Правовое регулирование предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель. Монография

151

– полномочия органов местного самоуправления по обеспечению собственной деятельности.

При этом полномочия, направленные на решение вопросов местного значения и полномочия органов местного самоуправления по обеспечению собственной деятельности уместно назвать собственными. Отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления (также, как и полномочия, переданные им на основе соглашений с муниципальными образованиями иного уровня) могут именоваться делегированными. Принципиальное отличие между собственными и делегированными полномочиями заключается в источнике их финансирования: если реализация собственных полномочий финансируется исключительно из собственных средств местного бюджета, то на реализацию делегированных выделяются дополнительные финансовые ресурсы, предусмотренные законом о передаче государственных полномочий или соглашением между муниципальными образованиями.

Поскольку совершенно очевидно, что полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений никак не относятся к третьей группе, совершенно очевидно, что они подразделяются на полномочия по решению вопросов местного значения (собственные) и отдельные государственные (делегированные).

К собственным полномочиям в настоящее время относятся: во-первых, полномочия, закрепленные в ст. 17 федерального закона о местном самоуправлении, во-вторых, полномочия, вытекающие из перечней вопросов местного значения, закрепленных в ст. 14, 15 и 16 того же закона Они закрепляются в федеральных законах по конкретным сферам управления и должны определяться объемом содержания вопросов местного значения.

Указанные нормы позволяют признать собственными все полномочия органов местного самоуправления, связанные с управлением земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, в том числе переводу их из одной категории в другую и по предоставлению их гражданам и юридиче-

152

ским лицам, в случаях, предусмотренных Земельным кодексом и Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от

24 июля 2002 года № 101-ФЗ.

Аналогично, п. 1 ч. 1 ст. 14, п. 1 ч. 1 ст. 15 и п. 1 ч. 1 ст. 16 указанного закона однозначно позволяют отнести к полномочиям по решению вопросов местного значение полномочие по введению земельного налога в муниципальных образованиях.

Полномочия, предусмотренные Федеральным законом «О мелиорации земель» от 10 января 1996 года № 4-ФЗ, по видимому, допустимо признать направленным на решение вопросов местного значения, предусмотренных п. 28 ч. 1 ст. 14, п. 25 ч. 1 ст. 15 и п. 33 ч. 1 ст. 16, т.к. мероприятия по мелиорации земель, в конечном счете, способствуют развитию сельскохозяйственного производства и расширению рынка сельскохозяйственной продукции.

На решение вопросов местного значения, указанных в п. 20 ч. 1 ст. 14, п. 15 ч. 1 ст. 15 и п. 26 ч. 1 ст. 16 направлены такие полномочия как:

–резервирование земель;

–изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;

–установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;

–разработка и реализация местных программ использования и охраны

земель;

–муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования.

Из этого следует, что они:

-подлежат обязательной реализации;

-финансируются за счет собственных средств местного бюджета;

-не контролируются государством. В то же время органы государственной власти могут осуществлять надзор в этой сфере.

153

Государственные полномочия в компетенции органов местного самоуправления можно определить как закрепленные за ними полномочия, правовые, организационные, социально-экономические последствия реализации которых связаны не только с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, как это характерно для муниципальных полномочий, но и населения соответственно Российской Федерации или субъекта Федерации, не вытекающие из перечней вопросов местного значения и не направленные на обеспечение собственного функционирования органов местного самоуправления.

Анализ полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, закрепленных федеральным законодательством и их соотнесение с перечнями вопросов местного значения, содержащимися в ст. 14, 15 и 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" показывает, что, по крайней мере, три из них никак не могут быть отнесены к собственным, а, следовательно, должны считаться государственными. Это полномочия по:

–переводу земель из одной категории в другую в отношении земель, находящихся в частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения;

–управлению государственными землями до разграничения государственной собственности на землю;

–формированию земельных участков под многоквартирными домами. Таким образом, к собственным можно отнести все полномочия органов

местного самоуправления в области охраны и использования земель, за исключением указанных выше трех.

Полномочия муниципального образования (органов местного самоуправления) как публично-правового образования в области земельных отношений имеют двойственный характер. В частности, Земельный кодекс 2001 г. достаточно последовательно проводит разграничение полномочий органов местного

154

самоуправления в части управления и распоряжения земельным участком. Так, в первой части ст.11 ЗК РФ перечислены полномочия органов местного самоуправления по осуществлению общего управления в сфере использования и охраны земель по территориальному принципу. С другой стороны, органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности муниципального образования (ч.2

ст.11).

Представляется, что проводимое в специальной литературе разграничение полномочий органов государственной власти, вытекающих из публичноправового характера государственной власти (imperium) и правомочиями собственника определенной части земель (dominium) вполне применимо и в отношении органов местного самоуправления.

Таким образом, предметы ведения местного самоуправления в сфере использования и охраны земель следует рассматривать в двух аспектах: вопервых, исходя из реализации муниципальным образованием правомочий собственника соответствующих земель и, во-вторых, в плане осуществления пуб- лично-властных полномочий по управлению землями, находящимися «в ведении» муниципального образования. Полномочия эти имеют различную правовую природу и поэтому рассматриваются в работе отдельно.

В части муниципальной собственности на землю в работе обосновывается вывод, что основания возникновения права муниципальной собственности на земельные участки на сегодняшний день не обеспечивают реального формирования муниципальной земельной собственности. Закон предусматривает передачу в муниципальную собственность лишь крайне ограниченного количества земель (в основном под муниципальными зданиями и сооружениями), что никак нельзя признать позитивным с позиции развития муниципальных образований. Как нам представляется, законодатель должен предусмотреть механизмы разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных обра-

155

зований, усовершенствовав его по сравнению с ранее предусмотренным Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю".

На практике востребованным является такое основание формирования муниципальной земельной собственности как признание права муниципальной собственности на бесхозяйное имущество (ст. 225 ГК РФ).

Хотелось бы однако отметить, что согласно п. 2 ст. 214 Гражданского кодекса земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Из содержания этой нормы можно сделать вывод, что земельный участок не может быть бесхозяйным имуществом в принципе.

Вместе с тем, статьей 53 Земельного кодекса РФ в первоначальной редакции было установлено, что при отказе от права собственности на земельный участок этот земельный участок приобретает правовой режим бесхозяйной недвижимой вещи, порядок прекращения прав на которую устанавливается гражданским законодательством. Несмотря на очевидное противоречие этой нормы положениям статьи 214 Гражданского кодекса, нужно сказать, что ее введение в земельный кодекс было обусловлено объективной необходимостью проведения работ по закреплению в пользовании или в собственности брошенных земельных участков.

Федеральным законом от 22.07.2008 № 141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений»201 были внесены изменения, в том числе, в содержание статьи 53 Земельного кодекса. На сегодняшний день предусматривается, что отказ от права собственности на земельный участок осуществляется посредством подачи собственником земельного участка заявления о таком отказе в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Право собственности на этот земельный уча-

конодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отноше-

ний» // СЗ РФ 2008. № 30 (ч. 1). Ст. 3597.

156

сток прекращается с даты государственной регистрации прекращения указанного права.

Однако, данная норма не дает ответа на вопрос в чью собственность перейдет такой земельный участок. Учитывая положения п. 2 ст. 214 Гражданского кодекса представляется, что в данном случае должно возникнуть право государственной собственности на соответствующий земельный участок.

Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Основным способом распоряжения земельными участками, которые находятся в муниципальной собственности (а также право собственности на которые, еще не разграничено) является предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам. Предоставление земельного участка – это передача земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности гражданам и юридическим лицам. В этой связи в работе подробно проанализирована сложившаяся арбитражная практика в связи с предоставлением земельных участков.

При анализе публично-властных полномочий органов местного самоуправления по управлению землями, находящимися «в ведении» муниципального образования были рассмотрены те права и полномочия, реализация которых органами местного самоуправления связана с самыми различными проблемами теоретического и практического характера.

Одной из наиболее важных задач органов местного самоуправления является регулирование землепользования и застройки территории муниципального образования. Мы полагаем, что указанные полномочия органов местного самоуправления в сфере использования и охраны земель являются ключевыми: большинство остальных полномочий от них производно. В самом деле значительная часть решений органа местного самоуправления (о предоставлении земельного участка, об его изъятии для муниципальных нужд, о резервировании

157

земель и т.п.) должны приниматься на основе документов территориального планирования и градостроительного зонирования.

Между тем, не во всех муниципальных образованиях на сегодняшний день приняты документы территориального планирования и градостроительного зонирования. Это связано, как с практической сложностью поставленной задачи (в частности, усложненные процедуры разработки, согласования и утверждения), так и с проблемами финансирования реализации данных полномочий.

Представляется, что для обеспечения территориального планирования на местном уровне необходимо во-первых утвердить соответствующие документы на федеральном и региональном уровне и, во-вторых, разработать методические рекомендации и модельные документы для обеспечения процессов территориального планирования в муниципальных образованиях. Необходимо предусмотреть на федеральном и региональном уровнях соответствующую финансовую поддержку территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований.

На сегодняшний день Федеральным законом от 10.05.2007 № 69-ФЗ к полномочиям местного самоуправления в сфере земельных отношений отнесено резервирование земель. Нужно сказать, что о необходимости законодательного закрепления института резервирования земельных участков речь идет достаточно давно. Между тем, до недавнего времени в законодательстве отсутствовали положения об условиях и порядке резервирования земельных участков. В этой ситуации, некоторые субъекты Российской Федерации в порядке опережающего нормотворчества стали принимать собственные законы и подзаконные акты, регулирующие порядок резервирования земельных участков. Это, как показывается в работе в ряде случаев приводило к нарушению прав граждан – правообладателей земельных участков.

В этой связи, в Земельный кодекс была включена статья 70.1. («Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд»). Этой статьей предусматривается, что резервирование земель, которые предоставлены граж-

158

данам и юридическим лицам, осуществляется в случаях, предусмотренных для изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

В работе рассматриваются проблемные моменты закрепленного порядка резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В частности, серьезной проблемой является недостаточно четко регламентированный порядок возмещения убытков, причиненных собственникам, владельцам или арендаторам земельных участков, их резервированием.

К полномочиям органов местного самоуправления отнесено изъятие земельных участков для муниципальных нужд. Изъятие (выкуп) земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, предусмотренных федеральным законом, а в отношении земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности - законом субъекта Российской Федерации.

Изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса может быть вызвано иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации. Безусловно законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены иные обстоятельства, при которых возможно изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, исключительно в отношении земель, находящихся в собственности субъектов РФ либо муниципальных образований. Однако, следует сказать, что такие земельные участки могут принадлежать гражданам, например, на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного бессрочного пользования и т.п. Как нам представляется это серьезно ущемляет права указанных лиц. В работе обосновывается вывод, что пункт 3 статьи 49 Земельного кодекса предоставляет субъекту Россий-

159

ской Федерации неоправданно широкие полномочия в сфере изъятия земельного участка.

Еще одним полномочием органов местного самоуправления в области использования и охраны земель является установление публичного сервитута.

Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков.

Установление публичного сервитута органами местного самоуправления напрямую увязывается с учетом результатов общественных слушаний. В этой связи в теории и на практике возникают вопросы о последствиях несоблюдения данного требования закона значении результатов общественных слушаний в процедуре установления публичного сервитута. Нужно сказать, что и судебная практика по этим вопросам достаточно противоречива.

Понятие и порядок проведения общественных слушаний не раскрывается ни в Земельном кодексе, ни в других законодательных актах. В теории «под общественными слушаниями понимают способ выявления мнения населения по вопросам, затрагивающим государственные, общественные интересы и (или) интересы жителей соответствующей территориальной единицы, с целью информирования и обеспечения участия в обсуждении и принятии решения»202. В принципе под это определение вполне подходят и публичные слушания. Вопрос установления публичного сервитута вытекает из перечня вопросов местного значения и оформляется муниципальным правовым актом. Наконец, сам термин «публичный» происходит от латинского publicus – общественный203.

В связи с этим, на наш взгляд, на муниципальном уровне учет мнения населения при установлении публичного сервитута вполне может осуществляться

202Малеина М.Н. Правовые аспекты установления и прекращения публичного земельного сервитута // Журнал российского права. 2004. № 12.

203Словарь русского языка в 4-х томах. Т. 3. М.: Рус. яз.; Полиграфресурсы, 1999.

160

путем проведения публичных слушаний, порядок проведения которых регламентирован федеральным законодательством о местном самоуправлении. Однако, в связи с тем, что официально тождественность терминов «общественные слушания» и «публичные слушания» в законодательстве не установлена, что может вызвать оспаривание установления публичных сервитутов по итогам публичных слушаний в связи с непроведением именно общественных слушаний на нее следует прямо указать в Земельном кодексе.

Результаты общественных слушаний, несмотря на обязательность их проведения, не являются обязательными для принятия того или иного решения. В этой связи мы полагаем, что законодателю следовало бы проявить более дифференцированный подход, закрепив отдельно те случаи, когда решение об установлении публичного сервитута должно приниматься по результатам, а не с учетом публичных слушаний.

Органам местного самоуправления предоставлено полномочие по осуществлению муниципального земельного контроля. Данный вид контроля за использованием земель предусмотрен как ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.ст. 14, 15, 16), так и Земельным кодексом 2001 года (ст. 72).

Сложность в данном случае заключается в том, что муниципальные земельные инспекторы фактически лишены реальных рычагов воздействия на нарушителей земельного законодательства.

На федеральном уровне определенные указания по порядку осуществления муниципального земельного контроля содержатся в письме Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 20 июля 2005 г. № ММ/0644 «О взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля».

Порядок осуществления муниципального земельного контроля должен быть установлен соответствующим актом органа местного самоуправления. На сегодняшний день многие муниципальные образования разработали подобные нормативные акты.