Правовое регулирование основных административных процедур прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации. Учебное пособие

и связанные с ними материальные и духовные блага определяют должностное (статутное) положение гражданского служащего.

Обращаясь к вопросу о понятии и правовом значении классного чина, следует отметить, что в словарях и энциклопедиях данный термин трактуется как ранг, специальное звание, достоинство, класс, служебный разряд, последовательно присваиваемый лицам, проходящим государственную службу, определяющий их должностные права и обязанности1.

С. С. Студеникин отмечает, что классный чин отражает специальную квалификацию государственного служащего, его должность, положение и служебный стаж, его авторитет2. Схожей точки зрения придерживается и А. А. Гришковец3. По мнению А. И. Турчинова, чин «выражает собой не только знак гражданского достоинства, установленный законом, нои считается заслуженной наградой, даруемой от верховной власти в государстве исполнителям ее воли за добросовестные их труды на действительной службе, – наградой, которая сверх того имеет целью возбудить в прочих таких же деятелях благородное соревнование и чувство чести»4. В. А. Козбаненко считает, что классныйчин«позволяетсудитьосоответствующихстепенииуровне профессиональнойподготовленностигражданскогослужащегокданномувидуслужбы,сложности,ответственностииусловияхвыполняемой­работы,­соответствии квалификационным требованиям. Поэтому ­присвоенные классные чины гражданской службы являются показателем служебного (карьерного) роста гражданских служащих»5.

1  Государственное и муниципальное управление : справ. / под ред. Н. И. Глазуновой, Ю. М. Забродина, А. Г. Поршнева. М. : Магистр, 1997. С. 458 ;Малый энциклопедический словарь : в 4 т. М. : Терра, 1997. Т. 4. С. 2031 ;Даль В. И. Большой иллюстрированный толковый словарь русского языка: современное написание. М. : Астрель : АСТ : Хранитель, 2007. С. 335 ;Большая советская энциклопедия : в 30 т. / гл. ред. А. М. Прохоров. 3-е изд. М. : Сов. энцикл., 1978. Т. 29. С. 603.

2  Власов В. А., Евтихиев И. И., Студеникин С. С. Советское административ-

ное право : учеб. М. : Госюриздат, 1950. С. 127.

3  Гришковец А. А. Право государственного служащего на продвижение по службе : дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 152.

4  Турчинов А. И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М. : Моск. психол.-соц. ин-т : Флинта, 1998. С. 135.

5  Козбаненко В. А. Правовой статус государственного гражданского служащего: структура и содержание : моногр. М. : ИПК госслужбы, 2003. С. 23–24.

51

Федеральное законодательство о гражданской службе, в первую очередь Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим1 (далее – Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов), не содержит легального определения классного чина. В отдельных актах регионального уровня он рассматривается как персонально присваиваемый чин, соответствующий замещаемой должности гражданского служащего, его профессиональному уровню, выслуге лет, имеющимся отличиям и заслугам2. Классный чин указывает на соответствие профессиональных знаний, навыков и умений гражданского служащего, а также уровня его профессионального образования, стажа государственной гражданской службы или стажа (опыта) работы по специальности требованиям должностного регламента гражданского служащего3.

В немногочисленных судебных решениях понятие «классный чин» раскрывается как показатель профессионального уровня государственного служащего, его карьерного роста, отображающего оценку уровня квалификации, развития и профессиональной пригодности для выполнения соответствующих государственных функций, выступающего критерием для определения размера оплаты труда гражданского служащего4.

1  О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим : указ Президента Рос. Федерации от 1 февр. 2005 г. № 113 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 6, ст. 440.

2  О классных чинах государственной гражданской службы Нижегородской области : закон Нижегор. обл. от 10 мая 2006 г. №-41-З // Нижегор. новости. 2006. 13 мая.

3  О присвоении классных чинов государственным гражданским служащим Удмуртской Республики : закон Удмурт. Респ. от 30 дек. 2005 г. № 84-РЗ // Изв. Удмурт. Респ. 2006. 21 февр.

4  Апелляц. определение Хабар. краевого суда от 24 сент. 2014 г. № 335676/2014. Требование: об обязании присвоить классный чин, выплатить оклад классногочина,взысканиикомпенсацииморальноговреда.Обстоятельства:истица направила на имя руководителя заявление о присвоении ей первого классного

52

Согласно зарубежному законодательству чин – это звание, которое дает его обладателю право на занятие одной из должностей, соответствующих чину1.

Таким образом, классный чин гражданской службы представляет собой звание, персонально присваиваемое гражданскому служащему в соответствии с законодательством Российской Федерации о гражданской службе, отражающее его должностное положение и профессиональный уровень.

Однако, как вполне объективно отмечает В. Е. Зубов, «использование системы чинов в гражданской службе возможно только при строгом контроле и централизации процесса чинопроизводства»2, т. е. соблюдении административной процедуры присвоения классных чинов, которая включает в себя следующие элементы3.

чина, но ей было отказано, поскольку в период реорганизационных мероприятий присвоение классных чинов приостановлено. Решение: требование удовлетворено в части, так как ответчик, не организовав проведение квалифицированного экзамена в установленный законом срок, нарушил права истицы в период исполнения ею обязанностей государственного гражданского служащего, поскольку правовых оснований, предусмотренных законом, для отказа у ответчика не имелось. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

1  Государственная служба в странах основных правовых систем мира / под ред. А. А. Демина. М. : Книгодел, 2010. Т. 2. С. 14.

2  ЗубовВ.Е.Чины в системе государственной службы России // Вестник НГУ. Сер.: История, филология. 2006. Т. 5. Вып. 1. С. 86.

3  Рассматриваемая в данном параграфе проблематика частично анализироваласьвряденаучныхисследований,посвященныхотдельнымвопросампрохождения государственной службы. В. А. Винокуровым, например, в рамках организа- ционно-правовыхвопросовчинопроизводстваприпрохождениигосударственной службы были выделены общие (конституционные) принципы данной процедуры (См.: Винокуров В. А. Организационно-правовые вопросы чинопроизводства при прохождении государственной службы : дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1999. С. 35–45). И. Н. Сурманидзе представлен основной элементный состав системы классных чинов и квалификационных разрядов государственных гражданских и муниципальных служащих применительно к обоим видам служебной деятельности – государственной гражданской и муниципальной службы (См.: Сурманидзе И. Н. Проблемы правового регулирования прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук.Киров,2005.С.92–104).Вданномпараграфеучебногопособияпредставлен анализ элементов системы присвоения классных чинов.

53

1. Нормативная правовая основа определения наименований классных чинов, административной процедуры их присвоения.

Разнообразие законодательных моделей присвоения классных чинов на уровне субъектов Российской Федерации1 обусловило необходимость принятия Федерального закона от 17 декабря 2009 г. № 322-ФЗ «О внесении изменения в статью 11 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2. Им внесены изменения в ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, предусматривающие присвоение федеральным государственным гражданским служащим классных чинов Российской Федерации, государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации – субъекта Российской Федерации.

Такой подход к установлению наименований классных чинов с учетом подвидового деления гражданской службы является достаточно оправданным. Однако его практическая реализация требует установления соотношения классных чинов в рамках отдельного вида государственной службы – гражданской службы, а не только между классными чинами федеральной государственной гражданской службы и воинскими, специальными званиями, классными чинами юстиции, прокурорских работников (ч. 12 ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим»3).

Следует также отметить, что ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ не предусматривает возможности присвое- ниягражданскимслужащимкаких-либоиныхзваний,кромекласс- ных чинов, определенных данной статьей. Вместе с тем в соответ-

1  См., напр.: Башуров В. Б. Правовые коллизии чинопроизводства государственных гражданских служащих Российской Федерации // Современное право. 2008. № 5 (1). С. 51–56 ; Сборник информационных материалов по вопросам формирования государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. М. : РИЧ МАГМУ, 2006. С. 25–34.

2  Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 51, ст. 6159. 3  Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 6, ст. 440.

54

ствии с отдельными указами Президента Российской Федерации1 гражданским служащим присваиваются классные чины юстиции и дипломатические ранги, что не соответствует вышеуказанному­ Федеральному закону и требует правового урегулирования.

Относительно административной процедуры присвоения классных чинов необходимо отметить, что их присвоение гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы на определенный срок полномочий, за исключением отдельных служащих, предусмотренных ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, происходит по результатам квалификационного экзамена. При этом проведение квалификационного экзамена в отношении данных лиц возможно только при наличии их волеизъявления (ч. 2 ст. 49 Федерального закона от 27 июля 2004 г.

№79-ФЗ), выраженного в заявлении (приложение 1).

Учитывая публично-правовой характер служебных отношений,

основывающихся на принципе «разрешено только то, что разрешено законом»2, законодательно не урегулированными являются отношения по присвоению классных чинов гражданским служащим, не указанным в ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г.

№79-ФЗ.

Имеющийся пробел в правовом регулировании обусловил не-

обходимость принятия на уровне отдельных субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, предусматривающих

1  См., напр.: О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении месячных окладов федеральным государственным гражданским служащим в соответствии с присвоенными им дипломатическими рангами : указ Президента Рос. Федерации от 15 окт. 1999 г. № 1371 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5012 ; О порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, и установлении федеральным государственным гражданским служащим месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенными им классными чинами юстиции : указ Президента Рос. Федерации от 19 нояб. 2007 г. № 1554 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 48, ч. 2, ст. 5952.

2  См., напр.: Матузов Н. И. Актуальные проблемы теории права. Саратов : Саратов. гос. акад. права, 2004. С. 413 ; Туманов Д. А. Некоторые вопросы о процессуальной аналогии в гражданском процессе // Государство и право. 2006. № 7. С. 100.

55

присвоение классных чинов данной категории служащих без сдачи ими квалификационного экзамена1. Однако такой подход к присвоению классных чинов гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полно-

1  См.,напр.:КодексогосударственныхдолжностяхОмскойобластиигосударственной гражданской службе Омской области : закон Ом. обл. от 22 дек. 2004 г.

№601-ОЗ // Ведомости Законодат. Собр. Ом. обл. 2004. № 4 (41), ст. 2433 ; О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга : закон Санкт-Петербурга от 1 июля 2005 г. № 399-39 // Вестник Законодат. Собр. Санкт-Петербурга. 2005.

№10 ; О государственной гражданской службе города Севастополя : закон г. Севастополя от 3 июня 2014 г. № 23-ЗС // Севастоп. изв. 2014. 11 июня ; О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы АрхангельскойобластигосударственнымгражданскимслужащимАрхангельской области:законАрханг.обл.от20сент.2005г.№87-5-ОЗ//ВедомостиАрханг.обл. Собр. депутатов четвертого созыва. 2005. № 5 ; О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы государственным гражданским служащим Калининградской области : закон Калинингр. обл. от 4 окт. 2005 г. № 657 // Рос. газ. 2005. 1 нояб. ; О порядке присвоения классных чинов государственным гражданским служащим Тюменской области : закон Тюмен. обл. от 6 июня 2006 г. № 468 // Вестник Тюмен. обл. Думы. 2006. № 5. Т. 3 ; О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Курганской области : закон Курган. обл. от 30 сент. 2010 г. № 51 // Новый мир – Документы. 2010. № 72 ; О классных чинах государственной гражданской службы Вологодской области : закон Волог. обл. от 6 июня 2005 г. № 1295-ОЗ // Законодательство Волог. обл. 2005. № 3, с. 68 ; Об отдельных вопросах государственной гражданской службы Иркутской области : закон Иркут. обл. от 4 апр. 2008 г. № 2-оз // Ведомости Законодат. Собр. Иркут. обл. 2008. № 41 ; О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Ставропольского края : закон Ставроп. края от 1 авг. 2005 г. № 45-кз // Сб. законов и других правовых актов Ставроп. края. 2005. № 19, ст. 4841 ; О государственной гражданской службе Приморского края : закон Примор. края от 7 июня 2012 г.

№51-КЗ // Ведомости Законодат. Собр. Примор. края. 2012. № 15 ; О классных чинах государственной гражданской службы Камчатского края : закон Камч. края от 4 дек. 2008 г. № 169 // Офиц. ведомости. 2008. № 201-204 ; О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Кара- чаево-Черкесской Республики : закон Карачаево-Черкес. Респ. от 11 мая 2010 г.

№29-РЗ // День Республики. 2010. 20 мая ; О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Чеченской Республики : закон Чечен. Респ. от 8 дек. 2006 г. № 46-РЗ // Вести Республики. 2006. 23 дек. ; О государственной гражданской службе Республики Бурятия : закон Респ. Бурятия от 6 июля 2005 г. № 1225-III // Собр. законодательства Респ. Бурятия. 2005.

№6–7 (75–76).

56

мочий, нельзя признать обоснованным. Формирование профессионального корпуса гражданской службы должно основываться на периодической оценке профессионального уровня гражданских служащих посредством сдачи ими квалификационного экзамена. Данная административная процедура, как это будет показано далее, имеет собственную цель и механизм реализации, отличающие ее от процедуры аттестации гражданских служащих (они не дублируют друг друга). В большинстве европейских стран, как отмечает М. Г. Киржиманов, присвоение очередного классного чина (квалификационного разряда, класса, ранга) не происходит автоматически с истечением сроков прохождения в чине. Для этого реализуются определенные мероприятия, по результатам которых и принимается решение о присвоении служащему очередного звания. Так, во Франции, являющейся страной классического чиновничества, повышение ранга происходит по результатам успешной сдачи экзамена либо прохождении конкурса1.

При этом факультативный порядок сдачи квалификационного экзамена, предусматривающий его проведение только по инициативе гражданского служащего, указанного в ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, во-первых, допускает прохождение гражданской службы без классного чина и, во-вторых, не направлен на реализацию принципа профессионализма и компетентности гражданских служащих (п. 4. ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ).

Такое «оптимизирование условий прохождения гражданской службы»2, допускающее возможность осуществления профессио­ нальной служебной деятельности гражданскими служащими, замещающими «нерядовые» должности гражданской службы,

1  Киржиманов М. Г. Правовые основы подбора кадров государственных служащих, их аттестации и повышения квалификации в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 163.

2  См., напр.: О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданскойслужбеРоссийскойФедерации»:пояснит.запискакпроектуфедер.зако- на№492392-5.ДоступизСПС«КонсультантПлюс»;Опроектефедеральногозакона № 492392-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» : решение Комитета по делам Федерации ирегионал. политике от 10 марта 2011 г. № 85/1. Доступ изСПС «КонсультантПлюс».

57

без определения их профессионального уровня (при отсутствии соответствующего заявления), а также фактическое исключение необходимостисдачиквалификационногоэкзаменавотношенииостальных гражданских служащих привело к «единичности» реализации данной «важнейшей демократической процедуры»1. При этом обозначенные различия в условиях прохождения гражданской службы нарушают принцип равных условий ее прохождения независимо от должностного положения (п. 3. ст. 4 Федерального закона от 27 июля2004г.№79-ФЗ).Существующийдвойственныйподходкпри- своению классных чинов привел к тому, что данное звание «неможет служить показателем ни статуса, ни успешности служебной карьеры… ни личных заслуг чиновника»2. Для большинства гражданских служащих классный чин превратился в показатель выслуги лет (срока прохождения в соответствующем классном чине или стажа гражданской службы), а оклад за классный чин – ежемесячную надбавку к должностному окладу за выслугу лет.

Следует отметить, что реализация Федерального закона от 11 июля2011г.№204-ФЗ«ОвнесенииизмененийвФедеральныйзакон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»3 привела к тому, что, например, в Омской области за 2012 г. доля гражданских служащих, которым классные чины были присвоены без сдачи квалификационного экзамена, увеличилась в 3,5 раза по сравнению с аналогичным показателем 2008 г. (87,7 %).

Такое существенное снижение числа квалификационных экзаменов, призванных «выполнять функцию стимулирования гражданскихслужащихкдостижениюпозитивнойоценкипосредством успешного прохождения экзаменационной процедуры и профессионального признания в форме присвоенного классного чина»4,

1  Лукьянчикова Л. В. Конституционно-правовое регулирование государственной гражданской службы Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 8.

2  Бушуева И. П., Богдан Н. Н., Зубов В. Е. Карьера в государственной гражданской службе: прошлое, настоящее, будущее // Управленческое консультирование. 2014. № 7 (67). С. 11.

3  Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 29, ст. 4295.

4  КомментарийкФедеральномузакону«Огосударственнойгражданскойслужбе Российской Федерации» / под ред. В. А. Козбаненко. СПб. : Питер, 2008. С. 63.

58

не способствует формированию профессионального кадрового состава данного вида службы. На необходимость периодической оценки профессионального уровня гражданских служащих по результатам сдачи ими квалификационного экзамена указывают и полученные данные опроса гражданских служащих, из числа которых 193 (63,1 %) респондента высказались за необходимость реализации данной административной процедуры.

Таким образом, квалификационный экзамен должен проводиться в отношении всех гражданских служащих независимо от замещаемых ими должностей. Исключением из этого правила могут быть только случаи поощрения гражданских служащих за особые отличия в гражданской службе (п. 21 Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов).

2. Обязательность и последовательность присвоения классных чинов.

Обязательность присвоения классного чина означает невозможность прохождения гражданской службы без присвоения данного звания. Продвижение гражданского служащего по иерархии классных чинов должно предусматривать его пребывание в соответствующем чине в течение определенного срока. Это должно выступать обязательным условием профессионального развития гражданского служащего1, соответствующим и мировой практике2. Как объективно отмечает И. Н. Сурманидзе, «иерархичность системы классных чинов предполагает временное прохождение

1  Содержание одного из главных организационных принципов государственной службы, по мнению Л. Е. Шепелева, составляло то, что государственный служащий должен был пройти ее снизу вверх целиком, начиная с выслуги низшего классного чина. (См.: Шепелев Л. Е. Титулы, мундиры, ордена в Российской империи. Л. : Наука : Ленингр. отд-ние, 1991. С. 15).

2  Например, ст. 56 Закона Франции от 11 января 1984 г. № 84-16, содержащей статутные положения, касающиеся государственной публичной службы, предусмотрено, что продвижение по службе государственных служащих включает повышение разряда и повышение ранга. Повышение по службе, подчиненное интересам службы, предусмотрено и ст. 12 Федерального закона Швейцарии о статусе государственных служащих от 30 июня 1927 г., в соответствии с которой переход из одного класса должностных окладов в более высокий класс по результатам экзамена считается повышением по службе (См.: Государственная служба в странах основных правовых систем мира / под ред. А. А. Демина. М. : Книгодел, 2010. Т. 2. С. 40, 140).

59

всех ее элементов, в противном случае вся система классных чинов… теряет смысл, более того, резко снижаются стимулирующие мотивы добросовестного исполнения должностных обязанностей, а также мотивы долгосрочного построения служебной карьеры»1.

Следует отметить, что нормативно установленные сроки прохождения гражданской службы в соответствующем классном чине2 не носят строгого характера. Это позволяет представителю нанимателя (уполномоченному субъекту) осуществлять присвоение очередных классных чинов со значительными временными задержками, повлиять на которые гражданский служащий не имеет возможности. Ограничивается и право гражданского служащего на более высокий оклад за классный чин по истечении срока прохождения службы в нем.

В связи с этим необходимо, во-первых, нормативно установить фиксированные сроки прохождения гражданской службы в соответствующем классном чине, как это, например, предусмотрено законодательством Псковской области3, во-вторых, определить от-

1  Сурманидзе И. Н. Проблемы правового регулирования прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук. Киров, 2005. С. 96.

2  Например, в соответствии с пп. 9–11 Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов федеральным государственным гражданским служащим устанавливаются следующие сроки прохождения гражданской службы в классном чине: секретаря государственной гражданской службы Российской Федерации 3 и 2 класса, референта государственной гражданской службы Российской Федерации 3 и 2 класса, действительного государственного советника Российской Федерации 3 и 2 класса – не менее одного года; советника государственной гражданской службы Российской Федерации 3 и 2 класса, государственного советника Российской Федерации 3 и 2 класса – не менее двух лет. Для прохождения гражданской службы в классных чинах секретаря государственной гражданской службы Российской Федерации 1 класса, референта государственной гражданской службы Российской Федерации 1 класса, советника государственной гражданской службы Российской Федерации 1 класса и государственного советника Российской Федерации 1 класса сроки не установлены. При этом срок гражданской службы в присвоенном классном чине исчисляется со дня его присвоения.

3  О присвоении и сохранении классных чинов государственной гражданской службы государственным гражданским служащим Псковской области : закон Псков. обл. от 21 июля 2006 г. № 574-оз // Псков. правда. 2006. 29 июля.

60