Правовое регулирование основных административных процедур прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации. Учебное пособие

Несмотря на рекомендательный характер решения конкурсной (аттестационной) комиссии по результатам квалификационного экзамена, оно, как представляется, имеет и определенное самостоятельное значение. Это объясняется тем, что свобода представителя нанимателя ограничена решением вопроса о реализации рекомендации комиссии. Он не вправе принять иное решение.

Следует также отметить, что отрицательное решение конкурсной (аттестационной) комиссии, принятое по результатам квалификационного экзамена, не должно оставаться без внимания со стороны представителя нанимателя. Документы в отношении гражданского служащего, не сдавшего квалификационный экзамен, должны быть направлены в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов1 для принятия ею соответствующего решения2.

Контрольные вопросы

1. Назовите основные и дополнительные признаки классного чина.

2. Перечислите элементы построения и функционирования системы присвоения классных чинов. Раскройте их содержание.

1  О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов : указ Президента Рос. Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 27, ст. 3446.

2  Заслуживает внимания точка зрения С. Е. Чаннова, которым предложено в зависимости от серьезности возможных последствий неисполнения государственным служащим возложенных на него обязанностей, несоблюдения ограниченийинарушениязапретовприменениекнемудисциплинарныхсанкций различного характера – от предупреждения о недопустимости продолжения нарушения требований законодательства до увольнения с государственной службы. При этом автором предложено формирование в служебном законодательстве института дисциплинарного принуждения, включающего меры дисциплинарного предупреждения, дисциплинарного пресечения и дисциплинарной ответственности (См.: Чаннов С. Е. Административноправовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2010. С. 15, 35–36).

71

3. Сформулируйте цель проведения квалификационного экзамена и выделите этапы реализации данной административной процедуры.

4. Раскройте содержание экзаменационных процедур, реализуемых при проведении квалификационного экзамена.

5. Назовите основные проблемы правовой реализации квалификационного экзамена.

6. Определите правовое значение рекомендаций аттестационной (конкурсной) комиссии государственного органа, уполномоченной на проведение квалификационного экзамена.

Список рекомендуемой литературы

1. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации : учеб. М. : Зерцало :

ТЕИС, 1996. 640 с.

2. Акмеологическая оценка профессиональной компетентности государственных служащих : учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп., стереотип. / под общ. ред. А. А. Деркача. М. : РАГС, 2008. 166 с.

3. Зубов В. Е. Реформа гражданской службы в России (конец XIX – начало XX века) : моногр. Новосибирск : СибАГС, 2005. 368 с.

4. Козбаненко В. А. Правовой статус государственного гражданского служащего: структура и содержание : моногр. М. : ИПК госслужбы, 2003. 140 с.

5. Правовое обеспечение государственной службы в зарубежных странах : учеб. пособие : в 3 ч. / общ. ред. И. Н. Барцица, отв. ред. А. А. Демин. М. : РАГС, 2005. Ч. 1: Французская Республика. Федеративная Республика Германия. 260 с.

6. Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации : учеб. / под общ. ред. И. Н. Барцица. М. : РАГС, 2007. 560 с.

7. Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право : учеб. 5-е изд., пересмотр. М. : Норма : ИНФРА-М, 2017. 576 с.

8.СтариловЮ.Н.Курсобщегоадминистративногоправа:в3т. М. : Норма, 2002. Т. II: Государственная служба. Управленческие

72

действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. 600 с.

9. Турчинов А. И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М. : Моск. психол.-соц. ин-т : Флинта, 1998. 271 с.

10. Технологии кадровой работы в органах государственной власти : метод. комплекс / под общ. ред. Е. А. Бойко. Новосибирск : СибАГС, 2006. Ч. 1. 300 с.

Список рекомендуемых правовых актов

1. О государственной гражданской службе Российской Федерации : федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215.

2. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих : указ Президента Рос. Федерации от 12 авг. 2002 г. № 885 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 33, ст. 3196.

3. Опроведенииаттестациигосударственныхгражданскихслужащих Российской Федерации : указ Президента Рос. Федерации от 1 февр. 2005 г. № 110 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 6, ст. 437.

4. О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня) : указ Президента Рос. Федерации от 1 февр. 2005 г. № 111 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 6, ст. 438.

5. Опорядкеприсвоенияисохраненияклассныхчиновгосударственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим : указ Президента Рос. Федерации от 1 февр. 2005 г. № 113 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 6, ст. 440.

6. О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении месячных окладов федеральным государственнымгражданскимслужащимвсоответствиисприсвоенными им дипломатическими рангами : указ Президента Рос. Федерации от 15 окт. 1999 г. № 1371 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5012.

73

7. О порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, и установлении федеральным государственным гражданским служащим месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенными им классными чинами юстиции : указ Президента Рос. Федерации от 19 нояб. 2007 г. № 1554 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 48, ч. 2, ст. 5952.

8. О порядке оплаты труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссий, образуемых федеральными государственными органами : постановление Правительства Рос. Федерации от 12 авг. 2005 г. № 509 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 34, ст. 3503.

9. Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области : закон Ом. обл. от 22 дек. 2004 г. № 601-ОЗ // Ведомости Законодат. Собр. Ом. обл. 2004. № 4 (41), ст. 2433.

74

ГЛАВА 3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПРОЦЕДУРЫ АТТЕСТАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Понятие, цели, виды и элементный состав аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации.

§ 2. Правовое и организационное обеспечение административной процедуры аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Контрольные вопросы.

Список рекомендуемой литературы. Список рекомендуемых правовых актов.

§1. Понятие, цели, виды

иэлементный состав аттестации государственных гражданских

служащих Российской Федерации

Аттестация наряду с квалификационным экзаменом гражданских служащих занимает одно из ведущих мест в административном праве и тем самым имеет большое значение как для государственного органа, так и для гражданского служащего при прохождении им гражданской службы.

Ввиду отсутствия легального определения понятия «аттестация гражданских служащих» данный термин в справочной юридической литературе в основном раскрывается через определение

75

квалификации­ работника с целью проверки его соответствия занимаемой должности1.

В научной и учебной юридической литературе исследуемое понятие рассматривается в широком смысле – как «определение квалификации, уровня знаний работника, учащегося, гражданина, соответствия его деловых и политических качеств определенной профессии, специальности, квалификации или должности»2 – и в узком его значении – как «проводимая предприятием, учреждением, организацией с помощью аттестационной комиссии в целях постоянного повышения деловой квалификации и идейно-­политического уровня работников, улучшения их подбора и расстановки периодическая проверка деловых, политических, организаторских, моральных и личных качеств работников определенной категории в специальной организационной форме»3. Схожее деление аттестации (на общую и специальную) представлено и Д. Н. Бахрахом4.

Не соглашаясь с представленным подходом к определению аттестации, Х. Т. Мелешко отмечает, что «двойственное толкование аттестации может вызвать нежелательные последствия в правоприменительной деятельности. Правила присвоения очередных квалификационных званий относятся к определению квалификации, и они не могут быть механически применены к аттестации кадров»5. Аттестация, как объективно отмечает данный автор, по отношению к определению квалификации имеет много специ­

1  Юридический энциклопедический словарь / гл. ред. А. Я. Сухарев. М. : Сов. энцикл., 1984. С. 26 ; Социальные технологии : толковый слов. / отв. ред. В. Н. Иванов. М.–Белград : Луч : Центр социальных технологий, 1995. С. 10– 11 ; Большой энциклопедический словарь. М. : Астрель, 2003. С. 189 ; Персонал. Словарь понятий и определений / П. В. Журавлев [и др.]. М. : Экзамен, 1999. С.18;Государственноеимуниципальноеуправление:справ.М.:Магистр,1997.

С. 71.

2  Курилов В. И. Аттестация специалистов народного хозяйства. М. : Юрид.

лит., 1981. С. 8.

3  Там же.

4  Бахрах Д. Н. Административное право России : учеб. для вузов. М. : Норма, 2000. С. 249.

5  МелешкоХ.Т.Правовыепроблемыаттестациирабочихислужащих.Минск: Университетское, 1990. С. 8.

76

фичного: юридическую природу, сферу действия, правовое положение участников и т. д.1

Ю.Н.Стариловыматтестациягосударственногослужащегорассматривается как деятельность аттестационной комиссии по выявлению степени соответствия работника занимаемой должности, результатами которой являются оценка и рекомендации поулучшению труда как аттестуемого работника, так и аппарата всего государственного органа2. Как административно-правовую процедуру пооценкепрофессиональногосоответствияслужащегозанимаемой должности рассматривают аттестацию А. В. Куракин и А. А. Савостин3. Ю. В. Ростовцева также указывает, что данная администра- тивно-правовая форма периодической оценки профессиональных и личностных качеств гражданского служащего, результатов его профессиональной служебной деятельности направлена не только наопределениесоответствиягражданскогослужащегозамещаемой должности, но и на выявление возможности замещения им вышестоящей должности, повышение эффективности и результативности его профессиональной служебной деятельности4.

Понятие «аттестация гражданских служащих» раскрывается и в ряде иных работ по административному праву5. При этом

1  Мелешко Х. Т. Понятие аттестации кадров // Вестник Белорусского государственного университета. 1988. № 3. С. 60.

2  СтариловЮ.Н.ГосударственнаяслужбавРоссийскойФедерации:теоретикоправовое исследование : дис. … д-ра юрид. наук. Воронеж, 1996. С. 318.

3  Куракин А. В., Савостин А. А. Процедуры, обусловленные прохождением государственной гражданской службы Российской Федерации // Право и политика. 2004. № 8. С. 32.

4  Ростовцева Ю. В. Аттестация государственных гражданских служащих Российской Федерации: правовые и организационные проблемы : автореф. дис. ...

канд. юрид. наук. М., 2007. С. 9.

5  См.,напр.:АлехинА.П.,КармолицкийА.А.,КозловЮ.М.Административное право Российской Федерации. М. : Зерцало : ТЕИС, 1996. С. 187 ; Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М. : Юристь, 1997. С. 43 ; Колесникова В. И. Административно-правовые основы аттестации государственных служащих : дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 46 ; Черепанов В. В. Основы государственной службы и кадровой политики : учеб. пособие для студ. вузов. М. : ЮНИТИ-ДАНА : Закон и право, 2008. С. 448 ; Поплавская Е. П. Понятие аттестации государственных гражданских служащих // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки. 2008. № 1. С. 249–256.

77

необходимо­ учитывать, что оно (понятие) не совпадает по содержанию с аналогичными понятиями аттестации работников, осуществляющих деятельность в иных сферах1.

Таким образом, основное предназначение аттестации как «правового регулятора государственной службы»2 заключается в определении соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы. Именно эта цель аттестации была законодательно закреплена в ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

В качестве дополнительных целей аттестации выступают: 1) способствование формированию кадрового состава гражданской службы; 2) повышение профессионального уровня гражданских служащих; 3) решение вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих (п. 2 Положения о проведении аттестации).

1  Например, отличается от понятий аттестации экспертов в области промышленной безопасности (См.: Об аттестации экспертов в области промышленной безопасности : постановление Правительства Рос. Федерации от 28 мая 2015 г. № 509 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 23, ст.3313),аттестациисилобеспечениятранспортнойбезопасности(См.:Опорядке аттестации сил обеспечения транспортной безопасности : постановление ПравительстваРос.Федерацииот26февр.2015г.№172//Собр.законодательства Рос. Федерации. 2015. № 10, ст. 1532), аттестации экспертов, привлекаемых органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю (См.: Об аттестации экспертов, привлекаемых органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, к проведению мероприятий по контролю : постановление Правительства Рос. Федерации от 10 июля 2014 г. № 636 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 29, ст. 4142), аттестации кандидатов в патентные поверенные (См.: О патентных поверенных : федер. закон от 30 дек. 2008 г. № 316-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 1, ст. 24), квалификационной аттестации судей (См.: О статусе судей в Российской Федерации : закон Рос. Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 // Рос. газ. 1992. 29 июля).

2  Цит. по: Батуев Ц. Б. Оценка деятельности государственных служащих как инструмент кадровой работы в Республике Бурятия // Власть. 2008. № 10. С. 84.

78

Представленный комплекс целей аттестации гражданских служащих позволяет отметить, что аттестация в первую очередь необходима государственному органу и лишь во вторую – самому гражданскому служащему. Только при условии соответствия гражданского служащего замещаемой должности аттестационная комиссия вправе поставить перед представителем нанимателя вопрос о карьерном продвижении аттестуемого лица – о его включении в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста (п. 2 ч. 15 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, подп. «б» п. 20 Положения о проведении аттестации).

Результаты аттестации могут оказать и отрицательное воздействие на гражданского служащего, стать причиной его понижения

взамещаемой должности или увольнения с гражданской службы. Это становится возможным при признании гражданского служащего аттестационной комиссией не соответствующим замещаемой должности.

Таким образом, аттестация гражданских служащих – это периодическая административная процедура, проводимая аттестационной комиссией государственного органа в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценки достигнутых им результатов профессиональной служебной деятельности за аттестационныйпериод,установлениявозможностизамещенияим вышестоящей должности гражданской службы, по результатам которой принимается законодательно установленное решение,

втом числе направленное на должностное продвижение гражданского служащего.

Достижение целей аттестации (основной и дополнительных) осуществляется посредством проведения следующих видов аттестации: 1) первичная и очередная аттестации; 2) внеочередная аттестация; 3) аттестация гражданских служащих, замещающих отдельные должности гражданской службы.

Аттестация гражданских служащих проводится один раз в три года (ч. 4 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Данное законодательное правило не позволяет определить, относится ли данный срок к первичной аттестации и (или) к ­очередной

79

аттестации гражданских служащих. Изучение аттестационных листов гражданских служащих позволяет отметить, что первая аттестация гражданских служащих проводится через один, два года после их назначения на должность гражданской службы. Это, несомненно, ставит их в неравное положение по отношению к тем гражданским служащим, соответствие которых замещаемым должностям гражданской службы осуществляется по истечении трехлетнего срока. Результаты оценки их профессиональной служебной деятельности будут значительно отличаться от результатов, полученных в отношении гражданских служащих, проходящих очередную аттестацию. Это обусловливает необходимость законодательного закрепления правила, предусматривающего проведение первичной аттестации гражданского служащего через три года со дня его назначения на должность гражданской службы, последующей – через три года со дня проведения предыдущей аттестации.

Аттестация может быть проведена и во внеочередном порядке при наличии соответствующего соглашения сторон служебного контракта (п. 6 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79ФЗ, подп. «а» п. 5 Положения о проведении аттестации). Однако учитывая, что аттестация, как выше отмечалось, в первую очередь необходима государственному органу, сложно представить ситуацию, при которой стороны служебного контракта добровольно соглашаются принять участие во внеочередной аттестации, преследуя явно положительный ее результат (в противном случае согласие гражданского служащего будет носить кабальный характер), предвидя решение аттестационной комиссии.

Анализ практики проведения данного вида аттестации показывает, что, например, в Омской области за период с 2007 г. по 2010 г. данная аттестация была проведена только один раз в Главном управлении жилищного контроля, государственного строительного надзора и государственной экспертизы Омской области. Эта аттестация фактически выступила завуалированной формой «расправы» с неугодными гражданскими служащими, основанием принудительного понижения в должности гражданской службы, несмотря на неисполненное решение аттестационной комиссии по предыдущей аттестации.

80