Правовое регулирование предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель. Монография

51

Данный перечень носит исчерпывающий характер и не подлежит расширительному толкованию. Можно отметить, что схожие основания предусмотрены для временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации77.

В то же время новый закон о местном самоуправлении не предусмотрел возможность добровольной передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта РФ, в тех случаях, когда их реализация на уровне субъекта более целесообразна.

Между тем можно согласиться с мнением С.Е. Чаннова, что передача полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти допустима в тех случаях, когда последние способны более эффективно их реализовать. Общим принципом управления государством должно быть возложение полномочий на те органы, которые способны наиболее эффективно их выполнять. В различных случаях это могут быть органы государственной власти и местного самоуправления. Не всегда это возможно определить на федеральном уровне, поэтому органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления субъектов должны быть наделены правом самостоятельно решать вопрос о взаимном делегировании полномочий78.

Любой запрет на способ, которым население будет решать вопросы местного значения, ограничивает право граждан на осуществление местного самоуправления, что недопустимо в соответствии со ст. 133 Конституции Российской Федерации. Однако, к сожалению, в настоящее время мы имеем ситуацию, когда, разрешив принудительную передачу муниципальных

77См. ст. 26.9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

78Чаннов С.Е. К вопросу о конституционности временного исполнения органами государственной власти отдельных полномочий местного самоуправления // Право и экономика. 2008. № 6. С. 7.

52

полномочий органам государственной власти, законодатель ограничил их право сделать это добровольно.

В связи с этим представляется, что на федеральном уровне должна быть предусмотрена возможность соглашений о передаче собственных полномочий органов местного самоуправления не только между муниципальными образованиями различного уровня, но и между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Передача полномочий органов местного самоуправления государственным органам должна обязательно оформляться соглашением между этими органами, ратифицируемым представительными органами субъекта Российской Федерации и муниципального образования и подписываемого их высшими должностными лицами. Соглашение должно в обязательном порядке содержать положение о его возможном расторжении по инициативе обеих сторон.

§3. Делегированные полномочия органов местного самоуправления

всфере использования и охраны земель

Впроцессе осуществления органами государственной власти своей деятельности неизбежно возникает необходимость реализации ими полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень субъектов Федерации. В принципе существуют два пути решения этой проблемы. Первый путь – это создание на территории местного самоуправления особых государственных структур, которые будут исполнять государственные полномочия. Второй путь

–наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления на основе договоров или законодательных актов.

Возможность параллельного создания территориальных органов государственной власти для осуществления государственных полномочий, которые целесообразно выполнять на наиболее низком уровне, положительно оценивается многими учеными в качестве временной меры, допустимой, пока не окрепнет, в

53

первую очередь финансово, местное самоуправление79. Однако в целом, как справедливо отмечают А.А. Подсумкова и С.Е. Чаннов, все достоинства данного пути не перевешивают главного недостатка: необходимости создания по сути дублирующих управленческих структур, что неизбежно сказывается на бюрократизации всей системы и, что самое важное, напрямую отражается на налогоплательщиках. Поэтому большее развитие получил все-таки второй путь – реализации отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления80.

Реализация органами местного самоуправления полномочий государства имеет под собой определенные исторические основы. В России органы местного самоуправления всегда исполняли некоторый объем государственных полномочий и государственных обязанностей. К ведению земских учреждений согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. подлежали раскладка государственных денежных сборов, исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, участие в делах почтовой повинности и другие дела, которые вверялись на основании особых уставов, положений или постановлений81.

В настоящее время во многих государствах с развитым местным самоуправлением доля коммунальных дел имеет тенденцию к сокращению, а доля государственных полномочий, уже превысившая 50% в структуре общественных задач, осуществляемых в муниципалитетах, продолжает увеличиваться. Подобная эволюция местного самоуправления, по мнению Г.В. Барабашева, «многократно усилила государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными и поставив выборные муници-

79Мачульская И. Государственные полномочия местного самоуправления // Федера-

лизм. 1998. № 3. С. 177.

80Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Некоторые аспекты реализации отдельных государственных полномочий на уровне местного самоуправления / Разграничение полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления Саратов: Изд-во СГАП, 2002. С. 88.

81Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право, 1999. № 9. С. 15

54

пальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и министров»82.

Аналогичных позиций придерживаются ученые Р. Граверт (Германия), П.М. Слоу (Великобритания), С. Монти (Швеция), Ш. Махещвари (Индия) и другие. Так, Р. Граверт отмечает, что «чем полнее втягиваются местные территориальные единицы в осуществление конституционно-правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать единым для всей страны принципам государственной политики»83.

Принцип передачи власти, выдвинутый и обоснованный Европейским Союзом и закрепленный Европейской Хартией местного самоуправления 1985 года, находит все большее распространение в государствах ее участниках. Так, в Швеции, Нидерландах, ФРГ, Испании такая практика получила наибольшее применение. Реализация принципа передачи государственных полномочий местным органам обусловила во Франции переход от начал централизации к относительной децентрализации управления. Как отмечает Д.И. Черкасов, общая для большинства стран современного мира тенденция заключается в сокращении собственно коммунальных дел и расширении обязательных и порученных. Такая ситуация отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению прежде всего задач, имеющих общегосударственное значение. Показательно, что в Германии в настоящее время обязательные и порученные дела составляют 80-90% от общего объема дел, выполняемых местными органами84.

Во многом схожая ситуация наблюдается в Российской Федерации. Как отмечает Л.А Лукашов, на сегодня не менее 70 % работы местных органов занимает решение вопросов, связанных с осуществлением государственных

82Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства (США, Велико-

британия). М., 1971. С. 104.

83Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1992. № 10. С. 107.

84Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. С. 106-

55

функций в различных отраслях хозяйства85. По мнению Н.А. Шевчик, в настоящее время уже нельзя говорить о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, так как многие муниципальные образования в соответствии с федеральными и региональными нормативными актами выполняют уже десятки таких полномочий86.

В теории муниципального права долгое время разрабатывалась идея о существовании двух форм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передачи полномочий и делегировании полномочий. Под передачей понимался способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти на неопределенный срок исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. Под делегированием предлагалось понимать предоставление органам государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно87.

На практике, однако, такого разделения не существовало и термины «наделение», «передача» и «делегирование» обычно использовались в законодательстве бессистемно. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также не различает формы наделения полномочиями, исходя из смысла ст. 19-21, понятия «наделение» и «передача» понимаются как синонимы.

Наделение органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий практикуется почти во всех субъектах Федерации, за исключением республик Адыгеи, Ингушетии и Тыва, Камчатской области и

85Лукашов Л.А. Местное самоуправление: теория и реальность / Становление государственности и местного самоуправления в регионах России (на примере Саратовской облас-

ти). Саратов, 1997. С. 132.

86Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия. Дисс. канд. юрид. наук. Тюмень, 2001.

87Лукашов Л.А., Подсумкова А.А. Словарь основных понятий и терминов по местному самоуправлению. Саратов, 1999. С. 10, 47-48.

56

Санкт-Петербурга. Рекордсменами по численности законов о наделении органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий являются Новгородская (23) и Амурская (21) области. К субъектам Федерации, в которых принято 10 и более законов о наделении органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий, относятся Красноярский край (15), Ростовская (14) и Костромская (13) области, Республика Мордовия (10). В остальных субъектах Федерации принято от 1 до 9 законов о наделении органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий.

Общее количество законов субъектов Федерации о соответствующем наделении не свидетельствует об общем количестве отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Ведь одним законом органы местного самоуправления могут быть наделены перечнем отдельных государственных полномочий, как, например, в Архангельской (6 видов отдельных государственных полномочий) и Тюменской (25 видов) областях. Или, наоборот, несколькими законами субъектов Федерации органы местного самоуправления различных муниципальных образований могут наделяться одним и тем же видом отдельного государственного полномочия88.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что они чаще всего передают органам местного самоуправления полномочия в сфере:

–государственной регистрации актов гражданского состояния;

–лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;

–лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов;

–лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений;

–назначения и выплаты компенсационных выплат;

наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления // Современное право. 2006. № 10.

57

–ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности;

–медико-социальной экспертизы;

–установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности;

–порядка пользования отдельными природными ресурсами;

–формирования и организации деятельности административных комиссий на территориях субъектов Российской Федерации и т.д.

В предыдущем параграфе работы нами подчеркивалась важность отграничения отдельных государственных полномочий от собственных. В связи

сэтим достаточно значимым выглядит вопрос: какие полномочия следует признавать государственными?

В законодательстве и научной литературе выделяют два основных подхода к понятию государственных полномочий. Согласно первому из них, который в свое время был использован в Федеральном законе от 24.06.1999 № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (в настоящее время утратил силу) государственные полномочия органов местного самоуправления – это права и обязанности, закрепленные за органами государственной власти. Такой подход к определению понятия

"государственные полномочия" поддерживают и некоторые ученые, например А.А. Акмалова, С.К. Дряхлов89.

Хотя определенная логика в таком подходе к сущности государственных полномочий есть, недостатком его, на наш взгляд, является неотнесение к государственным полномочиям полномочий, не закрепленных за конкретными

управления в Российской Федерации: теоретико-методологический аспект: Автореф. дис. ...

докт. юрид. наук. М., 2003. С. 266; Дряхлов С.К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 186.

58

органами государственной власти, а имеющихся непосредственно у Российской Федерации или у нее субъектов. На то, что такие полномочия существуют, недвусмысленно указывает ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»90, согласно которой «государственная служба Российской Федерации (далее - государственная служба) - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных

государственных органов (далее - федеральные государственные органы); субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных

государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы субъектов Российской Федерации);

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее - лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации)».

К тому же данный подход на практике может вызвать проблемы у органов местного самоуправления, при наделении их отдельными полномочиями, так как неотнесение их к полномочиям конкретного органа государственной

59

власти может повлечь за собой споры относительной их государственной принадлежности.

Более перспективным видится второй подход к определению государственных полномочий, предложенный В.И. Васильевым. Под государственными полномочиями он понимает "полномочия, правовые, организационные, соци- ально-экономические последствия реализации которых связаны не только с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, как это характерно для муниципальных полномочий, но и населения соответственно всего государства или субъекта Федерации"91. Главным достоинством данного определения, на наш взгляд, является попытка выделить объективные признаки, характеризующие отдельные государственные полномочия, что позволяет избежать субъективных оценок органов государственной власти при их передаче органам местного самоуправления.

Критикуя позицию В.И. Васильева по данному вопросу, М.Ю. Дитяковский в принципе обоснованно пишет, что на практике трудно различать, какие полномочия имеют государственное значение, а какие - только местное92. Однако для решения этого вопроса и служат положения ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», связывающие отнесение полномочий органов местного самоуправления к государственным или собственным с направленностью их на решение вопросов местного значения, о чем мы уже писали выше. Таким образом, государственными являются те полномочия, которые не вытекают из предусмотренных ст. 14, 15 и 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" перечней вопросов местного значения, а также не направлены на обеспечение собственной деятельности органов местного самоуправления.

91Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб. и науч.-практ. пособие. М., 1999. С.

92Дитятковский М.Ю. Понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления // Современное право. 2006. № 10.

60

Сторонниками такого толкования государственных полномочий являются И.В. Выдрин, Н.И. Соломка, Р.В. Бабун, М.Н. Кудилинский и Н.А. Шевелева93.

Таким образом, отдельные государственные полномочия в компетенции органов местного самоуправления можно определить как закрепленные за ними полномочия, правовые, организационные, социально-экономические последствия реализации которых связаны не только с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, как это характерно для муниципальных полномочий, но и населения соответственно Российской Федерации или субъекта Федерации, не вытекающие из перечней вопросов местного значения и не направленные на обеспечение собственного функционирования органов местного самоуправления.

Несмотря на то, что, на первый взгляд, проблема разграничения полномочий органов местного самоуправления на собственные и делегированные в законодательстве решена, практика показывает, что проблем здесь остается достаточно много. Выше в работе мы указывали, что анализ полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, закрепленных федеральным законодательством и их соотнесение с перечнями вопросов местного значения, содержащимися в ст. 14, 15 и 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" показывает, что, по крайней мере, три из них никак не могут быть отнесены к собственным, а, следовательно, должны считаться государственными. Это полномочия по:

– переводу земель из одной категории в другую в отношении земель, находящихся в частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения;

(конституционно-правовой аспект). Екатеринбург, 1998. С. 130; Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 8, 129; Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учеб. пособие. СПб., 2005. С. 65; Кудилинский М.Н., Шевелева Н.А. Муниципальное право России. СПб., 2005. С. 80.