Правовое регулирование предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель. Монография

101

участка заявления о таком отказе в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Право собственности на этот земельный участок прекращается с даты государственной регистрации прекращения указанного права.

В этой связи Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"131 был дополнен статьей 30.2, которая закрепляет правила и порядок государственной регистрации прекращения права собственности на земельный участок вследствие отказа от права собственности на него. В частности этой статьей предусмотрено, что орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, обязан в течении пяти дней с даты регистрации прекращения права собственности направить уведомление об этом в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, если в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации такой земельный участок относится к собственности субъекта Российской Федерации, или в орган местного самоуправления, если в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации такой земельный участок относится к собственности муниципального образования. Представляется, что данная норма не дает ответа на вопрос в чью собственность перейдет такой земельный участок. Учитывая положения п. 2 ст. 214 Гражданского кодекса представляется, что в данном случае должно возникнуть право государственной собственности на соответствующий земельный участок.

Нужно сказать, что обозначенная проблема является общей для земельного законодательства. Дело в том, что Земельный кодекс, при решении вопроса об определении компетентного органа, уполномоченного осуществлять управление земельными ресурсами в том или ином вопросе, зачастую исходит из титула собственника (доминиума). Например, согласно статье 54 Кодекса при

прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // СЗ РФ 1997, № 30, ст. 3594; 2001, № 11,

ст. 997; 2003, № 24, ст. 2244; 2004, № 27, ст. 2711; № 30, ст. 3081; № 35, ст. 3607; № 45, ст. 4377; 2005, № 1, ст. 15, 22, 25, 40; № 50, ст. 5244; 2006, № 1, ст. 17; № 17, ст. 1782; № 23, ст. 2380; № 27, ст. 2881; № 30, ст. 3287; № 52, ст. 5498; 2007, № 41, ст. 4845; № 43, ст. 5084; № 48, ст. 5812; 2008, № 20, ст. 2251.

102

изъятии (выкупе) земельного участка вследствие его ненадлежащего использования направить в суд заявление о прекращении права на земельный участок должен либо орган государственной власти, либо орган местного самоуправления в соответствии с положениями статьи 29 ЗК РФ РФ. Статья же 29 Земельного кодекса отсылает к общему разграничению компетенции Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере земельных отношений, предусмотренному статьями 9, 10 и 11 Кодекса. Такое разграничение проводится в зависимости от принадлежности земельного участка. Так, статья 11 ЗК РФ РФ говорит о том, что органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Таким образом, вопрос какой же орган уполномочен обратиться в суд с заявлением о прекращении права на земельный участок вследствие его ненадлежащего использования остается без ответа.

Возвращаясь к вопросу о возможности признания права собственности на земельный участок собственник которого неизвестен или отказался от права собственности на земельный участок, следует отметить, что на практике суды признают право муниципальной собственности на такие земельные участки, опираясь на положения статьи 225 Гражданского кодекса Российской Федерации. Отчасти такая ситуация складывается потому, что как правило на данных земельных участках находятся какие либо здания, строения или сооружения. Это дает суду формальный повод применить положения статьи 225 ГК РФ, согласно которым бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся. По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь. В силу принципа единства объектов недвижимого имущества право муниципальной собственности на такое здание, строение или

103

сооружение распространяется и на соответствующий земельный участок. В частности, напомним, что согласно статье 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ (ред. от 18.07.2011) "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" может быть зарегистрировано право муниципальной собственности на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований.

Сложнее ситуация, когда земельный участок, собственник которого не известен или отказался от него, не занят какими-либо зданиями или сооружениями. Так, опираясь на уже упоминавшуюся выше статью 214 ГК РФ (презумпция государственной собственности на землю) многие авторы делают вывод, что земельный участок не может быть бесхозяйным имуществом132. Между тем, как показывает сложившаяся судебная практика суды признают такой земельный участок бесхозяйным имуществом и применяют положения статьи 225 ГК РФ о признании права муниципальной собственности на такое имущество.

Так, например, Можгинский межрайонный прокурор обратился в суд с заявлением в интересах муниципального образования «Можгинский район» о признании права муниципальной собственности на бесхозяйный земельный участок площадью 600 кв.м.

Заявление мотивировано тем, что при проведении проверки соблюдения законодательства о муниципальной собственности на землю установлено наличие указанного земельного участка, который никому не принадлежит, то есть является бесхозяйным. Согласно свидетельству на право собственности на землю, бессрочного (постоянного) пользования землей №*** от дд.мм.гггг., прежним собственником данного земельного участка являлась Вочканова Р.П. , которая дд.мм.гггг. от права собственности на данный участок отказалась, представив заявление в Администрацию МО «Можгинский район» об отказе от

562; Козырь О.М. Недвижимость в новом Гражданском кодексе России // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сб. ст. памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский. М., 1998. С. 285; Масевич М.Г. Основания приобретения права собственности на бесхозяйные вещи // Проблемы современного гражданского права: Сб. ст. М., 2000. С. 176.

104

данного объекта недвижимости и от права собственности на него. дд.мм.гггг. на основании заявления МО «Можгинский район» указанный земельный участок принят на учет бесхозяйного имущества Можгинским отделом Управления Федеральной Регистрационной службы по УР, о чем свидетельствует Выписка из единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Сведений о новом собственнике в регистрирующем органе на сегодняшний день не имеется.

Суд признал данный земельный участок бесхозяйным имуществом и вынес решение об удовлетворении заявления Можгинского межрайонного прокурора в интересах муниципального образования «Можгинский район» о признании права муниципальной собственности на бесхозяйный земельный участок.

Данное судебное решение типично для тех случаев, когда собственник отказывается от земельного участка до принятия новой редакции статьи 53 Земельного кодекса (в новой редакции нужно подавать заявление об отказе не в орган местного самоуправления, а в орган регистрации прав на недвижимое имущество - Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии). Однако для нас в данном случае важно, что суды признают сам режим бесхозяйного имущества в отношении земельного участка.

Между тем, если собственник земельного участка неизвестен, то положение осложняется. Так, Администрация Турковского муниципального района Саратовской области обратилась в суд с заявлением, в котором просила признать право муниципальной собственности на бесхозяйный земельный участок из категории земель населённых пунктов с разрешённым использованием: полигон для утилизации твёрдых бытовых отходов133. В обоснование своих требований заявитель указывает, что данный земельный участок по заявлению администрации Турковского муниципального района Саратовской области земельный участок был поставлен на учёт как бесхозяйный объект недвижимого имущества в Турковском отделе Управления Федеральной регистрационной

133

http://arkadaksky.sar.sudrf.ru/modules.php?name=bsr&op=show_text&srv_num=2&id=646 00031106301702424681000032009

105

службы по Саратовской области, о чём ДД.ММ.ГГГГ сделана запись в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Заявитель указывает, что со дня постановки на учёт земельного участка прошло более года, свои права на земельный участок никто не заявил, в связи, с чем данный земельный участок является бесхозяйным и просит признать право муниципальной собственности на земельный участок.

В качестве заинтересованных лиц к участию в деле привлечены Комитет по управлению имуществом Саратовской области и Территориальное управление Федерального Агентства по управлению государственным имуществом в Саратовской области. В своём отзыве Комитет по управлению имуществом Саратовской области просит заявление Администрации Турковского муниципального района Саратовской области оставить без удовлетворения, поскольку земельный участок, право муниципальной собственности на который просит признать Администрация Турковского муниципального района Саратовской области, не является бесхозяйным, так как собственником данного земельного участка является государство. В обоснование своего возражения Комитет по управлению имуществом Саратовской области ссылается в своём отзыве па пункт 1 статьи 16 земельного кодекса РФ которым предусмотрено что государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Территориальное управление Федерального Агентства по управлению государственным имуществом в Саратовской области в своём отзыве полагает невозможным разрешения вопроса о признании права муниципальной собственности без определения собственника земельного участка.

Суд посчитал, что в данном случае имеет место спор о праве, который может быть разрешён только в порядке искового судопроизводства. При таких обстоятельствах заявление Администрации Турковского муниципального района Саратовской области подлежит оставлению без рассмотрения.

Таким образом, те земельные участки, собственника которых установить невозможно в силу буквы закона не должны признаваться бесхозяйным имуще-

106

ством и входят в состав не разграниченных земель, находящихся в государственной собственности. Учитывая весьма ограниченное, как мы указывали выше, число оснований передачи таких земель в муниципальную собственность возможность регистрации права собственности на такие земельные участки муниципальным образованием представляется весьма призрачной.

Между тем именно муниципальные образования наделены основными исполнительно распорядительными полномочиями в отношении земельных участков, в том числе право собственности на которые не разграничено, т.е. не находящимися в муниципальной собственности. Согласно п. 10 ст. 3 Закона РФ от 25 октября 2001 г. "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими органами местного самоуправления. Как справедливо отмечается в специальной литературе, уникальность последней правовой конструкции заключается в том, что органы местного самоуправления распоряжаются тем, что им не принадлежит и (вполне вероятно) никогда в будущем не будет принадлежать. Последний вывод вытекает из практики, когда неразграниченный земельный массив, из состава которого местные власти предоставляли земельные участки, впоследствии резервируется для федеральных (региональных) нужд и после проведения всех необходимых процедур (включая государственную регистрацию) переходит в федеральную (региональную) собственность134. В этой связи, как нам представляется следует поддержать высказанную на страницах юридической литературы мысль о необходимости законодательного закрепления презумпции не государственной, а муниципальной собственности: земельные участки, не находящиеся в частной либо государственной собственности, являются муниципальной собственностью.

венности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики: монография. М.: Новый индекс, 2010. 256 с.

107

§2. Предметы ведения муниципальных образований в сфере управления землями на территории муниципального образования

Как уже отмечалось в предыдущем параграфе исследования, органы местного самоуправления являясь в том числе и хозяйствующими субъектами, в первую очередь, все же, выступают как властные структуры. Поэтому с этим они наделены самыми разнообразными правами и полномочиями администра- тивно-властного характера по использованию и охране земель на территории муниципального образования. Они уже были нами указаны в первой главе работы, подробное же рассмотрение всех из них невозможно из-за ограниченности объема подобного рода работ. В связи с этим далее мы рассмотрим лишь те права и полномочия указанных групп, реализация которых органами местного самоуправления связана с самыми различными проблемами теоретического и практического характера.

Полномочия органов местного самоуправления в области территориального планирования и зонирования

Одной из наиболее важных задач органов местного самоуправления является регулирование землепользования и застройки территории муниципального образования. В настоящий момент (после принятия нового Градостроительного кодекса 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ) в компетенцию органов местного самоуправления входит (помимо прочего) подготовка и утверждение документов территориального планирования и градостроительного зонирования территории.

На сегодняшний день документы территориального планирования и градостроительного зонирования приняты пока не во всех муниципальных образованиях. Мы полагаем, что указанные полномочия органов местного самоуправления в сфере использования и охраны земель являются ключевыми: большинство остальных полномочий от них производно. В самом деле, значительная

108

часть решений органа местного самоуправления (о предоставлении земельного участка, об его изъятии для муниципальных нужд, о резервировании земель и т.п.) должны приниматься на основе документов территориального планирования и градостроительного зонирования.

Согласно положениям Градостроительного кодекса к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относится помимо прочего территориальное планирование и градостроительное зонирование территорий.

Градостроительная деятельность – это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.

Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Градостроительное зонирование представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Назначение территориального планирования и градостроительного зонирования заключается в комплексном развитии территорий с учетом различных факторов: социальных, экологических, экономических. Оно осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно статье 30 Градостроительного кодекса правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:

109

1)создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

2)создания условий для планировки территорий муниципальных образо-

ваний;

3)обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

4)создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

О.И. Крассов отмечает, что зонирование является дополнительным по отношению к подразделению земель на категории способом определения правового режима земель, преимущественно земель поселений135

А.П. Анисимов, раскрывая отдельные аспекты градостроительного зонирования территорий поселений, отмечает, что необходимость введения системы градостроительного зонирования (в дополнение к делению земель на категории

взависимости от целевого назначения) связана с масштабным вовлечением земельных участков, находящихся на территории поселений, в гражданский оборот и необходимостью дополнения норм об основном целевом назначении земель поселений в целом нормами о целевом назначении конкретных земельных участков136

Градостроительное зонирование в равной степени направлено на защиту как публичных, так и частных интересов. Основное значение системы градостроительного зонирования территорий поселений видится в установлении "прозрачности" процесса застройки, когда и потенциальным застройщикам, и населению становится понятным, каким образом может использоваться тот или

135Крассов О.И. Комментарий земельного законодательства. М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К", 2005. С. 513.

136Анисимов А.П. О некоторых вопросах градостроительного зонирования территории поселений на современном этапе правовой реформы // Правовые вопросы строительства. 2004. № 2. С. 19.

110

иной земельный участок и расположенные на нем объекты недвижимости. Это позволяет практически полностью исключить зависимость застройщиков и населения территории от субъективного усмотрения должностных лиц органов местного самоуправления при установлении вида разрешенного использования земельного участка137.

Статьей 3 Закона о введение в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации138 предусмотрено, что с 31 декабря 2012 года при отсутствии документов территориального планирования не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений:

9о резервировании земель,

9об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд,

9о переводе земель из одной категории в другую.

Кроме того, при отсутствии документов градостроительного зонирования (правил землепользования и застройки) с 31 декабря 2012 года не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки, за исключением строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, и в иных предусмотренных федеральными законами случаях. В этой связи Закон о введении в действие Земельного кодекса139 устанавливает, что с 31 декабря 2012 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется.

137Андрианов Н.А. О порядке разработки документов градостроительного зонирования территорий поселений // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 1.

138Федеральный закон от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (ред. от 22.07.2008) // СЗ РФ 2005. № 1 (часть 1).

Ст. 17.

139Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (ред. от 22.07.2008) // СЗ РФ 2001. № 44. Ст. 4148.