Правовое регулирование предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель. Монография

141

з) выполнением требований по предотвращению уничтожения, самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и употребления;

и) исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений, вынесенных государственными инспекторами;

к) наличием и сохранностью межевых знаков границ земельных участков; л) выполнением иных требований земельного законодательства по

вопросам использования и охраны земель.

Для реализации указанных полномочий муниципальные инспекторы наделяются следующими правами:

а) осуществлять муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;

б) составлять по результатам проверок акты проверок соблюдения земельного законодательства с обязательным ознакомлением с ними собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земельных участков.

Плановые проверки в отношении каждого земельного участка проводятся не чаще одного раза в два года.

Внеплановые проверки проводятся:

-для проверки исполнения предписаний об устранении нарушений земельного законодательства, вынесенных государственными инспекторами;

-в случае обнаружения муниципальными инспекторами достаточных данных, указывающих на наличие земельных правонарушений, или получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан документов и

142

иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения земельного законодательства.

По результатам каждой проведенной проверки составляется акт проверки соблюдения земельного законодательства.

Таким образом, муниципальный инспектор уполномочен лишь на осуществление проверок, но не вправе привлекать нарушителей земельного законодательства к административной ответственности. На основании материалов проверок соблюдения земельного законодательства государственным инспектором выносятся решения о виновности или невиновности лиц в совершении административного правонарушения и решается вопрос о привлечении их к административной ответственности.

Нужно заметить, что Приказом Минюста от 27.12.2007 № 254 был утвержден административный регламент исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю192. Согласно этому документу акты и материалы, содержащие сведения о наличии состава правонарушения, составленные по результатам проверок органами муниципального земельного контроля, являются основанием для возбуждения административного производства и привлечения виновных лиц к административной ответственности.

Государственные инспекторы выносят и предписания об устранении нарушений земельного законодательства. Контроль за исполнением указанных предписаний возлагается на муниципальных инспекторов. Орган муниципального земельного контроля осуществляет проверки исполнения предписаний, вынесенных на основании материалов проверок, проведенных муниципальными инспекторами.

В течение 15 дней с момента истечения срока устранения нарушения земельного законодательства, установленного предписанием, органом

нистративного регламента исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю» // РГ 2008.

№ 4.

143

муниципального земельного контроля проводится повторная (внеплановая) проверка устранения нарушения земельного законодательства.

По результатам проведенной проверки муниципальным инспектором составляется соответствующий акт.

В случае неустранения нарушения земельного законодательства вместе с актом составляется Уведомление о необходимости прибыть в Управление для составления протокола об административном правонарушении. Уведомление вручается под роспись землепользователю или его законному представителю.

Полученные в ходе проверки исполнения предписания акт и материалы проверки с сопроводительной запиской в 5-дневный срок направляются соответствующему государственному инспектору, вынесшему данное предписание, для рассмотрения и принятия решения.

Органы муниципального земельного контроля ведут учет проверок соблюдения земельного законодательства. Все составляемые в ходе проведения проверки документы и иная необходимая информация записываются в типовую Книгу проверок соблюдения земельного законодательства.

Нужно сказать, что на сегодняшний день несмотря на принятые положения по организации муниципального контроля муниципальными образованиями работа в этом направлении пока проводится очень слабо или даже вообще не проводится. Об этом, например, говорилось в докладе начальника отдела государственного земельного контроля П.А.Васильева на Координационном совете Правительства Самарской области на Координационном совете Правительства Самарской области по вопросу состояния дел по принятию органами местного самоуправления Положения об осуществлении муниципального земельного контроля193.

Между тем, на сегодняшний день можно отметить целый ряд проблем в сфере использования и охраны земель: самовольный захват земли, использование земельного участка без надлежаще оформленных документов, так называемое «земельное рейдерство» и т.п.

193 http://www.r63.kadastr.ru/news/official_department/89372/

144

Земельное рейдерство, как отмечается в специальной литературе, стало одной из наиболее острых проблем не только для российского бизнеса, но и для рядовых граждан. «На смену простым действиям по самовольному захвату соседских земельных участков приходят изощренные схемы враждебных поглощений чужого имущества (в том числе земли), реализуемые командами профессионалов высшего уровня, активно использующих административный и судебный ресурсы»194.

Земельное рейдерство может иметь место, например, при предоставлении земельного участка из государственной или муниципальной собственности в аренду гражданину для индивидуального жилищного строительства195.

Как отмечается в специальной литературе отсутствие налаженного земельного контроля приводит к тому, что органы местного самоуправления, предоставляя земельные участки в собственность или на правах аренды, порой не имеют достаточных сведений и не владеют обстановкой в отношении земельных участков, как находящихся в муниципальной собственности, так и предоставленных гражданам, что приводит к нарушению законодательства, регламентирующего охрану используемых земель196.

Нужно сказать, что на практике нередки случаи злоупотребления исполнительными органами местного самоуправления предоставленными земельным законодательством полномочиями.

Выход из этого положения видится в заключении соглашений о взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля197. Специалисты полагают, что в рамках такого взаимодействия может значительно усилиться муниципальный и государственный земельный контроль за использованием и охраной земель. Информация, полученная от органов местного самоуправления, может эффективно использо-

194Ивлева А.Ф. Самовольный захват земли: историческая и современная уголовноправовая оценка // Правовые вопросы недвижимости. 2007. № 1.

195См., Анисимов А. Как бороться с бытовыми рейдерами? // ЭЖ-Юрист. 2008. № 9.

196Липски С.А. Актуальные проблемы государственного регулирования рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения // Землеустройство. Кадастр и мониторинг земель. 2006. № 8. С. 56.

197http://www.r63.kadastr.ru/news/official_department/89372/

145

ваться органами государственного земельного контроля в целях выявления и пресечения земельных правонарушений землепользователями. Такое взаимодействие позволит более эффективно использовать земельные ресурсы, сделать прозрачным учет и контроль землепользования.

Полностью присоединяясь к этому мнению, мы полагаем, что на федеральном уровне должны быть разработаны модельные (примерные) соглашения между органами государственного и органами муниципального земельного контроля.

Кроме того, следует отметить проблему отсутствия институциональных форм взаимодействия органов и должностных лиц муниципального и государственного земельного контроля. В настоящее время и на уровне субъекта Российской Федерации и на муниципальном уровне отмечается явный дефицит регламентации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляющих земельный контроль. Между тем, наличие нормативных актов, регламентирующих такое взаимодействие, в частности, определяющих формы и процедуры такого взаимодействия видится нам объективно необходимым. Выходом здесь могло бы стать принятие регламентов взаимодействия органов государственного и муниципального земельного контроля. Нужно сказать, что в некоторых муниципальных образованиях делаются попытки разработки и принятия таких регламентов. Например, Постановлением главы сельского поселения Леонтьевское Ступинского муниципального района Московской области от 20.10.2010 №132 утвержден Административный регламент взаимодействия с органами государственного контроля (надзора) при осуществлении государственного контроля (надзора) муниципального контроля на территории сельского поселения Леонтьевское Ступинского муниципального района.

Заметим однако, что наиболее широкими полномочиями по осуществлению земельного контроля и, в частности, по принятию мер к устранению земельных правонарушений наделены не муниципальные, а государственные земельные инспекторы. В этой связи нам представляется целесообразным утвер-

146

ждение административных регламентов взаимодействия органов государственного и муниципального земельного контроля не на уровне муниципальных образований, а на уровне субъекта Российской Федерации. Данные регламенты могли бы содержать:

–основания и формы взаимодействия органов государственного и муниципального контроля;

–процедуры и сроки реагирования органа государственного земельного контроля на акты проверки соблюдения земельного законодательства органом муниципального земельного контроля;

–оформление результатов взаимодействия органов государственного и муниципального земельного контроля.

Фискальные полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений

В компетенцию органов местного самоуправления входит установление платы за использование земли. Формами платы за землю являются земельный налог и арендная плата. Ранее земельный налог устанавливался в соответствии

сЗаконом РФ от 11 октября 1991 г. "О плате за землю" (с последующими изменениями). Однако большая часть норм указанного закона прекратила свое действие с 01 января 2006 года и в настоящее время земельный налог должен определяться по правилам главы 31 Налогового кодекса РФ.

Названными нормами Налогового кодекса РФ предусмотрен существенно иной порядок исчисления земельного налога. Налоговая база теперь определяется как кадастровая стоимость земельных участков, которая определяется в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации (в настоящий момент кадастровая оценка земли фактически завершена). Налоговые ставки устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) и не могут превышать:

1) 0,3 процента в отношении земельных участков:

147

•отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях и используемых для сельскохозяйственного производства;

•занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса (за исключением доли в праве на земельный участок, приходящейся на объект, не относящийся к жилищному фонду и к объектам инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса) или предоставленных для жилищного строительства;

•предоставленных для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства;

2) 1,5 процента в отношении прочих земельных участков.

Нужно сказать, что в Российской Федерации планируется введение налога на недвижимое имущество, который призван заменить налог на имущество организаций и физических лиц в части исключения из объекта обложения налогом на имущество недвижимости. Введение данного налога достаточно давно обсуждается и представителями органов государственной власти и научной общественностью.

Необходимость принятия главы Кодекса, регулирующей взимание налога на недвижимость, была подчеркнута в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах". После этого введение налога на недвижимость было обозначено в качестве приоритета в Основных направлениях налоговой политики на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов, разработанных Минфином и одобренных Правительством РФ 26 мая 2008 года.

Вспециальной литературе поданному вопросу нет единства мнении: некоторые авторы полагают, что новый налог будет обладать рядом преимуществ: данный налог стимулирует эффективное использование земельных ресурсов, введение рентного налогообложения будет способствовать реализации принципа равенства субъектов налогообложения, поскольку налог не может быть произвольно повышен, и формированию единой нормативно-правовой базы и

148

т.п.198. Другие полагают, что введение такого налога в России нецелесообразно или, по меньшей мере, преждевременно199. Д. Казанцев отмечает, что принятие законопроекта о соответствующих поправках в Налоговый кодекс РФ существующем виде может иметь преимущественно негативные последствия и едва ли является адекватным средством привлечения дополнительных средств в бюджеты органов местного самоуправления. Вместе с тем сама по себе идея введения налога на недвижимость при условии адекватного установления базовых параметров (налоговая ставка, необлагаемая база, льготы и вычеты и т.п.) представляется рациональной200.

Планирование рационального использования земель

В сфере планирования рационального использования и охраны земель органы местного самоуправления разрабатывают и реализуют местные программы использования и охраны земель. Так, например, согласно ст. 13 Земельного кодекса в целях охраны земель разрабатываются местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.

Организация землеустройства

Согласно ст. 69 Земельного кодекса и Федеральному закону от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ "О землеустройстве" (в ред. Федерального закона от 18.07.2005 № 87 ФЗ) по инициативе органов местного самоуправления на территории муниципального образования может проводиться землеустройство. Землеустройство включает в себя мероприятия:

-по изучению состояния земель;

198Герасименко Н.В. О совершенствовании правового регулирования системы платежей за пользование природными ресурсами. // Законодательство и экономика. 2004, № 9, 10.

199См., Скуфинский О.А. Оценка городских земель для целей налогообложения и иных государственных целей : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.05 Воронеж, 2000; Волович Н.В. Кадастровая оценка земель в системе управления социально-экономическим развитием городов.: Дисс… доктора экономических наук.: 08.00.05 – М., 2003.

200Казанцев Д. "Недвижимый" налог // ЭЖ-Юрист. 2010. № 21. С. 4.

149

-планированию и организации рационального использования земель и их охраны;

-образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство);

-организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства;

-а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Землеустройство осуществляется специализированными организациями. Органы местного самоуправления только инициируют проведение землеустройства (наряду с другими субъектами).

Как уже отмечалось в первом параграфе исследования, принятие решений

опроведении землеустройства является правом, а не полномочием органов местного самоуправления. Вместе с тем в практике можно встретить примеры незаконных требований к органам местного самоуправления об организации проведения землеустройства и привлечения к ответственности за непроведение такового. Такую практику следует признать не соответствующей законодательству о местном самоуправлении. Вместе с тем, имеющаяся ситуация вновь ставит вопрос о необходимости более четкого разграничения прав и полномочий органов местного самоуправления.

Таким образом, ряд основных полномочий органов местного самоуправления в области использования и охраны земель на сегодняшний день не реализуется или реализуется в недостаточной степени. Это связано как с недостаточным финансированием (особенно, в плане территориального планирования и градостроительного зонирования), так и с несовершенством действующего законодательства и проблемами практики его применения.

150

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Как известно, для характеристик сфер общественной жизни, в которых органы местного самоуправления юридически компетентны, используются смежные, но не одинаковые понятия: «предметы ведения», «компетенция», «полномочия», «Вопросы местного значения» и др. Базовым, объединяющим все другие, является термин «предметы ведения». Все другие элементы относятся к ним как частное, к общему.

В связи с этим в работе анализируется понятие и содержание предметов ведения органов местного самоуправления, исследуется их структура, исходя из действующего законодательства о местном самоуправлении. На современном этапе предметы ведения муниципальных образований, включают в свою структуру следующие элементы:

6.Вопросы местного значения;

7.Отдельные государственные полномочия;

8.Права органов местного самоуправления;

9.Полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по обеспечению собственной деятельности

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяя его статус в системе народовластия, использует, в частности, такие понятия как: «полномочия местного самоуправления», «права местного самоуправления». Анализируя соотношение данных понятий можно сделать вывод, что полномочия местного самоуправления - это закрепленные нормами муниципального права за населением, органами и должностными лицами местного самоуправления в целом права и обязанности, необходимые для осуществления функций местного самоуправления.

Полномочия местного самоуправления, исходя из элементов предметов ведения местного самоуправления можно разделить на:

–полномочия по решению вопросов местного значения;

–отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления;