Правовое регулирование предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель. Монография

81

земельных участков (статья 34 ЗК РФ). В частности недопустимо (за исключением предоставления с предварительным согласованием) предоставление земельного участка без проведения публичных торгов.

Не свободен орган местного самоуправления и при определении цены предоставляемого земельного участка. Например, при предоставлении земельного участка собственникам зданий, строений, сооружений, расположенных на земельном участке цена определяется в соответствии со статьей 2 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

Так, Тамбовское Управление Федеральной антимонопольной службы рассмотрело дело в отношении администрации города Моршанска Тамбовской области и Моршанского городского Совета народных депутатов Тамбовской области по признакам нарушения Закона О конкуренции117. Поводом к возбуждению дела послужило заявление Закрытого акционерного общества (ЗАО) «Тамбовнефтепродукт» с жалобой на необоснованные препятствия и ущемление его интересов в вопросе выкупа земельного участка, находящегося в муниципальной собственности города Моршанска. Моршанский горсовет и администрация города установили рыночную цену продажи земельного участка для ЗАО «Тамбовнефтепродукт», на котором расположена его собственность – АЗС № 75. Рыночная цена в 29 раз превышает установленную законом цену выкупа земельного участка для собственника расположенного на нём объекта.

Вопреки действующему федеральному законодательству и в нарушение установленному в городе общему порядку администрация Моршанска и Моршанский горсовет своими актами установили рыночную стоимость выкупа земельного участка для заявителя в размере 206105 руб. (с НДС) вместо 7102,7 руб. (с НДС).

Основным способом распоряжения земельными участками, которые находятся в муниципальной собственности (а также право собственности на которые, еще не разграничено) является предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам. Предоставление земельного участка – это переда-

117 http://www.fas.gov.ru/news/n_1103.shtml

82

ча земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности гражданам и юридическим лицам.

Земельным кодексом РФ предусмотрены следующие виды предоставления земельных участков (в зависимости от цели предоставления):

-предоставление земельного участка для строительства (с предварительным согласованием или без предварительного согласования) – ст.ст. 30, 31, 32 ЗК РФ;

-предоставление гражданам земельных участков для целей, не связанных со строительством – ст. 34 ЗК РФ;

-предоставление земельного участка собственникам (и иным правообладателям) зданий, строений и сооружений, расположенных на нем – ст. 36 ЗК РФ.

Федеральным законом от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в

действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» внесены существенные изменения в порядок предоставления земельного участка для застройки. В частности Земельный кодекс был дополнен ст. 30.1. «Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности». Указанной статьей предусматривается, что земельные участки для жилищного строительства предоставляются в собственность или в аренду без предварительного согласования места размещения объекта. Продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах.

Отмеченным выше законом, кроме того, в Земельный кодекс была введена статья 30.2. «Особенности предоставления земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства из земель, находящихся

вгосударственной или муниципальной собственности». Комплексное освоение земельного участка в целях жилищного строительства, включает в себя подготовку документации по планировке территории, выполнение работ по обуст-

83

ройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, осуществление жилищного и иного строительства. Для этой цели земельные участки предоставляются в аренду без предварительного согласования места размещения объекта и также на торгах в форме аукциона.

Особенности проведения торгов в указанных случаях предусматриваются статьями 38.1 и 38.2 Земельного кодекса.

Наконец, нельзя не отметить еще один новый для законодательства вид предоставления земельного участка под застройку - в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии. Земельный кодекс весьма фрагментарно регламентирует указанную процедуру. Основные положения такого предоставления закрепляются Градостроительным кодексом.

Земельным кодексом предусмотрены две различные процедуры предоставления земельного участка под строительство:

-с предварительным согласованием места размещения объекта

-и без предварительного согласования.

Земельным кодексом предусмотрены две различные процедуры предоставления земельного участка под строительство:

-с предварительным согласованием места размещения объекта

-и без предварительного согласования.

Гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в орган местного самоуправления (орган государственной власти) с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок.

Если указанное заявление подается в орган государственной власти, уполномоченный предоставлять земельный участок (например, на территории административных центров в соответствии с законами субъектов Российской Федерации), то последний обращается к органу местного самоуправления по

84

месту нахождения земельного участка о проведении выбора земельного участка.

Орган местного самоуправления обеспечивает выбор земельного участка посредством определения вариантов размещения объекта. Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном предоставлении земельных участков для строительства. В случае, если в целях размещения объектов необходимо выкупить земельные участки для государственных или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, орган местного самоуправления информирует собственников этих земельных участков об их возможном выкупе.

Граждане, общественные организации (объединения) и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения и связанных с изъятием (выкупом) земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства. Неисполнение обязанности по информированию населения является основанием для отмены решения о предварительном согласовании либо предоставлении земельного участка.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора. В случае предполагаемого изъятия (выкупа) земельного участка для государственных или муниципальных нужд к акту о выборе земельного участка также прилагаются расчеты убытков собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков.

Орган местного самоуправления (орган государственной власти) принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта. Копия решения выдается заявителю в семидневный срок со дня его утверждения. Решение о предварительном согласова-

85

нии места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет.

Непринятие администрацией муниципального образования решения по заявлению о выборе земельного участка является незаконным бездействием. Так, производственный жилищно-строительный кооператив обратился в арбитражный суд с требованием о признании незаконным бездействия администрации города, предварительно не согласовавшей кооперативу место размещения объекта и не утвердившей акт выбора земельного участка для строительства индивидуальных жилых домов118.

Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказано исходя из того, что бездействия со стороны администрации не имелось. Суд указал, что действия по заявлению о выборе земельного участка администрацией города совершались, так как вопрос о предварительном согласовании кооперативу места размещения индивидуальных жилых домов был вынесен на рассмотрение комиссии администрации города по выбору земельных участков для строительства.

ва, регулирующих предоставление земельных участков для строительства. Одобрено Президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа Протокол № 10 от 15.06.2007 // http://www.fasuo.ru/praktika/obzory/arxiv_2007/obzor_ praktiki_razreshenija_sporov_svjazannyx_s_primeneniem_norm_zakonodatelstva_regulirujuschix_ predostavlenie

86

смотренных п. 2-5 названной статьи, уполномоченным органом должно быть принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта либо об отказе в размещении объекта.

Администрацией города подготовлен проект постановления о предварительном согласовании кооперативу места размещения индивидуальных жилых домов на испрашиваемом земельном участке. Проект согласован уполномоченными органами и службами; вопрос о предварительном согласовании включен в повестку дня заседания городской комиссии по выбору земельных участков для строительства, однако с рассмотрения этот вопрос был снят и впоследствии также не рассмотрен.

Решение вопроса о предварительном согласовании места размещения объекта относится к компетенции администрации города. Доказательств наличия каких-либо препятствий для принятия соответствующего решения администрация города не представила.

Таким образом, бездействие администрации города, не принявшей решение по заявлению кооператива о предварительном согласовании места размещения объекта на земельном участке, является незаконным.

Доводы администрации о том, что бездействие ею не допущено, поскольку на основании заявления кооператива совершен ряд подготовительных действий по предварительному согласованию места размещения объекта, судом апелляционной инстанции отклонены, так как предусмотренное п. 6 ст. 31 Земельного кодекса решение (о предварительном согласовании места размещения объекта либо об отказе в размещении объекта) принято не было. Суд кассационной инстанции оставил постановление суда апелляционной инстанции в силе.

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет.

Это - по сути, основной документ, оформляющий процедуру предоставления земельного участка. В дальнейшем при условии соблюдения процедуры

87

предоставления (проведение межевания, кадастрового учета) орган местного самоуправления не вправе отказать в предоставлении данного земельного участка, что подтверждается, в том числе, и сложившейся судебной практикой119.

Так, предприниматель обратился в Администрацию города с заявлением о выделении ему места под строительство автостоянки. Комитетом архитектуры и градостроительства предпринимателю был выдан акт выбора земельного участка под размещение автостоянки, который согласован в установленном порядке с соответствующими службами.

Письмом Комитета архитектуры и градостроительства Администрации предприниматель извещен об отказе ему в выдаче заключения о возможности выделения земельного участка под строительство автостоянки, так как Мэром города принято решение об отказе в оформлении документов на испрашиваемый участок. Кроме того, в письме указано на то, что данная территория будет отведена другому застройщику.

Индивидуальный предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия Администрации, выразившемся в отказе предоставить земельный участок.

Решением требования заявителя удовлетворены.

Постановлением апелляционной инстанции решение отменено, в удовлетворении требований индивидуального предпринимателя отказано.

Суд кассационной инстанции счел, что постановление апелляционной инстанции подлежит отмене, исходя из следующего.

В соответствии со ст. 29 ЗК РФ РФ предоставление юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10, 11 настоящего Кодекса.

88

Уполномоченным органом на принятие решения о предоставлении в аренду земельного участка является Администрация.

Учитывая, что на момент принятия такого решения индивидуальным предпринимателем были выполнены требования по согласованию акта выбора земельного участка с соответствующими службами, оснований для отказа в предоставлении ему земельного участка не имелось, в связи с чем, оспариваемые действия Администрации не соответствуют нормам ЗК РФ РФ (ст. ст. 20, 30, 31, 34).

То обстоятельство, что данное решение не выражено в требуемой форме (Письмо Комитета), не влияет на право заинтересованного лица оспорить его в соответствии с п. 9 ст. 30 ЗК РФ РФ.

Втом же случае, если решение о предварительном согласовании отменяется по мотиву несоответствия законодательству орган местного самоуправления, принявший такое решение должен будет возместить убытки.

Так, ООО "Строительная фирма "Волгстрой Плюс" обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с исковым заявлением к Администрации г. Волгограда и Департаменту финансов Администрации Волгограда о взыскании за счет казны муниципального образования г. Волгоград убытков в виде реального ущерба в сумме 809422 руб. 43 коп., возникших вследствие издания незаконного решения о предварительном согласовании выбора земельного участка для строительства жилого дома.

Решением от 14.02.2007 иск удовлетворен частично: взысканы убытки в сумме 708962 руб. 69 коп.

Постановлением апелляционной инстанции того же суда от 06.04.2007 решение от 14.02.2007 в удовлетворенной части отменено.

Вудовлетворении исковых требований о взыскании убытков в сумме 710633 руб. 06 коп. отказано в полном объеме, поскольку расходы произведены до вынесения решения о передаче земельного участка под строительство.

89

Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 01.08.2007 постановление апелляционной инстанции отменено, решение оставлено в силе.

Высший Арбитражный Суд установил, что после издания Постановления № 218 от 27.03.2002 о предварительном согласовании места размещения объекта у истца возникли право и обязанность по разработке и утверждению проектной документации на строительство жилого дома, поскольку наличие проектной документации в соответствии с постановлением администрации № 131 от 20.03.1995 являлось основанием для принятия в последующем решения о предоставлении земельного участка для строительства. Однако решением Центрального районного суда постановление № 218 было признано недействительным и отменено самой администрацией. В связи с чем суд, руководствуясь статьями 16 Гражданского кодекса РФ и пунктом 9 статьи 31 Земельного кодекса РФ, взыскал убытки, возникшие в результате издания органом местного самоуправления не соответствующего закону ненормативного акта. В этой связи ВАС признал решение суда законным и обоснованным120.

На основании решения о предварительном согласовании по заявкам заинтересованных лиц и за их счет производится установление границ земельного участка на местности и его кадастровый учет.

После этого орган местного самоуправления (орган государственной власти) на основании заявления заинтересованного лица и приложенной к нему кадастровой карты (плана) земельного участка в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства.

Решение о предоставлении земельного участка для строительства является основанием для:

1)государственной регистрации при предоставлении земельного участка

впостоянное (бессрочное) пользование;

90

2)заключения договора купли-продажи и государственной регистрации права собственности покупателя на земельный участок при предоставлении земельного участка в собственность;

3)заключения договора аренды земельного участка и государственной регистрации данного договора при передаче земельного участка в аренду.

Предоставление земельных участков для строительства без предварительного согласования осуществляется только на торгах.

Орган местного самоуправления (орган государственной власти) проводит работы по формированию земельного участка (установление границ на местности, определение разрешенного использования земельного участка, принятие решения о проведении торгов, публикация сообщения о проведении торгов). Затем осуществляется государственный кадастровый учет земельного участка.

Проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка осуществляется в соответствии со ст. 38 Земельного кодекса и постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 808 "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков"121.

Как уже отмечалось выше в работе, Федеральным законом от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 № 111-ФЗ) был предусмотрен специальный порядок предоставления земельного участка для целей жилищного строительства.

Особым случаем этой процедуры является предоставление земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, что

проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков" // СЗ РФ 2002. № 46. Ст. 4587; СЗ РФ 2009. № 3. Ст. 379.