Правовое регулирование основных административных процедур прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации. Учебное пособие

денного прогула либо о выплате разницы в денежном содержании за время исполнения должностных обязанностей по нижеоплачиваемой должности гражданской службы).

Как представляется, отличительной особенностью предшествующих и сопутствующих отношений, а также отношений, вытекающих из собственно отношений по прохождению гражданской службы, является то, что они существуют постольку, поскольку существуют собственно отношения по прохождению гражданской службы. По своему субъектному составу они имеют лишь одного из участников собственно отношений по прохождению гражданской службы: либо гражданского служащего, либо представителя нанимателя гражданского служащего. Другим участником выступает третий субъект – образовательная организация, орган государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе и др.

Таким образом, представленная структура предмета правового регулирования отношений в сфере гражданской службы позволяет с достаточной степенью уверенности утверждать, что отношения попрохождениюгражданскойслужбыневключаютвсебяотношения по поступлению граждан на гражданскую службу. Подобная структура отношений представлена и в трудовом законодательстве (ст. 1 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ). В связи с чем в ст.ст. 2, 4, 16, 22, 27, 60 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ отношения по прохождению гражданской службы нормативно обособлены от отношений, связанных с поступлением граждан на гражданскую службу.

Однако анализ положений Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ позволяет отметить, что конструкция его норм имеет ряд юридических неточностей. Так, из отношений по прохождениюгражданскойслужбызаконодательновыделеныотношения, связанные с назначением на должность гражданской службы, заключением служебного контракта, освобождением от замещаемой должности гражданской службы, ­увольнением гражданского служащего с гражданской службы (ст.ст. 2, 44 ­Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Эти отношения, как выше указывалось, относятся к собственно отношениям по прохождению гражданской службы, и они не могут ­рассматриваться в ­отрыве

11

от них. Возможной причиной таких коллизий является то, что в данном нормативном документе рассматриваемый термин, с учетом названия главы 9 и содержания ст.ст. 47–49 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, раскрывается через должностной регламент, аттестацию гражданских служащих, квалификационный экзамен.

Такой законодательный подход не соответствует не только ч. 5 ст. 12 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственнойслужбыРоссийскойФедерации»1 (далее–Феде- ральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ), но и представленным выше научным точкам зрения о содержании рассматриваемого понятия. Узкое его понимание не соотносится и с отдельными положениями Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ст.ст. 13, 4–7, 16–17, 22–23, 25–27, 29, 36, 40, 42, 44, 52, 60– 62), в рамках которых прохождение гражданской службы рассматривается в ином аспекте – как профессионально-служебная деятельность гражданского служащего, ограниченная периодом возникновения и прекращения государственно-служебных отношений.

Учитывая вышеизложенное, представляется возможным дать следующее определение рассматриваемому понятию. Прохожде-

ние гражданской службы – это государственно-служебные отношения по осуществлению гражданским служащим профессио­ нальной служебной деятельности на должности гражданской службы в соответствии с должностным регламентом, возникающие с момента назначения гражданского служащего на должность гражданской службы, заключения служебного контракта, сопровождающиеся присвоением гражданскому служащему классного чина (сдачей квалификационного экзамена), прохождением аттестации, а также другими обстоятельствами (событиями), предусмотренными законодательством о гражданской службе, прекращающиеся с освобождением от замещаемой должности гражданской службы и увольнением гражданского служащего с гражданской службы.

1  Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22, ст. 2063.

12

Данноеопределениевцеляхисключенияузкогопониманиярассматриваемого термина необходимо закрепить в ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. При этом название главы 9 «Прохождение гражданской службы» указанного нормативного правового акта следует изложить в следующей редакции: «Глава 9. Должностной регламент, аттестация гражданских служащих, квалификационный экзамен».

Следуетполагать,чтоцельюпрохождениягражданскойслужбы является осуществление гражданским служащим профессиональной служебной деятельности на должности гражданской службы в интересах общества и государства. При этом представляется, что эффективность профессиональной служебной деятельности гражданских служащих во многом зависит от качества нормативной правовой регламентации каждого из элементов прохождения гражданской службы – административных процедур, обеспечивающих достижение цели ее прохождения. Это обусловливает необходимостьрассмотрениясодержанияадминистративныхпроцедур прохождения гражданской службы.

Следует отметить, что в теории административного права дискуссионнымявляетсявопрососоотношениипонятий«процедура» и «процесс». Это обусловило наличие трех доктринальных подходов к его пониманию.

Первый подход заключается в рассмотрении процедуры как составной части процесса. Так, А. Г. Пауль определяет процедуру как «структурное подразделение юридического процесса, представляющее собой совокупность процессуальных отношений, выделяющихся в рамках того или иного процессуального производства и характеризующихся особенностями материально-правовых норм и отношений, на базе которых они возникают»1. Аналогичной позиции придерживаются Ю. А. Веденеев, В. И. Лысенко2. Н. Г. Салищева выделяет три вида административного процесса: административные процедуры – сфера деятельности органов

1  Пауль А. Г. Процессуальные нормы бюджетного права : дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2002. С. 69.

2  Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / отв. ред. А. А. Вешняков. М. : Норма, 2003. С. 279.

13

исполнительной­ власти; административную юрисдикцию – сфера деятельности как органов исполнительной власти, так и судов (­судей); административное судопроизводство – сфера деятельности органов правосудия1.

Второй подход сводится к отождествлению понятий «процесс» и «процедура». Так, В. О. Лучин отмечает, что «процесс практически равнозначен процедуре, между ними невозможно провести какую-либо разделительную грань»2.

Третий подход предусматривает, что процедура – это более широкое понятие, частным случаем которого является юридический процесс3. Ю. А. Тихомиров и Э. В. Талапина отмечают, что «юридический процесс служит разновидностью процедур, понимаемых в широком смысле в качестве способов упорядочения деятельности»4. Д. Н. Бахрах обращает внимание на то, что «процедура властной государственной деятельности становится ее наиболее совершенной формой – юридическим процессом, когда она регулируется правовыми нормами и, что очень важно, регулируется полно, детально. Наличие отдельных и даже ряда процессуальных норм еще не превращает официальную процедуру в юридический процесс. Диалектическое превращение количества в качество происходиттогда,когдавозникаетразвернутаярегламентациявсех стадий властной деятельности системой процессуальных норм»5.

1  См., напр.: Салищева Н. Г. Проблемные вопросы административного процесса // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / отв. ред.: Л. Л. Попов, М. С. Студеникина. М. : Юристъ, 2004. С. 221–232; Ее же. О некоторых теоретических вопросах административного процесса на современном этапе развития российской правовой системы // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : материалы ежегод. всерос. науч.-практ. конф., посвящ. памяти заслуж. деятеля науки Рос. Федерации В. Д. Сорокина : в 2 ч. СПб. : С.-Петерб. ун-т МВД России, 2010. Ч. 1. С. 27–28.

2  Лучин В. О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. М. : Юрид. лит., 1976. С. 25–26.

3  Протасов В. Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М. : Юрид. лит., 1991. С. 29.

4  Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 4.

5  Бахрах Д. Н. Административное право России : учеб. для вузов. М. : Норма, 2000. С. 302.

14

Таким образом, отличительной особенностью процедуры выступает то, что она не связана с рассмотрением споров, являющихся прерогативой процесса.

Дискуссионным в научной литературе является и вопрос о сущности и содержании административной процедуры. Во-первых, она рассматривается как порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения задачи1; как особый нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности, которая направлена на реализацию норм материального права, основанных на этих нормах материальных правоотношений, охраняемых от нарушений правовыми санкциями2; как порядок административно-властных полномочий, направленных на разрешение юридического дела или выполнение управленческой функции3; как нормативно установленный последовательный порядок реализации административно-властных полномочий,направленныхнаразрешениеюридическогоделаиливыполнение управленческих функций4; как порядок осуществления административным органом деятельности (производства) по разрешениюподведомственныхделилисовершенияотдельныхадми- нистративно-правовых действий5; как нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей6; как ­урегулированный

1  Лазарев Б. М. Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государственного управления // Управленческие процедуры / отв. ред. Б. М. Лазарев. М. : Наука, 1988. С. 5.

2  Яковенко О. В. Правовая процедура : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 7.

3  Старилов Ю. Н. От административной юстиции к административному судопроизводству. Воронеж : Воронеж. гос. ун-т, 2003. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Вып. 1. С. 41.

4  Хазанов С. Д. Административные процедуры: определение и систематизация // Российский юридический журнал. 2003. № 1. С. 58.

5  См., напр.: Административное право России / под ред. П. И. Кононова, В. Я. Кикотя, И. Ш. Килясханова. М. : ЮНИТИ : Закон и право, 2009. С. 426 ; Административный процесс : учеб. для бакалавриата и магистратуры / под ред. М. А. Штатиной. М. : Юрайт, 2014. С. 56.

6  Тихомиров Ю. А., Таланина Э. В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 4.

15

нормативными правовыми актами порядок действий органов власти в процессе публичного управления, целью которых является практическое претворение в жизнь материальных норм административного права1. Во-вторых, административная процедура представляет собой урегулированную нормами права правоприменительную деятельность органов исполнительной власти по реализации предоставленных им полномочий2; деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина3; деятельность по урегулированию правовых споров4; юридическую деятельность субъектов по достижению нормативно предусмотренного результата5. В-третьих, административная процедура – это комплексный нормативный регулятор или система административно-процессу- альных норм, регламентирующих порядок (последовательность, срочность, вид и характер) определенных действий административных органов (органов исполнительной власти и органов местного самоуправления)6.

1  Ефремов М. О. Административные процедуры как форма реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 10.

2  См., напр.: Лазарев И. М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 7 ; Тихий Р. С. Проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации (регионально-правовой аспект) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 10.

3  Власенков В. В. Роль административных процедур в деятельности органов исполнительной власти по обеспечению прав и законных интересов граждан // Закон Российской Федерации «О милиции»: 15 лет на защите прав и свобод граждан : материалы науч.-практ. конф. М. : Моск. ун-т МВД России, 2006. С. 88–92.

4  Соловцов С. Н. Проблемные вопросы, связанные с законодательным совершенствованием административных процедур урегулирования споров // Арбитражные суды: теория и практика правоприменения : сб. ст. к 75-летию Гос. арбитража – Арбитр. суда Свердлов. обл. Екатеринбург, 2006. С. 434–448.

5  Дегтярева Е. А. Административные процедуры : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2007. С. 7.

6  Стахов А. И., Нестеренко И. А. Административная процедура в Российской Федерации: понятие, сущность, структура, сфера применения // Административное право и процесс. 2012. № 4. С. 37–42.

16

Следует полагать, что все из представленных точек зрения раскрывают исследуемое понятие с различных сторон, дополняют друг друга. Они фактически сводятся к тому, что административные процедуры призваны «ограничивать произвольное административное усмотрение и вводить легальные критерии действий служащих, должностных лиц, государственных и муниципальных структур, граждан и юридических лиц. Упорядочение деятельности придает ей открытый и заранее предсказуемый характер, а следовательно, способствует ее эффективности, прозрачности и демократичности»1.

Вместе с этим административным процедурам прохождения гражданскойслужбыприсущисвоиотличительныечерты,которые заключаются в том, что они: 1) регулируют бесконфликтные отношения по прохождению гражданской службы; 2) являются формализованными правилами (в силу нормативной регламентации), ограничивающими негативное, произвольное и ничем не обус­ ловленное усмотрение субъектов государственно-­служебных отношений; 3) состоят из стадий (этапов) реализации юридически значимых действий ее субъектов; 4) выступают способом реализации собственно отношений по прохождению службы.

Таким образом, административная процедура прохождения гражданской службы – это нормативно регламентированные правила последовательного осуществления уполномоченными субъектами юридически значимых действий, обеспечивающих достижение определенного правового результата прохождения гражданской службы и оказывающих непосредственное воздействие на профессиональную служебную деятельность гражданского служащего.

Прохождение гражданской службы предусматривает и осуществление специально уполномоченными лицами функций:

1) по укомплектованию кадрового состава, обеспечивающего эффективное решение задач и реализацию функций государственного органа;

1  Барциц И. Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации и «чувство меры» // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 1. С. 124.

17

2) по планированию всеми гражданскими служащими всех законодательно предусмотренных этапов прохождения гражданской службы с соблюдением установленных сроков;

3) по профессиональному развитию гражданских служащих на постоянной основе, их должностному продвижению;

4) по осуществлению кадрового учета, связанного в том числе

сведением личных дел гражданских служащих.

Втеории и практике гражданской службы большое значение имеют принципы ее прохождения – основные руководящие начала1, требования2, основополагающие идеи3, те исходные начала, которые характеризуют его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни4, к числу которых следует отнести:

1) принцип законности. Его значение состоит в том, что гражданские служащие при прохождении гражданской службы действуют на основе законодательной базы5, определяющей компетенцию государственных органов. Реализация этого принципа направлена на обеспечение правовой и социальной защищенности гражданских служащих6, создание необходимых условий для прохождения гражданской службы;

2) принцип запрещения дискриминации. Его содержание основывается на положениях Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 19, ч. 4 ст. 32), гарантирующей равенство прав и сво-

1  Сергун П. П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: теоретико-прикладное исследование : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1998. С. 28.

2  Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М. : Юристъ, 1997. С. 135.

3  См., напр.: Ковачев Д. А. Конституционный принцип: его понятие, реальность и фиктивность // Журнал российского права. 1997. № 9. С. 71 ; Зажицкий В. И. Правовые принципы в законодательстве Российской Федерации // Государство и право. 1996. № 11. С. 92.

4  Алексеев С. С. Проблемы теории права : курс лекций : в 2 т. Свердловск : Свердлов. юрид. ин-т, 1972. Т. 1. С. 102.

5  Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. М. : Формула права, 2007. С. 281–289.

6  Федосенко В. А. Субъективные права в публичной сфере : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 21.

18

бод человека и гражданина независимо от социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Реализация этого принципа связана с обеспечением прав граждан на участие в управлении государством, их доступа к государственной службе (чч. 1, 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации), созданием равных условий для прохождения гражданской службы;

3) принцип стабильности государственно-служебных отношений. Он призван обеспечить относительное постоянство кадрового состава, минимизировать текучесть кадров, оптимизировать штат и структуру государственных органов. Его реализация является одним из важнейших условий обеспечения эффективности функционирования­ гражданской службы и профессиональной служебной деятельности гражданских служащих по осуществлению функций государства1;

4) принцип профессионального развития гражданских служащих. Он призван обеспечить постоянное профессиональное развитие гражданских служащих с учетом потребностей общества и государства, оказывающее влияние и на их должностной рост.

1  Туркова Ю. В. Организационно-правовой механизм регулирования федеральной государственной службы России : дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2003.

С. 109.

19

§ 2. Должность государственной гражданской службы Российской Федерации: понятие и правовые признаки

Большинство элементов прохождения гражданской службы связано с такой правовой категорией, как «должность гражданской службы», в том числе классные чины, должностной оклад, объем полномочий гражданского служащего, его статутное положение в служебной иерархии.

Исследованием вопросов понимания и классификации должностей занимались многие представители административно-право- вой науки1 в рамках общих проблем государственной службы.

Так, А. Д. Градовский рассматривал должность как «постоянное установление, предназначенное к непрерывному осуществлению определенных целей государства»2.

В. М. Манохин под государственной должностью понимает «часть организационной структуры государственного органа (организации)», обособленную и закрепленную «в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и т. д.), с соот-

1  См., напр.: Студеникин С. С. Советская государственная служба // Вопросы советского административного права. М. ; Л. : АН СССР, 1949 ; Ямпольская Ц. А. О должностном лице в советском государственном аппарате // Там же ; Пашерстник А. Е. К вопросу о советской государственной службе // Там же ; Власов В. А., Студеникин С. С. Советское административное право. М. : Гос­ юриздат, 1959 ; Пахомов И. Н. Основные вопросы государственной службы в советском административном праве : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1964 ; Манохин В. М. Советская государственная служба. М. : Юрид. лит., 1966 ; Розенбаум Ю. А. Формирование управленческих кадров: социально-правовой аспект. М. : Наука, 1982 ; Бахрах Д. Н. Административное право : учеб. для юрид. вузов. М. : Бек, 1993 ; Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М. : Юристъ, 1997 ; и др. Заметный вклад в научную разработку этого понятия также внесли профессора Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации А. И. Турчинов, И. П. Литвинов, В. Д. Граждан и некоторые другие ученые. См., напр.: Турчинов А. И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М. : Моск. психолого-социал. ин-т : Флинта, 1998 ; Литвинов И. П. Стиль исполнения управленческой должности. СПб. : ЛИНЭЛ-Н, 2003 ; Граждан В. Д. Государственная гражданская служба. М. : КНОРУС, 2009.

2  Градовский А. Д. Начало русского государственного права. М. : Зерцало, 2006. Т. 2: Органы управления. С. 5–6.

20