Правовое регулирование предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель. Монография

31

–муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

–перевод земель из одной категории в другую в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения и земель, находящихся в частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения;

–предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности;

–установление публичного сервитута, если это необходимо для обеспечения интересов местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков;

–обращение в суд с заявлением о прекращении права на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка;

–управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, в том числе, образование земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Федеральный закон 25 октября 2001 года № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ"57 добавляет к вышеуказанным полномочие по управлению государственными землями до разграничения государственной собственности на землю (п. 10 ст. 3).

С указанными полномочиями связаны полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, касающиеся использования земель для градостроительных целей. Среди них можно выделить следующие:

–подготовка и утверждение документов территориального планирования;

–утверждение правил землепользования и застройки;

32

– утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования муниципальных образований документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ.

Важным с точки определения финансовой базы местного самоуправления является закрепленное ч. 1 ст. 387 НК РФ полномочие по установлению земельного налога (исключением являются внутригородские территории городов федерального значения, на которых земельный налог устанавливается законами, соответственно г.г. Москвы и Санкт-Петербурга).

Федеральным законом от 10 января 1996 года № 4-ФЗ «О мелиорации земель»58 закреплены следующие полномочия органов местного самоуправления в области мелиорации земель:

владение, пользование и распоряжение мелиоративными системами и отдельно расположенными гидротехническими сооружениями, находящимися в муниципальной собственности;

обеспечение защиты окружающей среды при проведении мелиорации земель на соответствующих территориях;

координация и регулирование в пределах своей компетенции деятельности граждан (физических лиц) и юридических лиц в области мелиорации земель59.

58Федеральный закон от 10 января 1996 года № 4-ФЗ «О мелиорации земель» // СЗ РФ. 15.01.1996. № 3. Ст. 142.

59Статус указанных полномочий органов местного самоуправления достаточно неопределенно обозначен в законодательстве. Применительно к ним использован термин «полно-

мочия», а не права, ст. 16 Федерального закона «О мелиорации земель» от 10 января 1996 года № 4-ФЗ также именуется «полномочия органов местного самоуправления в области мелиорации земель». В то же время буквальная формулировка этой статьи гласит: «Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами могут осуществлять следующие полномочия в области мелиорации земель…». Последнее указание позволило А.В. Мадьяровой отнести их не полномочиям, а к правам органов местного самоуправления (Мадьярова А.В. Предметы ведения муниципальных образований и полномочия органов местного самоуправления: попытка системного анализа / Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2008). Представляется, что законодателю в данном случае следует все же определить, идет ли речь об обязанности, или только о праве органов местного самоуправления осуществлять мероприятия в сфере мелиорации земель.

33

Всоответствии с Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» органы местного самоуправления осуществляют полномочия по принятию решений о предоставлении земельного участка в собственность или об отказе в его предоставлении в собственность из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности.

ВФедеральном законе от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ "О введении в

действие Жилищного кодекса РФ"60 указывается такое полномочие, как формирование земельных участков под многоквартирными домами (ст. 16).

Водный кодекс РФ61, Лесной кодекс РФ62, Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения"63, не содержат перечня прав и обязанностей органов местного самоуправления в области отношений по охране и рациональному использованию земель, но упоминают о возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в указанных сферах.

Определенные полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений закреплены не законодательными, а подзаконными актами. Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 02.10.2002 № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота»64 органам местного самоуправления предоставлено право принимать решение о консервации земель, находящихся в муниципальной или частной собственности (за исключением земель сельскохозяйственного назначения).

60Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса РФ" // СЗ РФ. 03.01.2005. № 1 (часть 1). Ст. 15.

61Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 года № 74-ФЗ // СЗ РФ. 05.06.2006. № 23. Ст. 2381.

62Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ // СЗ РФ. 11.12.2006. № 50. Ст. 5278.

63Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" // СЗ РФ. 20.07.1998. №

29.Ст. 3399.

64Постановление Правительства РФ от 02.10.2002 № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота» // СЗ РФ. 25.11.2002. № 47. Ст. 4676.

34

Таким образом, в результате анализа действующего российского законодательства можно прийти к выводу, что органы местного самоуправления могут участвовать в земельных отношениях в двух качествах: как регуляторы земельных отношений в отношении земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, административный характер), и как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных отношений - физическими и юридическими лицами)65.

Однако к каким же группам из определенных выше элементов предметов ведения следует отнести выделенные эти и другие полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере? Вопрос далеко не праздный, так как в зависимости от этого будет определяться:

-обязаны органы местного самоуправления осуществлять эти полномочия или только имеют право;

-из каких средств будет финансироваться реализация указанных полно-

мочий;

-могут ли органы государственной власти контролировать их реализацию

идавать по ним органам местного самоуправления обязательные для исполнения указания.

Сразу отметим, что приведенные выше полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений никак не могут быть отнесены к их правам, так как об этом свидетельствует сама их формулировка (именно полномочия, а не права). Представляется важным определить какие следует относить к полномочиям по решению вопросов местного значения, а какие – к государственным.

Проблема разграничения полномочий органов местного самоуправления на собственные и государственные является одной из наиболее серьезных в муниципальном праве. Она имеет достаточно большую историю, однако ранее

ласти охраны окружающей среды: вопросы классификации // Юридический портал

LawMix.htm.

35

действовавшее законодательство о местном самоуправлении не содержало способов провести такое разграничение.

Собственными являются полномочия органов местного самоуправления, направленные на решение вопросов местного значения. Поэтому вполне очевидно, что для определения делегированной государством компетенции органов местного самоуправления, надо сначала выявить их собственную. Так, В.В. Пылин, указывает, что решение вопроса о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями «начинать следует с уточнения и установления собственных полномочий местного самоуправления для каждого его уровня»66.

Однако, чтобы сделать это, необходимо найти указания в законе на собственную или делегированную природу указанных полномочий. В то же время в отношении законодательства, действовавшего в 90-е годы XX века, В.И. Васильевым справедливо отмечалось, что в нормативных правовых актах, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления, обычно не определяется, к какой категории полномочий они относятся – к государственным или к тем, которые связаны с решением вопросов местного значения67. Подобная нечеткость и неопределенность создавала значительные трудности в деятельности органов местного самоуправления, порождала различные коллизии в их взаимоотношениях с государственными органами.

В настоящее время ситуация изменилась. В соответствии с ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам ме-

66Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. .№ 9. С. 15.

67Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 1997. С. 240.

36

стного самоуправления. Таким образом, теперь, при определении, относится ли конкретное полномочие, возложенное на орган местного самоуправления к государственным или нет, необходимо руководствоваться ст.ст. 14-17 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Если указанное полномочие входит в один из вопросов местного значения для данного типа муниципального образования – оно является собственным (муниципальным) – в противном случае – государственным и требует отдельного финансирования.

Таким образом, к собственным полномочиям в настоящее время относятся: во-первых, полномочия, закрепленные в ст. 17 федерального закона о местном самоуправлении, во-вторых, полномочия, вытекающие из перечней вопросов местного значения, закрепленных в ст. 14, 15 и 16 того же закона Они закрепляются в федеральных законах по конкретным сферам управления и должны определяться объемом содержания вопросов местного значения. Как справедливо отмечает В.И. Васильев, "перечень полномочий муниципалитетов по решению вопросов местного значения, содержащийся в ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ, открыт. Но он сосуществует с закрытым перечнем самих вопросов местного значения. Смысл такой правовой конструкции в том, что полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые другими законами, должны укладываться в рамки вопросов местного значения, закрепляемых в Федеральном законе № 131-ФЗ"68.

В настоящее время основное ядро "собственных" полномочий органов местного самоуправления составляют полномочия по решению вопросов местного значения69. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. подходит к определению собственной сферы деятельности местного самоуправления не так, как прежний. Он изменил сам категориальный аппарат, с помощью которого эта сфера деятельности отграничивается от сферы деятельности органов государст-

68Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 144,

69Нанба С.Б. О "собственных" полномочиях органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2010. № 12. С. 46.

37

венной власти. Вместо параллельного использования понятий «предметов ведения» и «вопросов местного значения» он применяет категории «вопросов местного значения» и «полномочий органов местного самоуправления». Сохраняя укрупненную функциональную характеристику местного самоуправления, Закон в то же время конкретизирует ее, закрепляя «в целях решения вопросов местного значения» ряд конкретных прав и обязанностей органов местного самоуправления и определяя возможность установления других полномочий «в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставами муниципальных образований»70.

Основываясь на вышеизложенном, нам необходимо разобраться: подпадают ли указанные выше полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений в круг, очерченный перечнями вопросов местного значения в ст. 14, 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Для разрешения этого вопроса обратимся к понятию вопросов местного значения.

Среди всех элементов, входящих в структуру предметов ведения, именно вопросы местного значения являются наиболее важным, так как местное самоуправление создается в первую очередь именно для их решения71. Вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Решение вопросов местного значения – это основная цель местного самоуправления, смысл его существования.

Согласно статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного

70Конституционные и законодательные основы местного самоуправления / Под ред.

А.В. Иванченко. – М., 2004. С. 20.

71Чаннов С.Е. Муниципальное право в вопросах и ответах. М., 2008. С. 184-185.

38

обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Таким образом, для характеристики и определения круга вопросов местного значения Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»устанавливает три основных критерия:

–закрепление указанных вопросов в Конституции Российской Федерации

иФедеральном законе от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

–непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования;

–самостоятельность решения данных вопросов населением и (или) органами местного самоуправления72.

В действующем федеральном законодательстве в ст. 14, 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены вопросы местного значения, соответственно, поселений, муниципальных районов и городских округов.

Различия в вопросах местного значения поселения, муниципального района и городского округа определяются в основном объективными факторами, связанными с организацией управления на уровне поселения, района и городского округа.

На уровне поселения закреплены, в первую очередь, те вопросы, решение которых с точки зрения теории управления требует максимального приближения субъекта управления (муниципальной власти как особой формы публичной власти, не сводимой к государственной) к объекту управления. Особое значе-

39

ние такое приближение имеет при организации предоставления публичных услуг населению (к примеру, организации в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; организации транспортного обслуживания населения в границах поселения; организация библиотечного обслуживания населения). На уровне муниципальных районов закреплены: вопросы местного значения, решение которых не может быть ограничено территорией поселения и носит ярко выраженный межпоселенческий характер (к примеру, организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района; организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий, организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью и др.);

–вопросы, решение которых носит специализированный характер по сравнению с вопросами местного значения поселений и (или) позволяет, при условии эффективной деятельности по их решению, достичь на уровне района «экономии на масштабе» (в качестве примера можно привести отнесение к вопросам местного значения района организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, в то время как к вопросам местного значения поселения относятся организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора);

–социально значимые вопросы в сфере образования и здравоохранения, которые не могут решаться органами местного самоуправления в отрыве от государственных органов, так как их решение связано с реализацией конституционных прав населения73 и соответствующих социальных обязательств государства, а также требует значительных организационных возможностей и финан-

40

совых ресурсов (организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам; организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов).

На уровне городского округа закреплено большинство ключевых вопросов местного значения, свойственных как для поселения, так и для муниципального района, за исключением вопросов, не свойственных для городского округа в силу специфики городской территории и городского хозяйства74.

Среди вопросов местного значения поселений можно выделить предусмотренные п. 3, 20 и 28 ч. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

20) утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении муниципального строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительно-