Правовое регулирование основных административных процедур прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации. Учебное пособие

Частное образовательное учреждение высшего образования

«Омская юридическая академия»

В. Б. Башуров

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОСНОВНЫХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР ПРОХОЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Учебное пособие

Омск 2019

ВВЕДЕНИЕ

Изучение отношений, связанных с прохождением государственной гражданской службы Российской Федерации (далее – гражданская служба), ориентировано на приобретение обучающимися систематизированного представления об основных административных процедурах,реализуемыхвпрактическойдеятельностигосударственных органов, формирование у студентов общепрофессиональных и профессиональных компетенций в данной сфере. К общепрофессиональной компетенции относится способность работать на благо общества и государства, к профессиональной компетенции в правоприменительной деятельности – способность принимать управленческие решения и совершать юридически значимые действия в точном соответствии с законодательством о гражданской службе.

В результате изучения материала учебного пособия обучающиеся должны:

знать:

– понятие, цель, функции и принципы прохождения гражданской службы;

– правовые признаки должности гражданской службы; – правила применения правовых оснований назначения

на должность гражданской службы; – особенности реализации таких основных административ-

ных процедур прохождения гражданской службы, как назначение на должность гражданской службы (установление испытания), присвоение классных чинов гражданской службы, аттестация гражданских служащих;

– законодательствоиправовыеактывсферегражданскойслужбы; уметь:

– применять полученные знания на благо общества и государства;

– приниматьуправленческиерешенияисовершатьюридически значимые действия в точном соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими отношения в данной сфере;

3

– определять имеющиеся пробелы в законодательстве о гражданской службе и формулировать предложения по его совершенствованию в интересах общества, государства и каждого гражданского служащего;

– толковать нормы, регламентирующие отношения в сфере гражданской службы;

– составлять юридические документы, связанные с реализацией основных административных процедур по прохождению гражданской службы;

владеть:

– формами и методами осуществления прав и обязанностей гражданского служащего;

– навыками принятия управленческих решений и совершения юридически значимых действий в точном соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими отношения в сфере гражданской службы;

– навыками анализа и применения судебной и иной практики в сфере гражданской службы.

При подготовке учебного пособия использована справочноправовая система «КонсультантПлюс».

4

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

ПРОХОЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Понятие, цель, функции и принципы прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации.

§ 2. Должностьгосударственнойгражданскойслужбы Российской Федерации: понятие и правовые признаки.

§ 3. Назначение на должность государственной гражданской службы Российской Федерации как основание возникновения правоотношений по прохождению государственной гражданской службы Российской Федерации.

Контрольные вопросы.

Список рекомендуемой литературы. Список рекомендуемых правовых актов.

§ 1. Понятие, цель, функции и принципы прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации

Важнейшей составляющей организации и функционирования государственной гражданской службы Российской Федерации (далее – гражданская служба) является ее прохождение, которое во многом предопределяет становление гражданской службы как профессиональной служебной деятельности, как правового института. Современное развитие гражданской службы немыслимо без совершенствования управления кадровым составом гражданской службы, повышения качества его ­формирования,

5

профессионального­ развития государственных гражданских служащих Российской Федерации (далее – гражданские служащие), повышения их профессионализма и компетентности1. В связи с этим наибольшую значимость в научно-практическом плане приобретают вопросы профессиональной мотивации гражданских служащих к непрерывному профессиональному развитию, совершенствования элементов (процедур) прохождения гражданской службы.

Теоретико-правовое исследование вопросов прохождения гражданской службы обусловливает необходимость рассмотрения понятия «прохождение гражданской службы», дефиниция которого не содержится в законодательстве, а в научной литературе представлена недостаточно четко и единообразно.

Так, А. П. Коренев под прохождением государственной службы понимает систему юридических фактов, вызывающих возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений: прием (зачисление) на государственную службу, аттестацию, перемещение по службе, стимулирование служебной деятельности служащих, ответственность государственных служащих, прекращение государственной службы2. Д. М. Овсянко рассматриваемое понятие раскрывает как «изменение в служебно-­ правовом положении государственного служащего, которое определяется следующими обстоятельствами: поступление на государственную службу и назначение на должность; присвоение классного чина, специального звания; аттестация; увольнение с государственной службы, а также другими фактическими данными, с которыми действующее законодательство связывает определенные права, льготы и преимущества»3. Таким образом, прохождение государственной службы связывается указанными авторами

1  Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016–2018 годы : указ Президента Рос. Федерации от 11 авг. 2016 г. № 403 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 38, ст. 5604.

2  Коренев А. П. Административное право России : учеб. : в 3 ч. М. : МЮИ МВД России : Щит-М, 1999. Ч. I. С. 120.

3  Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации : учеб. пособие. М. : Юристъ, 2002. С. 98.

6

с набором юридических фактов, направленных на возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений, определяющих ее содержание.

В. М. Манохин выделяет содержательный аспект прохождения государственной службы – какими юридически значимыми действиями заполняется период прохождения государственной службы (поступление на службу, исполнение служебных полномочий, меры поощрения и меры ответственности служащих, гарантии прохождения службы, прекращение служебных отношений), и временной – как процесс, начинающийся со дня оформления поступления на государственную службу, продолжающийся все время исполнения полномочий по должности и заканчивающийся прекращением служебных отношений, оставлением должности1.

Как «процесс практического служения государству лица, назначенного на государственную должность государственной службы, выполнение соответствующего вида управленческой или иной государственно-служебной деятельности»2 рассматривает прохождение государственной службы Ю. Н. Старилов. Д. Н. Бахрах раскрывает анализируемое понятие через динамику служебного статуса лица, замещающего государственную должность, его карьеру3.

Таким образом, прохождение государственной службы включает в себя сущностный аспект, связанный с осуществлением государственным служащим профессиональной служебной деятельности на должности государственной службы, общественный, направленный на служение обществу и государству, а также индивидуально-личностный, предусматривающий карьерное или должностное продвижение государственного служащего.

1  Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М. : Юристъ, 1997. С. 41.

2  См., напр.: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права : в 3 т. М. : Норма, 2002. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. С. 123 ; Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право : учеб. для вузов. 3-е изд., пересмотр. и доп. М. : Норма, 2007. С. 312.

3  Бахрах Д. Н. Административное право России : учеб. для вузов. М. : Норма, 2000. С. 241.

7

В теории административного права прохождение государственной службы рассматривается и с точки зрения его элементного состава. Д. Н. Бахрах к числу основных элементов прохождения государственной службы относит: 1) поступление (прием) на государственную службу; 2) аттестацию и повышение квалификации; 3) присвоение чинов (персональных званий, разрядов, дипломатических рангов и т. д.); 4) перевод на другую должность; 5) поощрение; 6) привлечение к ответственности; 7) прекращение службы1. В. В. Черепанов в качестве элементов прохождения государственной службы выделяет: 1) поступление (прием) на государственную службу; 2) нахождение на службе (служебную карьеру); 3) прекращение государственной службы2. В. Б. Гайдов к этапам прохождения государственной службы относит «поступление на службу, прохождение испытания, профессиональную подготовку, замещение государственных должностей, присвоение квалификационных разрядов и специальных званий, перемещение по службе, аттестацию, условия службы, поощрение и ответственность, социально-правовую защиту, прекращение государственной службы и др.»3.

Таким образом, прохождение государственной службы рассматривается указанными авторами в его широком значении, как комплекс государственно-служебных отношений, включающий поступление граждан на государственную службу, нахождение на службе и ее прекращение.

Представляется, что отношения в сфере государственной

ив частности гражданской службы по предмету правового регулирования включают в себя две группы отношений:

1) собственно отношения по прохождению гражданской службы. Эти отношения возникают между гражданским служащим

ипредставителем нанимателя с момента издания акта государственного органа о назначении на должность гражданской служ-

1  Бахрах Д. Н. Административное право России : учеб. для вузов. М. : Норма, 2000. С. 241.

2  Черепанов В. В. Основы государственной службы и кадровой политики : учеб. пособие для студ. М. : ЮНИТИ-ДАНА : Закон и право, 2008. С. 155.

3  ГайдовВ.Б.Служба в органах внутренних дел как разновидность федеральной государственной службы : дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2001. С. 115.

8

бы и заключения служебного контракта. Они предусматривают осуществление гражданским служащим профессиональной служебной деятельности на должности гражданской службы в соответствии с должностным регламентом, подчинение его правилам служебного распорядка государственного органа при обеспечении представителем нанимателя гражданского служащего условий прохождения гражданской службы, предусмотренных законодательством о гражданской службе, служебным контрактом. Рассматриваемые отношения прекращаются с освобождением гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы, его увольнением с гражданской службы;

2) иные непосредственно связанные с собственно отношениями по прохождению гражданской службы. К ним следует отнести, например, отношения по поступлению граждан на гражданскую службу (ст.ст. 21, 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ1), профессиональному развитию гражданских служащих (ст. 62), замещению гражданскими служащими других должностей гражданской службы (ст. 22), государственному надзору и контролю за соблюдением законодательства о гражданской службе (ст.ст. 67, 68), разрешению индивидуальных служебных споров на гражданской службе (ст.ст. 69, 70).

При этом отношения по поступлению граждан на гражданскую службу являются отношениями, предшествующими собственно отношениям по прохождению гражданской службы. Они связаны с непосредственным участием гражданина в конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы, а также его участием в конкурсе на включение в кадровый резерв государственного органа. К данной группе отношений также следует отнести проводимые государственным органом ­мероприятия по ­подготовке граждан, состоящих в кадровом резерве. Поступление на гражданскую службу может быть ­осуществлено

1  О государственной гражданской службе Российской Федерации : федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215.

9

ибез ­проведения конкурса. В связи с этим содержание данных отношений будет заключаться в рассмотрении кандидатуры на замещение вакантной должности гражданской службы, определении ее соответствия квалификационным требованиям. Особенностью анализируемых отношений является то, что они появляются и развиваются до момента назначения гражданина на должность гражданской службы, т. е. образования собственно отношений по прохождению гражданской службы, и прекращаются с их возникновением. Одной из сторон этих отношений всегда выступает гражданин, реализующий свое конституционное право на равный доступ к государственной службе.

Отношения по профессиональному развитию гражданских служащих, а также замещению гражданскими служащими других должностей гражданской службы можно отнести к отношениям, сопутствующим собственно отношениям по прохождению гражданской службы. Их возникновение не прекращает собственно отношений по прохождению гражданской службы. Обязательной стороной этих отношений всегда выступает гражданский служащий.

Отношения по разрешению индивидуальных служебных споров на гражданской службе, как правило, относятся к отношениям, вытекающим из собственно отношений по прохождению гражданской службы. Предмет их заключается в рассмотрении требований гражданина, ранее состоявшего на гражданской службе, о его восстановлении в ранее замещаемой должности гражданской службы или изменении даты освобождения от замещаемой должности, а также формулировки причины увольнения. Однако эти отношения могут носить и предшествующий характер, т. е. начаться до возникновения собственно отношений по прохождению гражданской службы. Они, например, могут быть связаны с рассмотрением служебного спора между представителем нанимателя

игражданином, поступающим на гражданскую службу, о неправомерном отказе в поступлении на гражданскую службу. Рассматриваемые отношения могут и сопутствовать собственно отношениям по прохождению гражданской службы (например, рассмотрение требований о переводе на иную должность гражданской службы без согласия гражданского служащего, об оплате за время вынуж-

10