Правовое регулирование основных административных процедур прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации. Учебное пособие

гражданской службы в различных государственных органах, как представляется, не должно иметь существенных различий. Возможно, этому будет способствовать Справочник квалификационных требований к специальностям, направлениям подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для замещения должностей гражданской службы с учетом области и вида профессиональной служебной деятельности гражданских служащих1. Однако законодательная неопределенность относительно обязательности применения указанного справочника порождает практическую необходимость внедрения на гражданской службе стандартов профессионально-служебной деятельности, аналогичных профессиональным стандартам (ст. 195.1 ТК РФ). При этом, как представляется, порядок их разработки, утверждения и применения должен определяться Правительством Российской Федерации. За внедрение таких стандартов профессионально-служебной деятельности высказались 168 (54,9 %) респондентов из числа опрошенных в рамках анкетирования гражданских служащих и лишь 138 (45,1 %) выразили сомнение в необходимости этого.

§ 3. Назначение на должность государственной гражданской службы Российской Федерации как основание возникновения правоотношений

по прохождению государственной гражданской службы Российской Федерации

Профессиональная служебная деятельность на должности гражданской службы осуществляется гражданским служащим на основании акта о назначении на должность гражданской службы и служебного контракта. Изданию данного акта и, соответственно, заключению служебного контракта предшествует факт определения представителем нанимателя правового основания замещения должности гражданской службы.

Согласно ч. 1 ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ замещение должности гражданской службы осуществляетсяпорезультатамконкурса.Егопроведениенаправленонетолько­

1  Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

31

на обеспечение равного доступа граждан к государственной службе, но и на оценку профессионального уровня претендентов, определение их соответствия установленным квалификационным требованиям для замещения должностей гражданской службы.

Без проведения конкурса замещение должности гражданской службы осуществляется по основаниям, предусмотренным чч. 2–4 ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. При этом отдельные основания, по которым замещение должности может осуществляться без проведения конкурса, являются избыточными. Так, не требуется проведения конкурса при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)» (п. 1 ч. 2 ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79ФЗ). При этом должности категории «руководители» замещаются на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий, а должности категории «помощники (советники)» замещаются на определенный срок, ограниченный сроком полномочий лиц, замещающих государственные должности руководителей государственных органов, руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителей представительств государственных органов (пп. 1–2 ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Срочный характер замещения данных должностей является законодательно установленным случаем для заключения срочного служебного контракта (п. 1 ч. 4 ст. 25 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ), что, в свою очередь, является самостоятельным основанием для замещения должности гражданской службы без проведения конкурса (п. 3 ч. 2 ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ).

Таким образом, рассматриваемое основание замещения должности гражданской службы без проведения конкурса является лишним и, как представляется, подлежит исключению. Следует также отметить, что срочный служебный контракт заключается и в случае замещения отдельных должностей гражданской службы категории «руководители», а также должностей гражданской службы категории «помощники (советники)» (п. 1 ч. 4 ст. 25 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). При этом законодательно не определено, какие из этих должностей исходя из каких

32

критериев и кем могут быть отнесены к отдельным должностям гражданской службы. Нормативно не определено и требование к установлению перечня этих должностей, как это, например, предусмотрено ч. 3 ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. Обозначенный пробел в правовом регулировании рассматриваемых отношений на практике позволяет представителю нанимателя самостоятельно определять эти должности и назначать на них «доверенных» ему лиц без проведения конкурса, что подтверждается и примерами судебной практики1.

Замещение должности гражданской службы без проведения конкурса при заключении срочного служебного контракта (п. 3 ч. 2 ст.22Федеральногозаконаот27июля2004г.№79-ФЗ)такжеявля- ется не вполне обоснованным. Так, например, срочный служебный контрактзаключаетсявслучаезамещениядолжностигражданской службы на период отсутствия гражданского служащего, за которым в соответствии с законодательством сохраняется должность (п. 2 ч. 4 ст. 25 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Согласноч.4ст.256ТКРФдолжностьгражданскойслужбысохраняется за гражданским служащим и на период его отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Назначаемый на данную должность без проведения конкурса гражданский служащий, в соответствии с заключенным с ним срочным служебным контрактом, берет на себя обязательства по прохождению гражданской службы, исполнению должностных обязанностей на высоком профессиональном уровне. При этом условия прохождения им гражданской службы ничем не отличаются от условий ее прохождения и исполнения должностных обязанностей гражданскими служащими, назначенными на аналогичные должности гражданской службы по результатам конкурса, с заключением с ними

1  Определение С.-Петерб. гор. суда от 5 окт. 2011 г. № 33-15065. Срочный служебный контракт заключается в случае замещения отдельных должностей гражданской службы категории «руководители», а также должностей гражданской службы категории «помощники (советники)», и разрешение вопроса о первоочередном предоставлении вакантной должности определенному работнику отнесено к исключительной компетенции работодателя. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

33

служебных контрактов на неопределенный срок (за исключением основания и порядка замещения должности гражданской службы). В отношении данного гражданского служащего, так же как и в отношении иных лиц, впервые поступающих на службу, но только по контракту на неопределенный срок, устанавливается испытательный срок. Он наравне с другими гражданскими служащими несет ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) возложенных на него должностных обязанностей, получает полное денежное содержание. Гражданскому служащему, с которым заключен срочный служебный контракт, присваивается классный чин гражданской службы (далее – классный чин). Хотя процедура его присвоения и отличается от присвоения данного звания гражданским служащим, с которыми заключены служебные контракты на неопределенный срок, эти лица не лишены права ношения классного чина и получения оклада за классный чин. Они так же, как и другие гражданские служащие, подлежат аттестации.

Как отмечается в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2009 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности частей 1, 2, 3 и 4 статьи 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и пунктов 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области «О государственной гражданской службе Псковской области» в связи с запросом Псковского областного Собрания депутатов»1, федеральныйзаконодатель,вводяконкурсныйпорядокподборакадроввкачествеобщегоправила,вправесучетомсоответствующих правомерных целей и необходимости поддержания баланса законных интересов, связанных с организацией и функционированием государственной службы, предусматривать исключения из этого общего правила, определяя случаи, в которых конкурс на замещение должностей государственной службы не проводится.

Однакорассматриваемоезаконодательноеисключениеизобщего правила конкурсного замещения должности гражданской службы, как представляется, не обусловлено какой-либо правомерной целью и не содержит правовой необходимости этому. Не способствует оно и реализации принципа равных условий для прохожде-

1  Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 7, ст. 890.

34

ния гражданской службы, предусмотренного п. 3 ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

Возможно, что такой целью или правовой необходимостью могли бы выступать исключительные обстоятельства, которые обусловливают­ невозможность надлежащего исполнения государственным органом возложенных на него функций ввиду отсутствия гражданского служащего, в должностные обязанности которого непосредственно входит их осуществление1. Однако именно исключительность данных обстоятельств предопределяет право представителя нанимателя на перевод гражданского служащего на срок до одного месяца (ч. 1 ст. 30 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ) либо возможность возложения на него обязанностей в порядке совмещения должностей гражданской службы (ст. 60.2 ТК РФ). Для обеспечения надлежащего осуществления государственным органом своих функций вакантная должность гражданской службы2, как представляется, может быть замещена из кадрового резерва, сформированного в том числе на конкурсной основе. Само же согласие на заключение срочного служебного контракта не может являться достаточным основанием для назначения лица на должность гражданской службы без проведения конкурса.

Таким образом, замещение должности гражданской службы на период отсутствия гражданского служащего, за которым в соответствии с законодательством сохраняется должность гражданской службы, должно осуществляться на конкурсной основе с заключением с гражданским служащим срочного служебного контракта.Исключениемогутсоставлятьтолькослучаи,­например,

1  Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Рахманиной Светланы Михайловны на нарушение ее конституционных прав частью 1 статьи 30 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» : определение Конституц. Суда Рос. Федерации от 19 янв. 2011 г. № 48-О-О. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2  По запросу Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан о проверке конституционности статьи 2 Закона Российской Федерации «О налоговых органах Российской Федерации» и части 3 статьи 30 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» : определение Конституц. Суда Рос. Федерации от 4 июня 2007 г. № 424-О-О. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

35

­замещения должности гражданской службы сроком до 3 месяцев (на период отсутствия гражданского служащего на службе в связи сеговременнойнетрудоспособностью,отпускабезсохраненияденежного содержания (ч. 15 ст. 46 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ), отпуска по беременности и родам (ст. 255 ТК РФ), дополнительного профессионального образования (ст. 53 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, ст. 187 ТК РФ). Установление указанного срока обусловлено тем, что минимальный период реализации конкурсной процедуры составляет 36 календарный дней (пп. 11, 14 Положения о конкурсе). На практике он, как правило, составляет 2 месяца и в отдельных случаях достигает 3 месяцев. Соответственно, время, затраченное государственным органом на проведение конкурса, составляет большую или равную часть периода 3-месячного срока временного замещения должности гражданской службы. В связи с этим нецелесообразно проведение конкурса для замещения должностей гражданской службысрокомдо3месяцев.Этотребуетдифференциацииоснований замещения должностей гражданской службы при заключении срочного служебного контракта на основе детального анализа всех возможных ситуаций. Рассмотрение этих вопросов, несомненно, требует отдельного исследования.

Назначение без проведения конкурса на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей покоторымсвязано сиспользованием сведений, составляющих государственную тайну (ч. 3 ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ), также не содержит правовой необходимости этому. Утверждаемый нормативным актом государственного органа перечень отдельных должностей гражданской службы, согласно разъяснениям Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации1, может включать в себя как все должности гражданской службы, предусмотренные номенклатурой должностей, при назначении на которые граждане обязаны оформить допуск к сведениям, составляющим государственную

1  Разъяснения отдельных вопросов применения законодательства о государственной гражданской службе : письмо М-ва здравоохранения и соц. развития Рос.Федерацииот14апр.2010г.№5946-17.ДоступизСПС«КонсультантПлюс».

36

тайну1, так и часть должностей гражданской службы, предусмотренных указанной номенклатурой.

При этом, согласно абз. 4 п. 17 Положения о конкурсе, для проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, по которой предусмотрено использование сведений, составляющих государственную тайну, в государственном органе должен формироваться состав конкурсной комиссии с учетом положений законодательства Российской Федерации о государственной тайне. Таким образом, не существует объективных причин для непроведения конкурса на замещение рассматриваемых должностей. В связи с чем ч. 3 ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ подлежит исключению.

Назначение на должность гражданской службы, относящейся к группе младших должностей гражданской службы, по решению представителянанимателятакжеможетосуществлятьсябезпроведения конкурса (ч. 4 ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). При этом, как справедливо отмечает В. С. Артюхов, «такое решение должно быть подтверждено соответствующим правовым актом государственного органа»2 и содержать причины, обусловливающие невозможность проведения конкурса. «Объявление о проведении или о непроведении конкурса по вакантной младшей должности гражданской службы должно делаться в обязательном порядке»3, обеспечивая право граждан на равный доступ к государственной службе. В связи с этим право представителя нанимателя, предусмотренное ч. 4 ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, требует конкретизации. Необходимо нормативно определить обязанности данного лица по размещению

1  Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне : постановление Правительства Рос. Федерации от 6 февр. 2010 г. № 63 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 7, ст. 762.

2  Артюхов В. С. Некоторые проблемные аспекты замещения должностей государственной гражданской службы Российской Федерации // Вестник Ом. юрид. ин-та. 2010. № 1 (12). С. 17.

3  Артюхов В. С., Косицин И. А. О гарантиях обеспечения равного доступа граждан к замещению младших должностей государственной службы // Актуальные вопросы публичного права. 2015. № 2 (32). С. 7.

37

информации­ о проведении или непроведении конкурса для замещения вакантной должности гражданской службы, относящейся к младшей группе должностей.

Помимо оснований, предусмотренных ч. 2 ст. 22 Федерального законаот27июля2004г.№79-ФЗ,допускающихзамещениедолж- ностей гражданской службы без проведения конкурса, данный законодательный акт содержит ряд норм, которые также позволяют осуществлять внеконкурсное замещение должностей гражданской службы.

Так,например,поистеченииустановленногосрокаполномочий гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы категории «руководители» или «помощники (советники)», гражданский служащий может быть назначен на ранее замещае-

мую им должность или иную должность гражданской службы, еслиданноеусловиепредусмотреносрочнымслужебнымконтрак-

том (ч. 4 ст. 35 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Реализация этого правила направлена на защиту интересов гражданского служащего1. Однако его исполнение, как представляется, всецело зависит от усмотрения представителя нанимателя. В силу диспозитивности рассматриваемой нормы она не гарантирует гражданскому служащему его назначение на ранее замещаемую им должность или иную должность гражданской службы. Не учитывает она и то, что ранее замещаемая гражданским служащим должность гражданской службы на день истечения установленного гражданскому служащему срока полномочий может быть замещена другим гражданским служащим, увольнение которого, ввиду отсутствия правовых оснований, невозможно. Иная должность гражданской службы в государственном органе также может отсутствовать. Таким образом, ч. 4 ст. 35 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ также подлежит исключению.

1  Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Лаптевой Жанны Олеговны на нарушение ее конституционных прав частью 4 статьи 31, частями 1, 3 и 4 статьи 35, частями 1 и 2 статьи 37, статьей 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» : определение Конституц. Суда Рос. Федерации от 21 нояб. 2013 г. № 1754-О. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

38

Согласночч.15–16ст.48Федеральногозаконаот27июля2004г. № 79-ФЗ на основании решения аттестационной комиссии о несоответствиигражданскогослужащегозамещаемойдолжностигражданской службыи соответствующегоправовогоактагосударственного органа гражданский служащий понижается в замещаемой им должности гражданской службы и исключается из кадрового резерва в случае нахождения в нем. При этом понижение этого гражданского служащего в должности осуществляется посредством перевода лица на другую (нижестоящую) должность гражданской службы (при ее наличии). Однако такой перевод требует получения согласия неаттестованного гражданского служащего (п. 17 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). При наличии же отказа от данного перевода представитель нанимателя вправе освободить гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы и уволить его с гражданской службы.

Получение согласия на перевод является не единственным препятствием для назначения гражданского служащего на нижестоящую должность гражданской службы по результатам аттестации. Данное назначение, ввиду отсутствия правовых оснований для непроведения конкурса, требует проведения конкурсного отбора, что препятствует реализации вышеуказанного решения аттестационной комиссии и соответствующего правового акта государственного органа. Проведение конкурса требует и согласия гражданского служащего на его участие в нем, наличие которого не может гарантировать, что его победителем станет именно он.

Учитывая вышеизложенное, необходимо законодательно закрепить дополнительное основание для непроведения конкурса при назначении гражданского служащего на нижестоящую должность гражданской службы по результатам аттестации.

Назначение на должность гражданской службы, как было отмечено выше, связано не только с определением соответствующего основания ее замещения, но и с изданием акта о назначении на должность гражданской службы, которым в случаях, предусмотренных законодательством, определяется условие об испытании гражданского служащего.

Установление испытания осуществляется в отношении граждан, впервые поступающих на гражданскую службу, как

39

по ­результатам конкурса, так и без его проведения, продолжительностью от одного месяца до одного года (ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Однако учитывая, что назначение на должность гражданской службы при заключении срочного служебного контракта осуществляется на срок от одного года до пяти лет (ч. 2 ст. 25 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ), срок испытания может совпадать со сроком действия срочного служебного контракта. В связи с этим необходимо законодательно определить, что при заключении срочного служебного контракта сроком на один год испытание устанавливается на срок от одного до шести месяцев. Аналогичное по смыслу, но отличное по содержанию и срокам положение предусмотрено ч. 6 ст. 70 ТК РФ.

Как представляется, не должно устанавливаться испытание для граждан, подлежащих назначению на должность гражданской службы по результатам конкурса. Во-первых, конкурс, как выше отмечалось, проводится в целях оценки профессионального уровня кандидатов на замещение вакантной должности гражданской службы, их соответствия квалификационным требованиям, т. е. оценке подлежат знания, умения и навыки (профессиональный уровень) кандидатов. Во-вторых, данная оценка осуществляется конкурсной комиссией государственного органа на основании документов об образовании и стаже кандидатов. В рамках конкурсных процедур применяются методы оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, включая индивидуальное собеседование, анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата или тестирование по вопросам, связанным с выполнениемдолжностныхобязанностейподолжностигражданской службы1.

Таким образом, в рамках конкурсного отбора кандидаты проверяются на предмет их соответствия должности гражданской

1  Об утверждении единой методики проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации и включение в кадровый резерв государственных органов : постановление Правительства Рос. Федерации от 31 марта 2018 г. № 397 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 16, ч. II, ст. 2359.

40