Правовое регулирование основных административных процедур прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации. Учебное пособие

Проведениевнеочереднойаттестацииможетбытьсвязаноисконкретными экономическими целями государственного органа. Так, внеочередная аттестация может быть проведена по решению представителя нанимателя после принятия им в установленном порядке решения об изменении условий оплаты труда гражданских служа- щих(п.2ч.5ст.48Федеральногозаконаот27июля2004г.№79-ФЗ). Соответственно, проведение внеочередной аттестации гражданских служащих может быть направлено на изменение размеров, например, таких дополнительных выплат, являющихся частью денежного содержания гражданского служащего, как: 1) ежемесячная надбавка кдолжностномуокладузаособыеусловиягражданскойслужбы(п.2 ч. 5 ст. 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ); 2) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну (п. 3 ч. 5 ст. 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Ее размер законодательно дифференцирован в зависимости от степени секретности сведений, составляющих государственную тайну1.

Вместе с этим непонятно, какое из решений, предусмотренных чч. 15, 16 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79ФЗ, должны принять аттестационная комиссия и представитель нанимателя для того, чтобы на основе результатов данной вне­ очередной аттестации изменить условия оплаты труда гражданских служащих. Имеющийся пробел в правовом регулировании требует нормативного закрепления полномочий аттестационной комиссии и представителя нанимателя по принятию следующих решений: 1) соответствует замещаемой должности гражданской службы с изменением условий оплаты труда гражданского служащего (при проведении внеочередной аттестации); 2) осуществляет профессиональную служебную деятельность с изменением условий оплаты его труда в соответствии с настоящим Федеральным законом (при проведении внеочередной аттестации).

1  О предоставлении социальных гарантий гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны : постановление Правительства Рос.Федерацииот18сент.2006г.№573//Собр.законодательстваРос.Федерации. 2006. № 39, ст. 4083.

81

С учетом ранее сформулированного предложения по введению вступительнойаттестации(взамениспытания)онанормативнодолжна быть определена в качестве четвертого самостоятельного ее вида.

Признавая, что аттестация направлена на определение соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы, в науке достаточно дискуссионным является вопрос об объекте аттестации. Проблема заключается в том, что именно понимать под объектом аттестации – личностные и профессиональные качества гражданского служащего или результаты его профессиональной служебной деятельности.

Оценкаличностныхипрофессиональныхкачествгражданского служащего предусмотрена подп. «г» п. 13, абз. 1 п. 17 Положения о проведении аттестации. Однако учитывая, что оценка личностных качеств гражданского служащего предполагает определение, например, состояния здоровья, наличия необходимого уровня образования, опыта работы гражданского служащего по данной специальности, в данной отрасли1, они не могут быть объективно и в полном объеме оценены членами аттестационной комиссии. Оценка «индивидуальных способностей сотрудника»2 вызовет затруднения и у независимых экспертов, а также представителей от общественного совета, не обладающих сведениями персонального характера о гражданском служащем. Не может содержать эту информацию и отзыв непосредственного руководителя об исполнении гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период (далее – аттестационный отзыв). Тем более составившее его лицо, ввиду некомпетентности в вопросах состояния здоровья гражданского служащего, не может дать его мотивированной оценки. Оценка же уровня образования, опыта работы не должны выступать объектом аттестации, так как они учитываются в составе квалификационных требований при принятии решения о назначении на должность гражданской службы. Оценка

1  ОприменениисудамиРоссийскойФедерацииТрудовогокодексаРоссийской Федерации : постановление Пленума Верхов. Суда Рос. Федерации от 17 марта 2004 г. № 2 // Бюл. Верхов. Суда Рос. Федерации. 2004. № 6.

2  ВырупаеваТ.В.Формированиесистемыкритериальнойоценкидеятельности государственных и муниципальных служащих // Известия ИГЭА. 2006. № 5 (50). С. 93.

82

профессиональных качеств гражданского служащего является частью экзаменационных процедур, реализуемых при проведении квалификационного экзамена. Соответственно, она не должна быть предметом аттестационной оценки.

Включение в Положение о проведении аттестации в качестве объекта аттестации оценки личностных и профессиональных качеств гражданских служащих, как представляется, является механической репликацией отдельных положений Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 1996 г. № 353 «Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего»1. Он ранее предусматривал оценку уровня профессиональной подготовки федеральных государственных служащих, оценку их профессиональных и личностных качеств, а также решение вопроса о присвоении квалификационного разряда (классного чина, дипломатического ранга).

Однако «от комплексной, всеобщей профессиональной оценки аттестация перешла к оценке результата, эффекта деятельности служащего»2 с отнесением вопросов определения знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданского служащего к цели квалификационного экзамена. Результаты последней из административных процедур в обязательном порядке должны учитываться непосредственным руководителем аттестуемого гражданского служащего при подготовке им аттестационного отзыва (приложение 8) и аттестационной комиссией при проведении аттестации гражданских служащих, но не дублировать ее.

Оценка же результата, эффекта профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, согласно абз. 2 п. 17 Положения о проведении аттестации, основывается на: 1) определении соответствия гражданского служащего квалификационным требованиям по замещаемой должности; 2) его участии в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач; 3) сложности выполняемой им работы, ее эффективности и результативности.

1  Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 11, ст. 1036.

2  Зенков М. Профессиональная оценка госслужащих и законодательная база // Кадровик. Кадровый менеджмент. 2007. № 8. С. 29–38.

83

Обращаясь к первому из критериев оценки профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, необходимо отметить, что указанное соответствие определяется при назначении лица на должность гражданской службы. Дублирование этой процедуры при проведении аттестации нецелесообразно, так как на гражданскую службу вправе поступать только граждане, соответствующие квалификационным требованиям (ст. 21 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Следовательно, при прохождении гражданской службы, в том числе при проведении аттестации, соответствие гражданского служащего квалификационным требованиям должно презюмироваться.

Учитывая, что аттестация связана с возможным карьерным продвижением гражданского служащего, последний должен оцениваться на его соответствие квалификационным требованиям по вышестоящей должности гражданской службы для включения в кадровый резерв.

Оценка сложности выполняемой гражданским служащим работы,ееэффективностиирезультативностисопряженастакимифакторами,как«содержаниеработы,разнообразность,самостоятельность, масштабы и сложность руководства, характер и степень ответственности, соотношение творческих и стандартных процедур»1. Их оценка требует разработки и применения отдельных методик2, привязки полученных результатов к оплате труда гражданских служащих.

1  ШелкоплясоваГ.С.,ШелкоплясовА.Д.Эффективностьирезультативность– основные показатели профессиональной деятельности государственных гражданских служащих : сб. науч. тр. СевКавГТУ. Сер.: Экономика. 2009. № 9. С. 9–16.

2  Согласно методическим рекомендациям по оценке сложности и качества работы специалистов, разработанных Институтом труда, сложность выполняемых работ по должностям определяется именно исходя из коэффициента сложности работ, выполняемых государственными служащими, устанавливаемого по каждой должности. (См.: Методические рекомендации по оценке сложности

икачества работы специалистов (для установления квалификационных категорий

идифференциациидолжностныхокладов).М.:Экономика,1989).Методикаоценки сложности работ, выполняемых служащими по каждой должности, отражена

в рекомендациях «Совершенствование системы управления производством на основе аттестации служащих и их рабочих мест», разработанных областным правлением Всесоюзного экономического общества (Омск, 1988. С. 35–41).

84

С определением эффективности и результативности профессиональной­ служебной деятельности гражданского служащего непосредственно связан и такой показатель, как участие гражданского служащего в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач. Однако, как объективно отмечает Е. В. Масленникова, с методологической и практической точек зрения представляется проблематичным определение индикаторов и критериев оценки достижения целей и задач государственного управления1. Оценка рассматриваемого показателя в основном будет связана с анализом сведений, содержащихся в аттестационном отзыве, и прилагаемой к нему информации о выполненных гражданским служащим поручениях и подготовленных им проектах документов за аттестационный период. Как показывает практика участия в деятельности аттестационных комиссий, именно эти документы влияют на оценку профессиональной служебной деятельности гражданского служащего и в настоящее время определяют объект аттестации.

Вторым и третьим элементами аттестации являются ее субъект – аттестационная комиссия государственного органа – и непосредственно сама административная процедура аттестации гражданских служащих, вопросы организационного и правового обеспечения которой будут рассмотрены в рамках следующего параграфа данного учебного пособия.

§2. Правовое и организационное обеспечение административной процедуры аттестации государственных гражданских служащих

Российской Федерации

Правовоерегулированиеотношенийпопроведениюаттестации гражданских служащих осуществляется в соответствии со ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ и принятыми в ее

1  Масленникова Е. В. Оценка эффективности деятельности органов государственной власти при исполнении государственных функций // Вестник ПАГС. 2009. № 1 (18). С. 15.

85

развитие подзаконными нормативными правовыми актами федерального и регионального уровней. Их анализ позволяет выделить в содержании административной процедуры аттестации гражданских служащих три ключевых этапа: 1) подготовительный; 2) непосредственного проведения аттестации; 3) принятия решений по результатам аттестации.

Учитывая, что «отдельные государственные органы до сих пор не видят разницы между аттестацией и квалификационным экзаменом как близкими, но не тождественными формами оценки государственных гражданских служащих»1, представляется наиболее правильным при рассмотрении этапов административной процедуры аттестации гражданских служащих выделить не только существующие проблемы правового и организационного обеспечения аттестации гражданских служащих, но и присущие только данной административной процедуре особенности, позволяющие произвести ее отграничение от квалификационного экзамена.

Подготовительный этап аттестации включает в себя следующие элементы.

1. Принятие представителем нанимателя решения о проведении аттестации гражданских служащих (приложение 9) и доведение соответствующего правового акта государственного органа (далее – правовой акт о проведении аттестации) до сведения гражданских служащих.

2. Изданиеправовогоактагосударственногоорганаобутверждении состава аттестационной комиссии, срока и порядка ее работы.

3. Подготовка и представление в соответствии с правовым актом о проведении аттестации ответственными руководителями структурных подразделений государственного органа в аттестационную комиссию документов, необходимых для ее работы.

4. Проведение разъяснительной работы, предусматривающей ознакомление гражданских служащих, подлежащих аттестации, с нормативными правовыми актами, определяющими цель, поря-

1  МеньшоваВ.Н.Оценкапрофессиональногоуровнягражданскихслужащих: первые уроки // Научные записки Сибирской академии государственной службы. 2006. № 3. С. 98.

86

докпроведенияаттестации,объектаттестации,вариантырешений, принимаемых по результатам данной административной процедуры. На данном этапе осуществляется ознакомление аттестуемых гражданских служащих с представленными аттестационными отзывами.

5. Представление при необходимости аттестуемым гражданским служащим в аттестационную комиссию: 1) дополнительных сведений о своей профессиональной служебной деятельности за аттестационный период; 2) заявления о своем несогласии с представленным аттестационным отзывом; 3) пояснительной записки на аттестационный отзыв непосредственного руководителя (п. 15 Положения о проведении аттестации). Представляется, что последний из документов должен направляться в аттестационную комиссию именно непосредственным руководителем аттестуемого гражданского служащего, так как именно он осуществляет подготовку аттестационного отзыва и должен давать по нему пояснения, например, по запросу аттестационной комиссии.

Следует отметить, что Положение о проведении аттестации не устанавливает сроков, в течение которых вышеуказанные документы могут быть представлены в аттестационную комиссию. Думается, что в целях исключения злоупотребления правом гражданским служащим (избежания прохождения аттестации ввиду представления им рассматриваемых документов) и переноса его аттестации на следующее заседание аттестационной комиссии целесообразно нормативно установить, что представление документов в аттестационную комиссию осуществляется не позднее чем за один рабочий день до проведения ее заседания.

Этап непосредственного проведения аттестации включает в себя следующие элементы.

1. Открытие заседания аттестационной комиссии и определение ее правомочности с обязательным соблюдением доли участия независимых экспертов и представителей от общественного совета (при его наличии при государственном органе).

2. Приглашение на заседание аттестационной комиссии аттестуемого гражданского служащего. В случае его неявки на заседание аттестационной комиссии по уважительным причинам аттестация данного гражданского служащего переносится на другой

87

срок. Заслуживают внимания предложения отдельных ученых1 о необходимости легального закрепления перечня уважительных причин, как это, например, предусмотрено ст. 205 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В случае отсутствия сведений об уважительности причин неявки гражданского служащего на заседание аттестационной комиссии (признания их аттестационной комиссией неуважительными) или отказа гражданского служащего от аттестации данный факт необходимо отразить в протоколе заседания комиссии. Выписка из протокола заседания аттестационной комиссии по данному факту должна быть направлена представителю нанимателя для принятия решения о проведении служебной проверки и привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности.

3. Аттестационная комиссия рассматривает представленные документы, заслушивает сообщения аттестуемого гражданского служащего, а в случае необходимости – его непосредственного руководителя о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего (абз. 2 п. 16 Положения о проведении аттестации). Следует учитывать, что при аттестации не подлежат применению какие-либо методы оценки профессиональной служебной деятельности гражданских служащих. Участие аттестуемого гражданского служащего в данной процедуре, в отличие от квалификационного экзамена, носит номинальный характер. При этом задаваемые аттестуемому гражданскому служащему вопросы со стороны членов аттестационной комиссии должны быть направлены не на определение его профессионального уровня (являющегося объектом квалификационного экзамена), а на уточнение достигнутых им результатов профессиональной служебной деятельности.

Таким образом, результаты аттестации во многом зависят от слаженной работы самой аттестационной комиссии. Как справедливо отмечает Ю. Н. Полетаев, «одним из основных участков в работе аттестационной комиссии является ознакомление с по-

1  ХайретдиновР.А.Кадровыетехнологииоценкиперсоналагосударственной гражданской службы в Российской Федерации: административно-правовой аспект // Вестник БИСТ. 2012. № 3 (15). С. 109.

88

ступившими в комиссию документами и другой информацией об аттестуемых гражданских служащих»1. Именно аналитическая работа аттестационной комиссии по рассмотрению всех необходимых документов, их внимательное изучение и сопоставление между собой позволит достичь цели аттестации. Полученные результаты данного анализа позволят не только выявить проблемные моменты, связанные с осуществлением гражданскими служащими профессиональной служебной деятельности и исполнением ими должностных обязанностей, но и вскрыть недостатки в организации работы структурных подразделений, их руководителей. Позволят, при необходимости, перераспределить должностные обязанности между специалистами структурных подразделений, исключить дублирующие функции, оптимизировать структуру государственногоорганаилиопределитьпутидальнейшегоразвития государственного органа.

Однако, как отмечается профессорско-преподавательским составом Сибирского института управления – филиала РАНХиГС, участвующим в работе аттестационных, конкурсных комиссий органов государственной власти Сибирского федерального округа в качестве независимых экспертов, это не всегда учитывается при проведении аттестации, в связи с чем наблюдается ее смещение в сторону квалификационного экзамена2.

4. Обсуждение членами аттестационной комиссии профессиональных и личностных качеств гражданского служащего, оценка его профессиональной служебной деятельности.

Этап принятия решений по результатам аттестации включает в себя следующие элементы.

1. По результатам аттестации гражданского служащего аттестационная комиссия принимает одно из следующих решений: 1) о соответствии гражданского служащего замещаемой

1  Полетаев Ю. Н. Правовое положение государственных гражданских служащих в сфере труда. М. : Городец, 2005. С. 115.

2  Аналитическая записка к письму заместителя полномочного представителя Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе, председателя Координационного совета по вопросам кадровой политики С. Черданцева от 29 апреля 2009 г. № А55-2902 СЧ (документ опубликован не был).

89

должности­ гражданской службы; 2) о соответствии гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы и рекомендации к включению его в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста; 3) о соответствии гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы при условии успешного получения дополнительного профессионального образования; 4) о несоответствии гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы. При равенстве голосов гражданский служащий признается соответствующим замещаемой должности гражданской службы.

Следует отметить, что решение аттестационной комиссии о соответствиигражданскогослужащегозамещаемойдолжностигражданской службы и рекомендации к включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста должно иметь определенное правовое значение (подп. «а» п. 23 Положения о проведении аттестации), выступать «основой для служебного продвижения гражданского служащего»1. В аттестационном листе гражданского служащего, как представляется, должно быть прямо указано, на какую именно должность гражданской службы он подлежит включению в кадровый резерв.

Результатом аттестации может выступать и решение о соответствии гражданского служащего замещаемой должности при условии успешного получения дополнительного профессионального образования. При этом Положение о проведении аттестации не определяет сроки выполнения указанного условия. Думается, что рассматриваемое условие должно исполняться в течение строго определенного срока, например, одного года с момента проведенияаттестацииилисрока,устанавливаемогосамойаттестационной комиссией2.

1  СоломатинЕ.Ю.Административно-правовоерегулированиеформирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 19.

2  Всоответствиисп.3ч.4ст.62Федеральногозаконаот27июля2004г.№79ФЗ результаты аттестации являются основанием для направления гражданского служащего на дополнительное профессиональное образование.

90