Правовое регулирование предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель. Монография

71

(но не юридически) происходит передача муниципальному образованию другого уровня вопроса местного значения.

А.В. Мадьярова в принципе справедливо указывает, что передаваться должна достаточно незначительная часть полномочий. «На наш взгляд, общий объем передаваемых полномочий не должен быть более 1/3 полномочий по вопросам местного значения (как по всем в совокупности, так и по каждому из них в отдельности) соответствующего муниципального образования»106. Однако федеральное законодательство о местном самоуправлении указанных ограничений не содержит, соответственно, ситуация передачи практически всех полномочий поселений муниципальным районам на практике вполне допустима.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает еще ряд требований к соглашениям о передаче собственных полномочий муниципальных образований. Они должны:

заключаться на определенный срок; содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекраще-

ния их действия, в том числе досрочного; регламентировать порядок определения ежегодного объема субвенций,

необходимых для осуществления передаваемых полномочий; предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

В то же время в законе не определены органы, которые от имени муниципального образования должны заключать такие соглашения, в частности не регламентируется роль представительных органов муниципальных образований в процессе заключения соглашений. В связи с этим в настоящее время на муниципальном уровне по-разному осуществляется заключение указанных соглашений. В одних муниципальных образованиях соглашения о передаче полномочий заключают местные администрации, в других - представительные органы, в

72

третьих - главы муниципальных образований107. Возможно и участие в этом процессе одновременно нескольких органов: подписание соглашения руководителями органов местной администрации и утверждение главой местной администрации или главой муниципального образования; подписание соглашения главой местной администрации и утверждение представительным органом и т.д. Анализ заключенных соглашений показывает, что, как правило, решение о передаче полномочий (предварительное или последующее) принимается представительным органом, а подписание соглашения осуществляет глава местной администрации (глава муниципального образования). Причем нередко данная процедура не имеет под собой позитивной правовой основы, т.к. порядок заключения соглашений не определен ни уставом муниципального образования, ни иными муниципальными нормативными правовыми актами, т.е. имеет, так сказать, характер правового обычая. А в иных случаях и вовсе идет вразрез с уставом, которым предусмотрено заключение соглашений от имени муниципального образования главой муниципального образования, а на практике соглашение дополнительно утверждается решением представительного органа108.

В рамках упорядочивания данного вопроса А.В. Мадьярова предлагает его решение увязать с вопросом о предмете этих соглашений, т.е. о характере передаваемых полномочий. «Думается, если передаваемое полномочие закреплено за определенными органами федеральным законом, уставом муниципального образования или иными нормативными правовыми актами представительного органа, то его передача возможна только по решению представительного органа местного самоуправления, если же передаются лишь отдельные право-

107Нанба С.Б. Понятие и структура компетенции муниципальных образований // Журнал российского права. 2008. № 6.

108См., напр.: Устав муниципального образования Люберецкий район Московской области и решение Совета депутатов Люберецкого муниципального района от 12 апреля 2006 г. № 40/8 "О соглашении между органами местного самоуправления муниципального образования Люберецкий район Московской области и муниципального образования поселок Малаховка Люберецкого района Московской области".

73

мочия в рамках полномочия, регламентированные актами местной администрации, то их передача возможна по решению местной администрации»109.

Однако в этом плане более правильным нам представляется мнение Е.С. Шугриной, которая справедливо указывает, что «передача отдельных полномочий органов местного самоуправления сопряжена с необходимостью определения источника и размеров финансирования этих полномочий и, как следствие, перераспределением средств местного бюджета. А это полномочие относится к исключительному ведению представительного органа, поэтому и правом заключения подобных соглашений должны обладать именно представительные органы. На исполнительные органы может быть возложена обязанность подготовки или участия в подготовке проектов соответствующих соглашений»110.

Передаче на основе соглашений подлежат только собственные полномочия органов местного самоуправления. Это означает, что перераспределение между районами и поселениями государственных полномочий, закрепленных за ними федеральным законом или законом субъекта РФ, не допускается.

В то же время в практике деятельности органов местного самоуправления имеются примеры, иллюстрирующие попытку органов местного самоуправления передавать полномочия по решению вопросов государственного значения. Так, неправомерно осуществлена, например, в Шпаковском районе Ставропольского края передача поселениям полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, отнесенными в соответствии с данными государственного земельного кадастра к категории земель поселений, а также к землям иных категорий, ранее переданным в их ведение. В Постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 21 декабря 2006 г. по

109Мадьярова А.В. Межмуниципальные соглашения о передаче части полномочий: некоторые проблемы теории, законодательного регулирования и практики применения // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 1.

110Шугрина Е.С. Ответственность за нарушение условий соглашений о передаче отдельных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 2.

74

делу № А12-14663/2006 было отмечено, что муниципальные районы, наделенные Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации МС УЯ в Российской Федерации» отдельным государственным полномочием по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, не могут передавать данное полномочие органам местного самоуправления городских и сельских поселений.

75

Глава 2. Содержание предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель

§1. Предметы ведения муниципальных образований, производные от вещных прав на земельные участки

Полномочия муниципального образования (органов местного самоуправления) как публично-правового образования в области земельных отношений, которые были нами проанализированы в первой главе исследования, имеют двойственный характер. В частности, Земельный кодекс 2001 г. достаточно последовательно проводит разграничение полномочий органов местного самоуправления в части управления и распоряжения земельным участком. Так, в первой части ст.11 ЗК РФ РФ перечислены полномочия органов местного самоуправления по осуществлению общего управления в сфере использования и охраны земель по территориальному принципу. С другой стороны, органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности муниципального образования (ч.2

ст.11).

В этом смысле, следует отметить, что в доктрине земельного права на протяжении многих лет разрабатывался вопрос о двойственном характере участия государства в земельных отношениях. Государство регулирует земельные отношения и как властная политическая организация (суверен), и как собственник земли. Так, некоторые авторы в свое время указывали, что «в современных условиях, когда государство является собственником почти всех земель России, бывает трудно различить, в каком именно качестве выступает государство, принимая те или иные правовые нормы или издавая распоряжения, касающиеся земли. Однако такое различие необходимо – не только ради «чистоты» юридического анализа, но и ради практических соображений»111. Достаточно типичен конфликт типа: “власть против собственности”. В теории права власть государ-

76

ства, не связанная с его титулом собственника, получила название “империум” (от латинского слова, означающего высшую юрисдикцию), а правомочия государства, вытекающие из его титула собственника, – “доминиум” (от латинского слова, означающего полномочия собственника). Нужно сказать, что подобное разграничение, берущее начало еще от римского права, получило весьма широкое признание в зарубежном законодательстве и доктрине. Права собственности, которые предоставлены государству, и выгоды от которых принадлежат правительству определенного уровня, никогда не могут являться следствием законодательных полномочий в отношении территории. Права собственности рассматриваются как доминиум (dominium), вещные права (jus in re), в то время как законодательные полномочия рассматриваются как империум (imperium), отношения между лицами112.

«Один из основных принципов земельного права заключается в том, что юридическая власть государства (империум) выше, чем его полномочия, вытекающие из титула собственника (доминиума). Это превосходство нередко выражается в рамках деятельности одного и того же органа власти – когда принимаемые им нормы отдают предпочтение общегосударственным (“нехозяйственным”) интересам перед хозяйственными интересами»113. Указанный принцип нашел закрепление в действующем Земельном кодексе в несколько ином варианте.

Так, статья 1 ЗК РФ РФ устанавливает систему приоритетов в использовании земли как природного объекта и как недвижимого имущества. Согласно указанным положениям, регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется, исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельно-

112Briere. Dualite domaniale, at 320 - 321.

113Жариков Ю.Г., Улюкаев В.Х., Ларионов Г.А., Макаров О.Н. Земельное право. М.:

Былина, 1997. С. 10.

77

сти на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю. При этом, законодатель закрепляет приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде.

Представляется, что проводимое в специальной литературе разграничение полномочий органов государственной власти, вытекающих из публичноправового характера государственной власти (imperium) и правомочиями собственника определенной части земель (dominium) вполне применимо и в отношении органов местного самоуправления.

Таким образом, предметы ведения местного самоуправления в сфере использования и охраны земель следует рассматривать в двух аспектах: вопервых, исходя из реализации муниципальным образованием правомочий собственника соответствующих земель и, во-вторых, в плане осуществления пуб- лично-властных полномочий по управлению землями, находящимися «в ведении» муниципального образования. Полномочия эти имеют различную правовую природу и поэтому будут рассмотрены нами отдельно.

Вотношении земельных участков, которые находятся в муниципальной собственности, органы местного самоуправления от имени муниципального образования реализуют традиционную триаду правомочий собственника: владение, пользование и распоряжение.

Всилу ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений. Поэтому на публичное образование, участвующее в гражданских пра-

78

воотношениях, распространяются публичные нормы права, адресованные иным участникам рынка.

Разумеется осуществление правомочий собственника, особенно в отношении земельного участка, сопряжено с рядом ограничений и запретов, установленных действующим законодательством. Так, в серьезной монографической работе «Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики»114 авторы рассматривая существующие ограничения права муниципальной собственности на землю, отмечают, что все они затрагивают только правомочие распоряжения земельными участками. Содержательно эти ограничения по мнению авторов названной работы предполагают установление запретов на предоставление земельных участков, например, попавших в зону федерального (регионального) резервирования, изъятых или ограниченных в обороте, расположенных в зонах с особыми условиями использования территории (охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) и т.п. Под пределами или границами осуществления права муниципальной собственности предлагается понимать внешний барьер, преграду, за которую не распространяются полномочия муниципального собственника. К ним авторы относят, например, запрет предоставления земельного участка, если виды разрешенного использования не позволяют осуществлять намечаемую гражданином (юридическим лицом) деятельность, невозможность предоставления участка большего (или меньшего) размера, чем это допускается градостроительным регламентом и др.115

Не оспаривая в целом существа указанных ограничений и пределов, мы хотели бы отметить, что они не являются характерными именно для муниципальной формы собственности на землю. Так, например, согласно статье 27 Земельного кодекса РФ земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота,

114Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Сотникова М.С. Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики: монография. М.: Новый индекс, 2010. 256 с.

115Там же.

79

не только не могут предоставляться в частную собственность, но и не могут вообще быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Согласно части 2 статьи 63 Федерального закона от 16.07.1998 № 102-ФЗ (ред. от 01.07.2011) "Об ипотеке (залоге недвижимости)" не допускается ипотека части земельного участка, площадь которой меньше минимального размера, установленного нормативными актами субъектов Российской Федерации и нормативными актами органов местного самоуправления для земель различного целевого назначения и разрешенного использования. Обратим внимание, что данные запреты и ограничения обусловлены не спецификой именно муниципальной формы собственности на земельный участок, а характеристиками самого земельного участка и распространяются не только на данную форму собственности, но и в отношении государственной и частной собственности на земельные участки. Они в равной мере «стесняют» возможность реализации правомочий собственника как публично правового образования, так и частного физического или юридического лица.

Между тем, как нам представляется можно выделить и такие ограничения права муниципальной собственности, которые обусловлены спецификой муниципального образования как публично-правового субъекта правоотношений.

Так, некоторые авторы отмечают, что определение границы между правомочиями публичного образования, выступающего в качестве субъекта административного права и субъекта гражданского права, далеко не так очевидно как представляется на первый взгляд116. Так например, принятие решения о предоставлении земельного участка суды рассматривают не как реализацию публичным образованием правомочий собственника, а в качестве функции управления использованием и охраной земель.

Подтверждением этому является и закрепленный в статье 28 ЗК РФ РФ запрет произвольного отказа в предоставлении земельного участка.

качестве субъекта административного права и субъекта гражданского права при квалификации нарушений ст. 7 Закона о конкуренции // Система КонсультантПлюс, 2006.

80

Орган государственной власти или местного самоуправления может отказать в предоставлении земельного участка только в случаях прямо предусмотренных законом:

9если земельный участок изъят из оборота;

9если федеральным законом установлен запрет на приватизацию земельного участка;

9в случае резервирования земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

Таким образом, при наличии волеизъявления заинтересованного лица (за исключением вышеназванных случаев) орган местного самоуправления обязан предоставить соответствующий земельный участок в собственность либо на ином праве, предусмотренном действующим законодательством. Принцип свободы распоряжения со стороны собственника, находящимся в его собственности имуществом в данном случае не действует.

В этой связи указание части 2 статьи 11 ЗК РФ, согласно которому органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, приобретает «формальный» характер. Орган местного самоуправления действительно осуществляет распоряжение земельными участками, однако такое распоряжение может быть «вынужденным», т.е. осуществляться по инициативе заинтересованного лица, которому орган местного самоуправление не вправе отказать в передаче земельного участка.

Вместе с тем, распоряжение земельными участками может осуществляться и по инициативе самого органа местного самоуправления. Например, согласно статье 30 ЗК РФ орган местного самоуправления вправе после проведения работ по формированию земельного участка выставить его на торги. Однако в любом случае органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких