Правовое регулирование предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель. Монография

131

новленном Правительством РФ. С одной стороны, это представляется достаточно логичным, поскольку сам земельный участок им не принадлежит, а является государственной или муниципальной собственностью. С другой стороны, и право пожизненного наследуемого владения и право постоянного бессрочного пользования исторически формировались как суррогатные права, представляющие собой альтернативу праву собственности. Поэтому законодатель зачастую их уравнивает (вспомним понимание термина «имущество», высказанное Конституционным Судом Российской Федерации. По этой причине земельное законодательство закрепляет упрощенный порядок переоформления этих прав на право собственности. В этой связи как нам представляется было бы целесообразно предусмотреть компенсацию стоимости земельного участка при изъятии его для государственных или муниципальных нужд не только собственникам, но и землепользователям и землевладельцам.

Еще одним полномочием органов местного самоуправления в области использования и охраны земель является установление публичного сервитута.

Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков.

Сервитут представляет собой право ограниченного пользования чужим земельным участком и устанавливается с целью обеспечения прохода или проезда через земельный участок, использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, забора воды и водопоя и т.п. Публичный сервитут (в отличии от частного) устанавливается нормативным правовым актом органа государственной власти или органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или населения.

132

На сегодняшний день многие субъекты Российской Федерации приняли свои законы (или подзаконные акты) о порядке установления публичного сервитута. Можно назвать Закон Орловской области «О порядке установления земельных публичных сервитутов на территории Орловской области» от 08.09. 2004 года (ред. от 01.04.2011) № 427-ОЗ177, Закон Мурманской области «О порядке установления земельных публичных сервитутов на территории Мурманской области» от 26.02. 2006 (ред. от 17.05.2010) № 731-01-ЗМО178 и

т.п. В некоторых регионах порядок установления публичного сервитута регулируется постановлениями органов исполнительной власти. Например, в Тюменской области установление публичных сервитутов осуществляется согласно Постановлению Правительства Тюменской области от 08.12.2008 № 345-п (ред. от 28.07.2011) "Об утверждении Положения о публичных земельных сервитутах на территории Тюменской области"179.

Учитывая, что сервитут представляет собой обременение прав собственника (землевладельца, землепользователя или арендатора) земельного участка, его установление должно преследовать общезначимые интересы и быть обоснованным. Достижению этой цели служит (в том числе) процедура общественных слушаний.

Нужно сказать, что многие субъекты Российской Федерации приняли собственные нормативные акты о порядке проведения общественных слушаний с целью установления публичного сервитута. Например, в Саратовской области принят и действует Закон Саратовской области «О порядке проведения общественных слушаний при установлении публичных сервитутов на земельные уча-

177Закон Орловской области от 08.09. 2004 года № 427-ОЗ «О порядке установления земельных публичных сервитутов на территории Орловской области» // СПС КонсультантПлюс.

178Закон Мурманской области от 26.02. 2006 № 731-01-ЗМО «О порядке установления земельных публичных сервитутов на территории Мурманской области» // СПС КонсультантПлюс.

179Постановление Правительства Тюменской области от 08.12.2008 № 345-п (ред. от 28.07.2011) "Об утверждении Положения о публичных земельных сервитутах на территории Тюменской области" // СПС КонсультантПлюс.

133

стки в Саратовской области» от 28.06.2007 № 118-ЗСО180. Однако указанный закон касается вопросов проведения общественных слушаний при установлении публичного сервитута на земельный участок (земельные участки) для обеспечения интересов Саратовской области.

Установление публичного сервитута органами местного самоуправления также напрямую увязывается с учетом результатов общественных слушаний. В этой связи в теории и на практике возникают вопросы о последствиях несоблюдения данного требования закона значении результатов общественных слушаний в процедуре установления публичного сервитута. Нужно сказать, что и судебная практика по этим вопросам достаточно противоречива.

Так, Постановлением главы МО на основании письма производственной организации, расположенной рядом с указанным земельным участком, содержавшего просьбу установить на участке беспрепятственный проход по дороге, расположенной на нем, установлен бессрочный постоянный сервитут на право прохода людей и проезда автотранспорта.

ООО на земельном участке которого был установлен публичный сервитут обратилось в арбитражный суд с иском о признании недействительным постановления главы МО. Общество в обоснование своих требований ссылалось на то, что Постановление главы не соответствует действующему законодательству, поскольку в нарушение ст. 23 ЗК РФ РФ публичный сервитут установлен без проведения общественных слушаний.

Решением арбитражного суда заявленные требования удовлетворены. В апелляционной инстанции спор не рассматривался.

Суд кассационной инстанции посчитал, что решение суда подлежит отмене и направлению на новое рассмотрение, исходя из следующего.

Пунктом 2 ст. 23 ЗК РФ РФ предусмотрено, что установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.

венных слушаний при установлении публичных сервитутов на земельные участки в Саратовской области» // СПСКонсультантПлюс.

134

Непроведение общественных слушаний не может служить основанием для признания нормативного акта не соответствующим закону, поскольку указанная норма права предусматривает согласительный характер таких слушаний и предписывает лишь учитывать их результаты, а не устанавливать публичный сервитут по результатам общественных слушаний.

Более того, суд первой инстанции не учел, что порядок проведения общественных слушаний по вопросу установления публичного сервитута в настоящее время законодательно не установлен, а в указанном письме выражено мнение общественности по данному вопросу.

По другому делу судами было принято совершенно иное решение. У дачного потребительского кооператива находится земельный участок в общей совместной собственности. Постановлениями администрации установлен постоянный публичный сервитут на данный земельный участок. Принятие актов обусловлено необходимостью прокладки, ремонта и обслуживания канализационных линий для обеспечения интересов местного населения. При этом общественные слушания по установлению сервитута не проводились.

Кооператив не согласился с данными постановлениями администрации, в связи с чем обратился в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительным.

Решением арбитражного суда оспариваемые акты признаны недействительными.

В апелляционной инстанции дело не рассматривалось.

Суд кассационной инстанции, рассмотрев данный спор, оставил без изменения решение суда первой инстанции, исходя из следующего.

Установлению публичного сервитута в силу ст. 23 ЗК РФ РФ должны предшествовать общественные слушания.

Именно общественные слушания обеспечивают соблюдение необходимого баланса публичного и частного интереса при использовании земельного участка.

135

Однако общественные слушания по данному вопросу не проводились. Письменный опрос проведен администрацией в отношении узкого круга лиц. При этом мнения различных категорий граждан не выяснено181.

Можно привести и иные решения подобного рода, Так, в постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 10.04.2003 по делу № 12-17236/02-С43 указано, что даже отсутствие порядка проведения таких слушаний не освобождает орган, устанавливающий публичный сервитут, от получения каким-либо образом мнения общественности по данному вопросу182.

Позиция относительно обязательности проведения общественных слушаний при установлении публичного сервитута представляется нам более верной, т.к., сами по себе общественные слушания являются по смыслу закона обязательным элементом процедуры установления публичного сервитута.

Вто же время нельзя не отметить, что в указанных судебных решениях речь идет лишь обязательности или необязательности процедуры проведения общественных слушаний при установлении публичного результата. А вот, если общественные слушания проведены – является ли обязательным для органов местного самоуправления решение, принятое по их итогам?

Вотдельных актах органов государственной власти и муниципальных образований прямо указано, что мнение о возможности (невозможности) установления публичного сервитута, выявленное по результатам общественного слушания, носит рекомендательный характер (см., например, п. 3.8 Положения о публичных сервитутах г. Иркутска)183. Однако, в таком случае возникает вопрос о необходимости проведения подобных общественных слушаний. Как нам представляется, результаты общественных слушаний должны в большей степени учитываться органами местного самоуправления. Здесь необходимо отметить, что, согласно статье 23 Земельного кодекса, публичный сервитут может

181См., Кертеков А.В. Аналитический обзор судебной практики по земельным спорам за период с 15 июня 2004 года по 15 июня 2005 года // Система КонсультантПлюс

182См.: Постановление ФАС Поволжского округа от 10.04.2003 по делу № А12- 17236/02-С43 // СПС КонсультантПлюс.

183См.: Малеина М.Н. Правовые аспекты установления и прекращения публичного земельного сервитута // Журнал российского права. 2004. № 12.

136

устанавливаться как в интересах местного самоуправления, так и в интересах местного населения. В данной статье приводится и перечень оснований установления публичного сервитута. Так, например, представляется, что если публичный сервитут устанавливается для размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним, то данное решение принимается в интересах местного самоуправления. Если же причиной его установления является необходимость обеспечить проход населения через данный земельный участок, то орган местного самоуправления действует в интересах местного населения. Соответственно в этом последнем случае он по логике должен быть связан результатами общественных слушаний.

В связи с этим необходимо также отметить, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает использование на местном уровне такой формы непосредственной демократии как «публичные слушания». В соответствии с ч. 1 ст. 28 этого закона для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. Являются ли публичные слушания синонимом общественных слушаний? Исходя из действующего законодательства, достаточно сложно дать ответ на этот вопрос.

Понятие и порядок проведения общественных слушаний не раскрывается ни в Земельном кодексе, ни в других законодательных актах. В теории «под общественными слушаниями понимают способ выявления мнения населения по вопросам, затрагивающим государственные, общественные интересы и (или) интересы жителей соответствующей территориальной единицы, с целью информирования и обеспечения участия в обсуждении и принятии решения»184. В принципе под это определение вполне подходят и публичные слушания. Во-

137

прос установления публичного сервитута вытекает из перечня вопросов местного значения и оформляется муниципальным правовым актом. Наконец, сам термин «публичный» происходит от латинского publicus – общественный185.

В связи с этим, на наш взгляд, на муниципальном уровне учет мнения населения при установлении публичного сервитута вполне может осуществляться путем проведения публичных слушаний, порядок проведения которых регламентирован федеральным законодательством о местном самоуправлении. Однако, в связи с тем, что официально тождественность терминов «общественные слушания» и «публичные слушания» в законодательстве не установлена, что может вызвать оспаривание установления публичных сервитутов по итогам публичных слушаний в связи с непроведением именно общественных слушаний на нее следует прямо указать в Земельном кодексе. Кроме того, как уже было обосновано выше, законодателю следовало бы проявить более дифференцированный подход, закрепив отдельно те случаи, когда решение об установлении публичного сервитута должно приниматься по результатам, а не с учетом публичных слушаний.

Муниципальный земельный контроль

Согласно п. 1 ст. 72 Земельного Кодекса муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Основы организации управления муниципальными образованиями предусмотрены ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Действующим земельным законодательством предусматриваются различные виды контроля за использованием и охраной земли:

•государственный земельный контроль;

•муниципальный земельный контроль;

•общественный земельный контроль;

•производственный земельный контроль.

138

Государственный земельный контроль осуществляется специально уполномоченными государственными органами. Он осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Порядок его осуществления предусмотрен Постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 № 689 (ред. от 11.04.2011) "О государственном земельном контроле"186.

Общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами.

Производственный земельный контроль осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке. Лицо, использующее земельный участок, обязано предоставить сведения об организации производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля.

Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Как отмечают некоторые авторы муниципальный земельный контроль в соответствии с ЗК РФ осуществляется только за использованием земель, полномочия по осуществлению контроля за охраной земель органам местного самоуправления не предоставлены187. Полномочия по осуществлению контроля за охраной земель органам местного самоуправления не предоставлены188. Нужно заметить, что некоторые авторы критически относятся к указанному ограничению полномочий органов местного самоуправления по осуществлению земельного контроля. Так, Н.В. Кичигин отмечает, что данный вид контроля должен осуществляться не только за ис-

186Постановление Правительства РФ от 15.11.2006 № 689 (ред. от 22.06.2007) "О государственном земельном контроле" // СЗ РФ 2006. № 47. Ст. 4919; СЗ РФ 2007. № 27. Ст. 3282.

187Бобылев А.О. Некоторые проблемы регулирования земельных отношений органами местного самоуправления // Спорт: экономика, право, управление. 2008. № 1.

188Бобылев А.О. Некоторые проблемы регулирования земельных отношений органами местного самоуправления // Спорт: экономика, право, управление. 2008. № 1.

139

пользованием земель на территории муниципального образования, как это предусмотрено ЗК РФ, но и за их охраной189. С этим мнением необходимо согласиться, поскольку использование земель зачастую неотделимо от осуществления охраны земель.

Этот вид контроля осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Данный вид контроля за использованием земель предусмотрен как ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.ст. 14, 15, 16), так и Земельным кодексом 2001 года (ст. 72).

Порядок осуществления муниципального земельного контроля должен быть установлен соответствующим актом органа местного самоуправления. Например, Решение Саратовской городской Думы от 24.06.2010 № 52-618 "Об утверждении Положения о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования "Город Саратов"190. Решением Совета городского округа г. Кумертау РБ от 25.12.2006 № 17-8 (ред. от 20.08.2008) было утверждено Положение о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования городской округ город Кумертау республики Башкортостан191.

Сложность в данном случае заключается в том, что муниципальные земельные инспекторы фактически лишены реальных рычагов воздействия на нарушителей земельного законодательства.

На федеральном уровне определенные указания по порядку осуществления муниципального земельного контроля содержатся в письме

189Царапкина Ю.Е., Хасанов Д.Г. Земельное законодательство и практика его применения на современном этапе // Журнал российского права. 2005. № 3.

190Решение Саратовской городской Думы от 24.06.2010 № 52-618 "Об утверждении Положения о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования "Город Саратов" // СПС КонсультантПлюс.

191Решение Совета городского округа г. Кумертау РБ от 25.12.2006 № 17-8 (ред. от 20.08.2008) «Об утверждении Положения о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования городской округ город Кумертау республики Башкортостан» // СПС КонсультантПлюс.

140

Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 20 июля 2005 г. № ММ/0644 «О взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля». Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости были подготовлены Методические рекомендации по порядку взаимодействия органа, осуществляющего муниципальный земельный контроль, и управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по субъекту Российской Федерации.

Согласно указанным методическим рекомендациям муниципальные инспектора на территории муниципального образования осуществляют контроль за:

а) соблюдением требований по использованию земель; б) соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие земельных

участков или использование их без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов;

в) соблюдением порядка переуступки права пользования землей; г) предоставлением достоверных сведений о состоянии земель;

д) своевременным выполнением обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, ведущихся с нарушением почвенного слоя, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных и собственных надобностей;

е) использованием земельных участков по целевому назначению; ж) своевременным и качественным выполнением обязательных

мероприятий по улучшению земель и охране почв от водной эрозии, заболачивания, подтопления, переуплотнения, захламления, загрязнения и по предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель и вызывающих их деградацию;