ постановление от 29 октября 2003 г. № 299-СФ «О неотложных мерах по разграничению государственной собственности на землю». Несмотря на то, что с момента уже его принятия прошло более восьми лет, в Саратовской области, например, большая часть земельных участков, по прежнему, находится в государственной собственности, хотя управление ими Федеральным законом от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" возложено на органы местного самоуправления.

Не меньше проблем возникает и в сфере реализации органами местного самоуправления полномочий в земельной сфере, не связанных с их титулом собственника. Так в течении уже многих лет остается практически «замороженным» процесс разработки документов территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований, в основном по причинам организационного и финансового характера. Показательно, что реформа в этой сфере переносилась уже трижды: с 1 января 2006 г. на 1 января 2008 г., затем на 1 января 2010 г., и наконец, на 31 декабря 2012 года. Однако и в настоящее время нет никаких оснований считать, что к последнему из указанных сроков все проблемы в этой сфере будут решены.

Противоречивость и, одновременно, пробельность законодательства делают крайне затруднительным реализацию полномочий органов местного самоуправления по предоставлению и резервированию земельных участков, изъятию их для муниципальных нужд, проведению землеустройства и т.п. Все вышеизложенное, с нашей точки зрения, обуславливает несомненную актуальность выбранной темы.

8

Глава 1. Понятие и структура предметов ведения местного самоуправления в сфере использования и охраны земель

§1. Сущностная характеристика предметов ведения муниципальных образований

Одним из принципов построения современного российского государства является разграничение властных полномочий не только между ветвями власти (по горизонтали), но и между ее уровнями (по вертикали). При этом следует помнить, что в результате проведенной реформы местного самоуправления в настоящее время в Российской Федерации на большей части территории функционируют властные структуры четырех уровней: двух государственных (федеральные и региональные) и двух местных (районные и поселенческие). Исключением являются лишь межселенные территории, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения, где наличествуют три уровня публичной власти.

При законодательном решении вопросов взаимодействия всех этих уровней публичной власти в Российской Федерации необходимо учитывать четыре основных фактора:

1)какой уровень публичной власти за какие функции отвечает;

2)каким объемом ресурсов располагает каждый уровень публичной власти, чтобы выполнять возложенные на него Конституцией Российской Федерации и законом полномочия;

3)какие механизмы обеспечивают выполнение органами государственной власти, местного самоуправления возложенных на них функций с целевым использованием средств налогоплательщиков;

9

4) какие органы являются носителями этих полномочий, распорядителями финансовых ресурсов2.

Как известно, в Российской Федерации круг вопросов, подлежащих решению органами местного самоуправления, устанавливается преимущественно законодательным путем, то есть «сверху», самим государством. При этом полномочия местного самоуправления разбросаны в десятках нормативных актов, для характеристик сфер общественной жизни, в которых органы местного самоуправления юридически компетентны, используются смежные, но не одинаковые понятия: «предметы ведения», «компетенция», «полномочия», «Вопросы местного значения» и др. Базовым, объединяющим все другие, является термин «предметы ведения». Все другие элементы относятся к ним как частное, к общему. На практике большое значение имеет определение того, к какой части предметов ведения относятся те или иные уже конкретные полномочия органов местного самоуправления, т.к. от ответа на этот вопрос зависит обязательно ли их исполнение, могут ли органы государственной власти в той или иной степени вмешиваться в их исполнение, и каким образом указанные полномочия будут финансироваться.

В связи с этим представляется необходимым разобраться, что такое – предметы ведения, и какова из структура, исходя из действующего законодательства о местном самоуправлении.

Сам термин «предметы ведения» применительно к местному самоуправлению в настоящее время законодательством не определен. В российской же правовой науке толкование термина «предметы ведения» является достаточно спорным. Некоторые ученые (например, И.А. Азовкин) трактовали понятие «предметы ведения» как «сферу приложения компетенции»3. К.Ф. Шеремет определял «предметы ведения» как

2Холопов В.А. Пути оптимизации проблемы регулирования предметов ведения и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 9

3Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М. 1971. С. 178.

10

«общественные отношения, в которых орган ... юридически компетентен»4. Другие ученые (Н.Г. Александров, В.Г. Вишняков) полагали, что «предметы ведения» – это круг вопросов, определяющих компетенцию органа власти или «предметы ведения» определяют круг вопросов, входящих в компетенцию органа государственной власти и в связи с этим, определяют объем полномочий данных органов5.

Что касается теории муниципального права, то здесь категории предметов ведения традиционно уделялось большое значение. Связано это с тем, что в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в настоящее время утратил силу), долгое время бывшим базой для всей системы местного самоуправления Российской Федерации сферы деятельности муниципальных образований, определялись именно посредством категории «предметы ведения».

В теории муниципального права сложился подход, который поддерживается большинством ученых и заключается в том, что предметы ведения местного самоуправления определяют те области жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция6. Таким образом, предметы ведения, хотя и являются вполне юридической категорией, напрямую компетенцию органов местного самоуправления определять не могут. Действительно, само по себе отнесение, например, к предметам ведения муниципальных образований охраны общественного порядка еще не означает, что органы местного самоуправления получают право (или на них возлагается обязанность) охранять общественный порядок в муниципальном образовании. Это значит лишь, что в этой сфере у них могут быть какие либо полномочия, конкретно определяемые отраслевыми нормативными актами. Таким образом,

4Шеремет К.Ф. Вопросы компетенции местных Советов // Советское государство и право. 1965. № 4. С. 21.

5См.: Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государственного управ-

ления. М., 1972. С. 71.

6См. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 337.