Правовое регулирование оснований и порядка бесплатного предоставления гражданам в собственность земельных участков, находящихся в государственной или

в собственность на территории Удмуртской Республики». Аналогичное строение имеет законодательство Республики Хакасия, Алтайского края

идр. В части субъектов Российской Федерации на уровне закона реализована лишь часть правотворческой компетенции. Так, в Брянской области принят лишь Закон Брянской области «О нормах предоставления земельных участков гражданам на территории Брянской области». Какие-либо специфичные основания предоставления гражданам в собственность земельных участков бесплатно в законах Брянской области не установлены. Такая же ситуация существует в Костромской, Курской областях и др.

Законы субъектов Российской Федерации могут регулировать вопросы порядка предоставления земельных участков для отдельных целей: например, Закон Ивановской области «О порядке предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной собственности Ивановской области, для целей, не связанных со строительством», Областной закон Ростовской области «О порядке предоставления в собственность граждан земельных участков для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства» и др. Однако такие законы, если и допускают возможность бесплатного отчуждения земельных участков из государственной собственности субъекта Российской Федерации, то отдельно порядок не регулируют.

Органы местного самоуправления, не имея компетенции регулирования оснований бесплатного отчуждения земельных участков в собственность граждан, могут регулировать лишь порядок такого отчуждения и нормы земельных участков. Последние могут устанавливаться при регулировании порядка предоставления земельных участков, но им может быть посвящен и отдельный нормативный правовой акт. Например, в Сарпинском муниципальном районном образовании Республики Калмыкия решением Собрания депутатов утверждены предельные (максимальные

иминимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность. Аналогичные акты есть в муниципальном образовании «Город Петрозаводск»7, «Нижний Тагил»8 и др. Достаточно часто правовому регулированию предельных размеров земельных участ-

7См. Положение о предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории муниципального образования города Петрозаводска.

8См: Постановление главы администрации городского округа Верхний Тагил «Об установлении предельных (минимальных и максимальных) размеров земельных участков, впервые предоставляемых гражданам в собственность, в том числе бесплатно, из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности».

ков, предоставляемых на бесплатной основе, посвящается отдельный нормативный правовой акт. Например, в городском округе «город УланУдэ» Республики Бурятия постановлением администрации утверждены максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам

всобственность бесплатно из земель муниципальной собственности или находящихся в ведении города Улан-Удэ. Схожие акты есть в Вологодском муниципальном районе Вологодской области9, городе Кирове Кировской области10 и др.

Подзаконные акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регулирующих порядок бесплатного предоставления

всобственность граждан земельных участков, существенно различаются по предмету правового регулирования. Часть из них посвящена вопросам предоставления земельных участков, независимо от платной или бесплатной основы. Например, в муниципальном образовании «Город Майкоп» постановлением Совета народных депутатов утверждены Правила предоставления земельных участков на территории муниципального образования, которыми регулируется как платное, так и бесплатное предоставление земельных участков в собственность гражданам и юридическим лицам (ст. 7). Схожие акты имеются в Звениговском муниципальном районе Республики Марий Эл11, городе Якутске Республики Якутия12 и других муниципальных образованиях, а также в Ивановской области13, Орловской области14 и других субъектах Российской Федерации. В не-

9См. Решение Представительного собрания Вологодского муниципального района «О максимальных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно из земель, находящихся в собственности Вологодского муниципального района, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства».

10См. Решение Кировской городской Думы «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых в собственность гражданам бесплатно из находящихся в муниципальной собственности земель».

11См. Положение «О порядке предоставления земельных участков, находящихся в собственности или ведении муниципального образования «Звениговский муниципальный район».

12См. Положение о порядке предоставления гражданам

всобственность земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена

вгородском округе «Город Якутск».

13См. Порядок принятия решений по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся в городском округе Иваново, исполнительными органами государственной власти Ивановской области.

14См. Порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в административном центре Орловской области — городе Орле.

1.1. Правовое регулирование оснований бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан

История регулирования порядка безвозмездного отчуждения гражданам государственных земель начинается практически с образования Российской Федерации как самостоятельного государства. Возможность предоставления земельных участков в собственность гражданам, в том числе безвозмездно, была введена Законом РСФСР «О земельной реформе», а также Законом РСФСР «О собственности в РСФСР» и четко закреплена в Конституции РСФСР 1978 г. II Съездом народных депутатов. Первоначально субъектами частной собственности были только граждане, и в основном в сфере сельского хозяйства24. В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. бесплатно земельные участки передавались в собственность граждан для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства в сельской местности, садоводства и огородничества, ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и т. п. В то же время в городах и поселках предусматривалось платное предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства. Указом Президента Российской Федерации «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» в числе многих других норм ст. 7 Земельного кодекса РСФСР была признана недействующей. Но после этого выделение гражданам земельных участков в собственность бесплатно регулировалось отдельными указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Федерации. Из подзаконных актов можно отметить Указ Президента Российской Федерации «О реализации конституционных прав граждан на землю», которым разрешалось руководителям и специалистам сельскохозяйственных органов, специалистам сельскохозяйственного профиля органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также руководителям и специалистам, проработавшим в колхозах, совхозах и других сельскохозяйственных организациях не менее

24 Иконицкая И.А. Указ. соч. С. 15.

пяти лет, получать земельные участки в собственность бесплатно для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и использования в иных целях в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 7)25.

Начиная с октября 2001 г. все основы земельных отношений, в том числе отношений, связанных с бесплатным предоставлением гражданам в собственность земельных участков, регулируются Земельным кодексом Российской Федерации. Данный кодекс, предусматривая частную собственность на земельные участки, не ограничивает основания ее возникновения гражданско-правовыми. Собственность граждан на земельные участки может возникнуть по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации в целом (п. 1 ст. 15). Таким образом, допускается возможность возникновения права частной собственности на землю в результате административно-правовых оснований, не связанных с гражданским оборотом земель. Пункт 2 этой же статьи содержит отдельное уточнение, согласно которому земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые не могут находиться в частной собственности. Одновременно п. 3 этой статьи устанавливает еще одно ограничение: иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. Таким образом, Земельный кодекс Российской Федерации допускает возможность предоставления гражданам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, но при условии, что эти земельные участки могут находиться в их собственности.

Земельный кодекс Российской Федерации также ввел принцип платности отчуждения зе-

25 Ефимов А.Ф. Рассмотрение дел о бесплатном предоставлении земельных участков // Комментарий судебной практики. Вып.12 / под ред. К.Б. Ярошенко. М. : Юрид.

лит., 2006. С. 114—115.

ний безвозмездного отчуждения в собственность граждан земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. При его принятии предполагалось, что исключения из принципа платности отчуждения земель публичной собственности должны устанавливаться отдельными федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации применительно к конкретному виду правоотношений.

Основания бесплатного предоставления земельных участков гражданам в собственность, предусмотренные федеральными законами. В на-

стоящий момент ряд федеральных законов предусматривает основания бесплатного предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан. Условно их можно разбить на три группы:

1)особые заслуги граждан, которым предоставляется земельный участок;

2)целевое назначение земельного участка, который предоставляется;

3)фактическое владение гражданином предоставляемым земельным участком.

Рассмотрим каждую группу оснований.

1.Бесплатное предоставление земельных участков в собственность граждан, имеющих особые заслуги перед государством и народом.

К данной категории оснований можно отнести присвоение гражданину Российской Федерации звания Героя Советского Союза, Героя Российской Федерации или полного кавалера ордена Славы. Законом Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» предусматривается ряд льгот, предоставляемых гражданам, удостоенных таких званий, в том числе льготы по приобретению, строительству, содержанию жилья и коммунально-бытовым услугам (ст. 5). К их числу относится право на бесплатное предоставление в собственность земельных участков для индивидуального жилищного строительства, дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества в размерах, устанавливаемых в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, но не менее чем 0,2 га в городах и поселках городского типа и 0,4 га в сельской местности (п. 4 ст.5)26.

Также признанием особых заслуг гражданина перед государством и народом, влекущих воз-

26 Отметим, что согласно Земельному кодексу Российской Федерации предельные минимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, для ведения

никновение права на бесплатное предоставление земельного участка в собственность, является присвоение гражданину Российской Федерации звания Героя Социалистического Труда или награждение орденом Трудовой Славы трех степеней. Согласно Федеральному закону «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы» в число льгот по предоставлению, строительству, оплате жилья и по оплате коммунально-бытовых услуг указанным гражданам входит бесплатное предоставление земельного участка в собственность (п. 4 ст. 3). Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы гарантируется предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства, дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества в размерах, установленных в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, но не менее чем 0,08 га в городах и поселках городского типа и 0,25 га в сельской местности.

Ранее бесплатное предоставление земельных участков в собственность также предусматривалось в отношении ряда категорий ветеранов. Так, Федеральный закон «О ветеранах» предусматривал бесплатное получение земельных участков в размерах, определяемых законодательством, для жилищного строительства, ведения са- дово-огородного хозяйства в составе льгот следующих категорий граждан:

—инвалидов войны;

—участников Великой Отечественной войны;

—ветеранов боевых действий на территории

СССР, на территории Российской Федерации и территориях других государств;

—лиц, награжденных знаком «Жителю блокадного Ленинграда»;

—лиц, работавших в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, строительстве оборонительных сооружений, во- енно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог;

—лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее

личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства — нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (п. 1 ст. 33). Однако применительно к этой категории граждан минимальный размер земельного участка не может быть ниже размера, установленного п. 4 ст. 5 Закона Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы».

шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны;

— членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий.

Также предусматривалось, что военнослужащим — гражданам, проходящим военную службу по контракту, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, бесплатно по месту военной службы предоставляются в собственность или пожизненное наследуемое владение земельные участки по их желанию для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, дачного хозяйства или индивидуального (коллективного) садоводства (п. 2 ст. 17 Федерального закона «О статусе военнослужащих»).

Однако в процессе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении административной реформы в 2003—2004 годах льготы для ветеранов и военнослужащих в части бесплатного предоставления земельных участков были отменены. В настоящий момент для данных категорий лиц на федеральном уровне безвозмездное отчуждение земельных участков из земель государственной или муниципальной собственности не гарантируется. Однако субъекты Российской Федерации могут ввести такие основания в своих законах, а также дополнить, расширить перечень граждан Российской Федерации, особые заслуги которых перед государством и народом дают право на бесплатное предоставление в собственность земельных участков.

2. Бесплатное предоставления земельного участка в целях его использования для определенной деятельности.

В рамках данной группы оснований федеральный законодатель исходит из того, что особый характер использования земель имеет важное значение не только для гражданина, которому предоставляется соответствующий участок, но и для государства и общества в целом. Разумеется, что приоритетным направлением в этом плане является сельское хозяйство, в развитии которого заинтересовано все российское общество, т. е. речь идет об использовании земель сельскохозяйственного назначения. В известной степени направления использования таких земель, дающие право на безвозмездное приобретение гражданами прав собственности на земельный участок, предопределены ст. 81 Земельного кодекса Российской Федерации. Данная статья выделяет следующие основные направления использова-

ния гражданами сельскохозяйственных земель:

—ведение садоводства, огородничества и дачного строительства;

—ведение крестьянского (фермерского) хозяйства;

—ведение личного подсобного хозяйства;

—сенокошение и выпас скота.

В отношении последнего направления предусмотрено предоставление земельных участков только на основе аренды (п. 5 ст. 10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»). Для реализации иных направлений целевого использования гражданам земельные участки могут предоставлять как в собственность, так и в аренду. Основания же такого предоставления регулируются в специальных законах.

Ведение гражданином Российской Федерации садоводства, огородничества или дачного строительства является одним из наиболее распространенных на практике оснований данной группы. Традиции такой деятельности имеют достаточно длительную историю в Российской Федерации. Сто пятьдесят лет назад было образовано Императорское Российское общество садоводства в целях, «дабы русские люди пьянством и другими гнусными делами не занимались». В годы советской власти садоводчество активно развивалось, так как в качестве соорганизатора выступило государство, указав на необходимость создать вокруг крупных городов в радиусе ста километров пояс садовых товариществ. Одновременно советское государство делегировало государственным предприятиям и организациям существенные функции, обязав их взять над садовыми товариществами шефство, построить дороги и провести электричество. Сегодня в России насчитывается более 100 тысяч садоводческих и дачных объединений граждан, которые расположены на площади около миллиона гектаров, в которых производится для собственных нужд и для продажи на рынке вполне ощутимая часть сельскохозяйственной продукции, потребляемая россиянами27. И сейчас востребованы земли в целях образования новых садоводств и дачных организаций.

Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» предусматривает два этапа предоставления земель гражданам в целях ведения садоводства, огородничества, организации дачного отдыха (п. 4 ст. 14). Первично земельный участок выделяется садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению после его государственной регистрации. Для такого отчуждения земель из государственной

27 Молчанов А.В. Проблемы садоводов и дачников в свете решения административной реформы // Жилищное право. 2008. № 12. С. 59—60.