Правовое регулирование предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель. Монография

61

–управлению государственными землями до разграничения государственной собственности на землю;

–формированию земельных участков под многоквартирными домами.

В соответствии с ч. 5 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. При этом ч. 6 той же статьи содержит ряд обязательных требований к закону о наделении отдельными государственными полномочиями. В данном случае такими законами являются, соответственно:

–Земельный кодекс Российской Федерации;

–Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса РФ";

–Федеральный закон "О введении в действие Жилищного кодекса РФ". Однако, ни один из этих законов не соответствует требованиям,

установленным ч. 6 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Финансовые ресурсы на реализацию указанных полномочий также не выделяются.

Что же могут сделать органы местного самоуправления в такой ситуации? Формально ответ на этот вопрос содержится в ч. 2 ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": «признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным статьей 19 настоящего Федерального закона, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий». Таким образом, органы местного самоуправления не должны и, по мнению А.В. Мадьяровой, даже не имеют права осуществлять

62

такие полномочия94. Однако, в действительности этого не происходит: органы местного самоуправления предпочитают исполнять такие "спорные" полномочия. Как отмечает О.С. Поддубная, в существующей ситуации «у представителей местного самоуправления не остается права отказаться от исполнения таких полномочий фактически, даже если они будут переданы и профинансированы "не как положено"»95.

Во многом это связано с позицией ряда органов государственной власти и их представителей, которые различными путями пытаются нивелировать положения ст. 19 и 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", заставив, таким образом, органы местного самоуправления исполнять отдельные государственные полномочия за счет собственных средств местных бюджетов. В этом плане очень показательной выглядит позиция Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению, который дал разъяснения отдельных положений ст. 19 и 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Так, отвечая на вопрос, обязаны ли органы местного самоуправления исполнять полномочия, установленные федеральными законами, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом к вопросам местного значения, которыми органы местного самоуправления не наделены как отдельными государственными полномочиями (приведенные выше полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений относятся как раз к этой категории), Комитет указал: «Да, обязаны. В соответствии с Конституцией РФ федеральные законы имеют верховенство и применяются на всей территории Российской Федерации и не могут противоречить положениям Конституции и федеральным конституционным законам. Возможность установления каких-либо иерархических отношений между федеральными законами Конституцией не предусмотрена.

94Мадьярова А.В. Предметы ведения муниципальных образований и полномочия органов местного самоуправления: попытка системного анализа / Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2008

95Поддубная О.С. Некоторые аспекты разграничения предметов ведения между органами государственной и муниципальной власти // Право и политика. 2005. № 7.

63

Следовательно, федеральные законы имеют равную юридическую силу, и их положения должны применяться до утраты ими юридической силы»96.

Юридическая безграмотность этого разъяснения настолько очевидна, что трудно предположить, что оно было дано в силу низкой правовой квалификации членов Комитета. Сложно спорить с тем, что все федеральные законы имеют равную юридическую силу. Однако даже при этом непонятно, почему при коллизии между законом, в нарушение требований ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделяющего органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, и самим 131-м федеральным законом, органам местного самоуправления предписывается руководствоваться именно положениями этих отраслевых федеральных законов, а базовый для них закон о местном самоуправлении игнорировать. Кроме того, что еще более важно, при возникновении коллизий между федеральными законами (а в указанных случаях, несомненно, имеет место именно коллизия) для решения вопроса и применимой норме используются специальные правила разрешения коллизий. В данном случае можно использовать хорошо известное правило: при конкуренции общей и специальной нормы действует специальная. Соответственно, такой специальной нормой является предусмотренная частью 2 ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Позиция Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению, предлагающего исполнять незаконные нормы федеральных законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями просто игнорирует ее существование, несмотря на то, что она направлена именно на разрешение указанных ситуаций. В таком случае неизбежно должен возникнуть

жений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 6. С. 42.

64

закономерный вопрос: а какой в таком случае вообще был смысл вводить в

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" норму, дающую право органам местного самоуправления не исполнять отдельные государственные полномочия, переданные им с нарушением требований указанного закона, если даже при незаконности последних, они, тем не менее, должны исполняться?

Под стать рассмотренному и разъяснение, данное Комитетом относительно ч. 3 ст. 30 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", касающееся возможности органов местного самоуправления не исполнять возложенные на них отдельные государственные полномочия в случае отсутствия материальных ресурсов и финансовых средств. Несмотря на то, что ч. 3 ст. 20 Федерального закона прямо указывает, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств, Комитет посчитал, что указанная норма не может быть «основанием для неисполнения или отказа от исполнения закона, которым органы МСУ наделены отдельными государственными полномочиями, поскольку она не освобождает органы МСУ от гражданской ответственности, а должностных лиц органов МСУ - от административной, уголовной или гражданской ответственности в случае ее наступления в связи с неисполнением полномочий, возложенных на них законом»97. И в данном случае остается загадкой: на что, по мнению Комитета, направлена норма, ограничивающая ответственность органов местного самоуправления при недостаточности у них финансовых и материальных ресурсов, если, по его мнению, они в любом случае несут ответственность в полном объеме.

жений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 6. С. 43.

65

Всвязи со всем вышеизложенным создается впечатление, что Комитет Государственной Думы по местному самоуправлению, давая указанные разъяснения, руководствовался отнюдь не принципом законности, а скорее целесообразностью, стремясь побудить органы местного самоуправления исполнять государственные полномочия в любом случае, независимо от законности их передачи.

Еще после принятия нового федерального закона о местном самоуправлении О.С. Поддубная писала: «речь в данном случае идет о том, что

впоисках механизма ответственности в результате ответственным перед населением (в нравственном смысле) будут органы местного самоуправления. Так как отказать человеку в решении по сути местной публичной проблемы (нет лекарств, нет жилья, нет средств на существование), пришедшему в местную администрацию, на основании отсутствия средств, так как государство их не перечислило, морально – нельзя»98. Как мы видим, Комитет Государственной Думы по местному самоуправлению в этом плане пошел еще дальше, признав единственным ответственным за все органы местного самоуправления не только в нравственном (моральном), но и в строго юридическом смысле. При этом ни на федеральном, ни на региональном уровне не предусмотрены никакие механизмы ответственности органов государственной власти за недофинансирование переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Между тем ответственность органов государственной власти и местного самоуправления в процессе реализации последними отдельных государственных полномочий должны носить двухсторонний характер99.

Всилу этого представляется, что в настоящее время положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уже недостаточно для разграничения

98Поддубная О.С. Некоторые аспекты разграничения предметов ведения между органами государственной и муниципальной власти // Право и политика. 2005. № 7.

99Чаннов С.Е. Принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления // Становление местного самоуправления в посткоммунистическом обществе. Материалы международного симпозиума. Саратов. 2000. С. 17.

66

полномочий органов местного самоуправления на собственные и делегированные. Существует настоятельная необходимость провести инвентаризацию всех полномочий органов местного самоуправления, закрепленных федеральными и региональными нормативными актами с целью определения и четкого закрепления их собственной или государственной природы. В последнем случае законы о передаче таких полномочий должны быть приведены в соответствие с требованиями, содержащимися в ч. 6 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В рассматриваемой нами сфере это касается полномочий, предусмотренных ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" и ст. 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса РФ". Во всех этих статьях должно быть указано, что рассматриваемые полномочия органов местного самоуправления являются государственными и осуществляются органами местного самоуправления только при наличии обязательного государственного финансирования.

С учетом проблем в финансировании передаваемых органами местного самоуправления государственных полномочий актуальным является вопрос: нужно ли согласие органов местного самоуправления для наделения их государственными полномочиями? В настоящее время принцип добровольности передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий не предусмотрен ни главой 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ни законодательством субъектов Российской Федерации. Между тем представляется необходимым согласиться с мнением тех авторов, которые считают необходимость получения согласия органов местного самоуправления на передачу им отдельных государственных полномочий крайне желательной, хотя бы на уровне субъектов Российской Федерации.

67

Представляется, что передачу отдельных государственных полномочий целесообразно оформлять соглашением между органами законодательной власти субъектов Федерации и представительными органами местного самоуправления. Эти соглашения могут заключаться с органами местного самоуправления муниципального образования любого уровня. При этом должны учитываться организационные, кадровые, информационные и иные возможности органов местного самоуправления соответствующего уровня.

К делегированным полномочиям в компетенции органов местного самоуправления, как мы уже указывали выше, относятся также полномочия, переданные от одного муниципального образования другому на основании соглашений. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Смысл такой передачи полномочий состоит, в первую очередь, в оптимизации осуществления тех или иных полномочий с управленческой точки зрения. Передача полномочий oт поселения к району целесообразна прежде всего

68

в отношении полномочий, при реализации которых на уровне района возможно достичь повышения экономической или социальной эффективности реализации этих полномочий вследствие эффекта масштаба и (или) на основе межпоселенческой координации100.

О.Л. Савранская предлагает под соглашением о передаче полномочий понимать срочный добровольный публично-правовой договор между уполномоченными органами местного самоуправления поселения и муниципального района, в соответствии с которым органы местного самоуправления одного муниципального образования передают для осуществления органам местного самоуправления другого муниципального образования часть своих полномочий и обязуются предоставить необходимые финансовые средства в виде субвенций из бюджета для обеспечения их исполнения101.

По данным Министерства регионального развития Российской Федерации, в III-м квартале 2006 г. около 15,5 тыс. поселений заключили соглашения о передаче своих полномочий по решению вопросов местного значения, что составляет порядка 77,8% от общего количества поселений. Около 9,6 тыс. поселений передали на уровень муниципальных районов от 1 до 5 вопросов местного значения, 2,9 тыс. поселений - от 6 до 10 вопросов местного значения, 2,5 тыс. поселений - от 11 до 20 вопросов местного значения и порядка 450 поселений - более 20 вопросов местного значения. Всего было заключено более 35 тыс. соглашений, из них по типу "городское поселение - муниципальный район" - около 4,1 тыс. соглашений и по типу "сельское поселений - муниципальный район" - более 31,6 тыс. соглашений. Одновременно наблюдается и тенденция передачи части полномочий от муниципальных районов к поселениям. Так, порядка 400 муниципальных районов заключили соглашения о передаче части своих полномочий на поселенческий уровень. Это характерно для тех субъектов РФ, где двухуровневая система организации местного самоуправления существовала до принятия Федерального закона № 131-ФЗ. Например, в

100Правовое обеспечение местного самоуправления. Сфера ведения представительного органа муниципального образования / Под ред. М.А. Якутовой – М., 2007. С. 162.

101Муниципальное управление / Под ред. И.В. Стародубровской. М., 2006. С. 520 - 521.

69

Республике Мордовия заключено более 500 подобных соглашений. При этом только 20 из них заключены с городскими поселениями, а подавляющая часть - с сельскими, что говорит о готовности поселений Республики Мордовия качественно реализовывать не только собственные полномочия, но и дополнительные102.

В то же время передача полномочий на основе соглашений между муниципальными образованиями различных уровней таит в себе и определенные угрозы местному самоуправлению. Еще на этапе разработки нового федерального закона некоторыми депутатами высказывалось мнение, что многие поселения выскажут желание (или окажутся принуждены) заключать соглашения о передаче большинства полномочий муниципальным районам, что полностью выхолостит смысл реформы местного самоуправления103. Такая ситуация действительно имеет место в настоящее время в отдельных субъектах Российской Федерации. Как указывает А.В. Мадьярова, с этих позиций большинство функций поселений "целесообразно" осуществлять на районом уровне, ибо именно так в силу особенностей муниципального развития России в последние 15 лет по преимуществу сложилась система муниципального управления - в большинстве субъектов РФ муниципальными образованиями являлись не поселения, а районы, и именно на районном уровне решались нынешние вопросы местного значения. При таком подходе поселенческий уровень никогда не станет реальным звеном публичной власти, а останется придатком, дополнением к районному управлению. Не случайно подавляющее большинство соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями заключаются на предмет передачи полномочий от поселений районам, и лишь в отдельных случаях имеет место обратный процесс104.

102Итоги мониторинга реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ок-

тябрь 2006). М., 2006. С. 39 - 40.

103Стенограмма заседания Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

104Мадьярова А.В. Межмуниципальные соглашения о передаче части полномочий: некоторые проблемы теории, законодательного регулирования и практики применения // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 1.

70

Справедливости ради необходимо отметить, что были сделаны попытки заложить в федеральный закон о местном самоуправлении некоторые механизмы недопущения сложившейся ситуации. Так, соглашения представляют собой средство передачи отдельных полномочий, но не вопросов местного значения, то есть передача всех полномочий от поселений к районам невозможна. Однако эти положения закона на практике сплошь и рядом нарушаются: передаются именно вопросы местного значения в целом, например: установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и технологического характера; утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселений документации по планировке территории, выдача разрешения на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного резервирования и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения (например, в соглашениях между Иркутским муниципальным районом и поселениями в его составе)105.

Следует отметить, что само понятие передачи «части полномочий» является достаточно неопределенным. Выше было показано, что на реализацию некоторых вопросов местного значения в сфере земельных отношений направлено по 5-6 полномочий. Если передаются 5 полномочий из 6 – это можно признать передачей части? По видимому, да, однако, в таком случае фактически

которые проблемы теории, законодательного регулирования и практики применения // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 1.