Правовое регулирование основных административных процедур прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации. Учебное пособие

службы, на которую они претендуют. Установление дополнительного испытания при условии качественного проведения конкурса для данных лиц является излишним. Именно поэтому п. 1 ч. 4 ст. 70 ТК РФ предусмотрено, что испытание при приеме на работу не устанавливается для лиц, избранных по конкурсу на замещение соответствующей должности.

Следует также отметить, что Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ не определена процедура исполнения условия об испытании. Не закреплены им и полномочия субъектов Российской Федерации по его правовому регулированию. Несмотря на это, например, в Санкт-Петербурге, Брянской, Мурманской, Оренбургской, Тульской, Томской областях утверждены порядки прохождения испытания1.

1  См., напр.: О Типовом положении о порядке прохождения испытания при назначении на должность государственной гражданской службы Санкт-Петербурга в исполнительных органах государственной власти СанктПетербурга : постановление Правительства Санкт-Петербурга от 20 июля 2009 г. № 830 // Вестник администрации Санкт-Петербурга. 2009. № 8 ; Об утверждении Положения о порядке прохождения испытания при назначении на должность государственной гражданской службы Брянской области в исполнительных органах государственной власти Брянской области и администрации губернатора Брянской области и правительства Брянской области : указ губернатора Брян. обл. от 31 июля 2013 г. № 479 // Официальная Брянщина. 2013. № 20 ; Об утверждении положения о порядке прохождения испытания на государственной гражданской службе Мурманской области в исполнительных органах государственной власти Мурманской области : постановление губернатора Мурм. обл. от 18 июня 2013 г. № 107-ПГ // Сб. норматив. правовых актов губернатора Мурм. обл., правительства Мурм. обл., иных исполн. органов гос. власти Мурм. обл. URL: http://www.gov-murman.ru ; Об утверждении Типового положения о порядке прохождения испытания при назначении на должность государственной гражданской службы Оренбургской области в органах исполнительной власти Оренбургской области : указ губернатора Оренбург. обл. от 13 апр. 2015 г. № 236-ук // Оренбуржье. 2015. 16 апр. ; Об утверждении Порядка проведения испытания государственных гражданских служащих при назначении на должности государственной гражданской службы в органах исполнительной власти и подразделениях аппарата правительства Тульской области : постановление губернатора Тул. обл. от 19 июля 2007 г. № 44-пг // Вестник администрации Тул. обл. 2007. № 3 (39) ; О порядке прохождения испытания и организации наставничества на государственной гражданской службе Томской области : постановление администрации Том. обл. от 6 апр. 2015 г. № 123а // Собр. законодательства Том. обл. 2015. № 4/1 (120), ч. 2 ; и др.

41

Как представляется, установление испытания при назначении на должность гражданской службы в большей степени направлено ненапроверкусоответствиягражданскогослужащегозамещаемой должности, а, во-первых, на стимулирование данного лица к надлежащему исполнению им должностных обязанностей. Стимулирование сопряжено с угрозой расторжения служебного контракта до истечения срока испытания в связи с неудовлетворительным результатом испытания (ч. 7 ст. 27 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Выступая фактором, оказывающим постоянное (в течение всего испытательного срока) психологическое давление на гражданского служащего, оно (испытание) ставит испытуемого в неравное положение с другими гражданскими служащими (в отношении которых испытание не установлено либо срок его истек). Во-вторых, испытание связывается с определением гражданским служащим необходимости дальнейшего осуществления им профессиональной служебной деятельности в данном государственном органе (с учетом сложившейся в государственном органе системы управления и личностных отношений в коллективе). В этой связигражданскомуслужащемупредоставленоправорасторжения служебного контракта до истечения срока испытания (ч. 10 ст. 27 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ).

Следует также отметить, что цель испытания – проверка соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы – полностью совпадает с целью аттестации гражданских служащих (ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). В связи с этим одно из правовых явлений должно включать в себя другое или одному из них должна быть определена иная цель. Однако как бы ни была сформулирована цель испытания или аттестации, их правовая природа будет совпадать. Всвязисэтимможнозаключить,чтоиспытаниенедолжноявляться самостоятельным элементом прохождения гражданской службы, так как реализация предусмотренных ею условий фактически должна осуществляться в рамках самостоятельного вида аттестации – вступительной аттестации. Применение вступительной аттестации позволит:

1) исключить тождественность целей двух правовых явлений;

42

2) исключить пробел в правовом регулировании отношений по прохождению испытания посредством реализации вступительной аттестации в рамках нормативно регламентированной процедуры аттестации гражданских служащих;

3) нивелировать фактор угрозы расторжения служебного контракта до истечения срока испытания (за исключением случаев совершения служащим дисциплинарных проступков, влекущих его увольнение с гражданской службы), а также исключить психологическое давление на гражданского служащего ввиду определения его соответствия замещаемой должности гражданской службы: а) по истечении установленного срока для проведения вступительной аттестации; б) на основе не первичных, а итоговых результатов профессиональной служебной деятельности гражданского служащего за период, предшествующий вступительной аттестации. При этом оценка достигнутых результатов будет осуществлена коллегиальным органом – аттестационной комиссией с включением в ее состав независимых экспертов и представителей общественного совета при государственном органе (при его образовании при государственном органе);

4) документально зафиксировать как результаты профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, так и принятое на основе их оценки решение аттестационной комиссии;

5) обеспечить защиту интересов сторон государственно-слу- жебных отношений в случае рассмотрения индивидуального служебного спора.

Полученные анкетные данные также свидетельствуют о том, что более одной трети респондентов – 107 гражданских служащих (35 %) от числа опрошенных гражданских служащих на заданный им вопрос: «Считаете ли Вы, что испытание, устанавливаемое при назначении на должность гражданской службы, позволяет проверить соответствие гражданского служащего замещаемой должности?» ответили, что не согласны или скорее не согласны, чем согласны с этим. При этом 146 (47,7 %) респондентов от числа опрошенных гражданских служащих высказались за необходимость отнесения вопроса об оценке результатов испытания на рассмотрение комиссии, формируемой в государственном органе.

43

Следует также отметить, что испытание может быть установлено по решению представителя нанимателя при назначении гражданского служащего на должность гражданской службы в порядке перевода из другого государственного органа на срок от одного до шести месяцев (п. 3 ч. 2 ст. 27 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Данное диспозитивное правило, как представляется, полностью поглощается другим предписанием, предусматривающим возможность установления испытания при назначении на должность гражданской службы гражданина, ранее проходившего государственную службу Российской Федерации (п. 2 ч. 2 ст. 27 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ).

Перевод в рассматриваемой ситуации гражданского служащего в другой государственный орган сопровождается его увольнением с гражданской службы (п. 5 ч. 1 ст. 33 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). В связи с этим уволенный гражданский служащий до его назначения на должность гражданской службы в другом государственном органе является лицом, ранее проходившим государственную службу Российской Федерации. К тому же его переводу в другой государственный орган предшествуетпроцедурасобеседования,проводимаяпринимающейстороной (п. 11 Правил предоставления гражданскому служащему

вслучае отсутствия вакантных должностей в государственном органе, в котором сокращаются должности гражданской службы, или государственном органе, которому переданы функции упраздненного государственного органа, вакантной должности гражданской службы в иных государственных органах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19 сентября 2013 г. № 8221). Соответственно, нелогичным является решение о назначении лица на вакантную должность

впорядке перевода под условием прохождения им испытания. Согласие на его прием в данном случае должно быть безусловным. Оно должно гарантировать гражданскому служащему дальнейшее его прохождение службы в новом государственном органе. Именно по этой причине в рамках трудового законода-

тельства предусмотрено, что испытание не устанавливается

1  Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 39, ст. 4977.

44

при приеме на работу лиц, приглашенных в порядке перевода (абз. 7 ч. 4 ст. 70 ТК РФ).

Рассматриваемая ситуация к тому же требует проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, так как без конкурса назначение в порядке перевода возможно только в случаях, предусмотренных п. 4 ч. 2 ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. В этой связи непонятно, почему при сокращении должностей гражданской службы или упразднении государственного органа допускается назначение гражданского служащего в порядке перевода без проведения конкурса, а при его переводе в соответствии с ч. 1 ст. 28 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ такая возможность отсутствует. Двойственность правового регулирования рассматриваемых отношений ставит в неравное положение гражданских служащих

итребует законодательного закрепления правила о назначении лиц на должность гражданской службы в порядке перевода в соответствии с ч. 1 ст. 28 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ без проведения конкурса и без установления испытания.

Истечение испытательного срока и продолжение замещения гражданским служащим должности гражданской службы выступают обстоятельствами, подтверждающими то, что гражданский служащий выдержал испытание (ч. 9 ст. 27 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). При этом гражданский служащий как минимум до окончания трехдневного срока испытания находится в неведении относительно результатов оценки его соответствия замещаемой должности. Нормативно не определено, как

ив каком порядке гражданский служащий должен быть ознакомлен с этими результатами. Имеющийся законодательный пробел не позволяет определить, действительно ли гражданский служащий соответствует замещаемой должности гражданской службы. Не связано ли дальнейшее продолжение им службы (по окончании испытательного срока) с: 1) пропуском срока уведомления о том, что гражданский служащий не выдержал испытание; 2) недостаточностью материалов, необходимых для принятия решения о несоответствии гражданского служащего замещаемой должности (например, отсутствием плана испытания или ненадлежащим оформлением и учетом исполнения мероприятий данного плана

45

и др.); 3) личной заинтересованностью представителя нанимателя в дальнейшем прохождении службы гражданским служащим, несоответствие которого замещаемой должности документально подтверждено, и др.?

Эти и многие другие вопросы правоприменения испытания доказывают необходимость введения вступительной аттестации.

Акт государственного органа о назначении на должность гражданской службы выступает основанием для заключения с гражданским служащим служебного контракта, суть которого «исчерпывается согласием» его сторон1. Как справедливо отмечает А.Ф.Ноздрачев,служебныеотношения«возникаютнаосновеакта субъекта публичного права… а не частноправового договора»2. А. А. Гришковец также указывает на то, что акт о назначении на должность – это юридический факт, содержащий волеизъявление публичной власти. С его изданием гражданин приобретает статус государственного служащего. С ним связывается возникновение государственно-служебного правоотношения3. Данные точки зрения разделяются и другими представителями администра- тивно-правовой науки4.

1  БашуровВ.Б.Оместеслужебногоконтрактавустановлениигосударственно-­ служебных правоотношений на государственной гражданской службе Российской Федерации // Научный вестник Омской академии МВД России. 2011. № 1. С. 58–63.

2  Ноздрачев А. Ф. От концепции реформирования государственной службы к новым идеям правового регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации // Модернизация экономики России: итоги и перспективы. М., 2003. С. 185.

3  Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации : учеб. курс. М. : Дело и сервис, 2003. С. 53.

4  Пресняков М. В. Юридическая природа служебного контракта на гражданской службе: проблемы правовой определенности // Трудовое право. 2008. № 9. С. 53 ; Чаннов С. Е. Некоторые вопросы отграничения трудового договора от контрактов с государственными и муниципальными служащими // Трудовое право. 2008. № 2. С. 19–20.

46

Контрольные вопросы

1. Назовите, какие группы отношений в сфере гражданской службы составляют предмет ее правового регулирования.

2. В чем заключается содержание узкого и широкого подходов к пониманию прохождения гражданской службы? Назовите недостатки данных подходов.

3. Назовите основные научные подходы к соотношению понятий «процедура» и «процесс».

4. Перечислите отличительные черты, присущие административным процедурам прохождения гражданской службы.

5. Перечислите функции и принципы прохождения гражданской службы. Раскройте их содержание.

6. Назовите основные точки зрения представителей админи- стративно-правовой науки, раскрывающие содержание термина «должность гражданской службы».

7. Перечислите категории и группы должностей гражданской службы, а также соответствующие им наименования классных чинов.

8. Назовите основные и дополнительные квалификационные требования для замещения должностей гражданской службы. Раскройте их содержание.

9. Дайте общую характеристику правовым основаниям назначения на должность гражданской службы без проведения конкурса.

10. Назовите проблемы правовой реализации испытания на гражданской службе.

Список рекомендуемой литературы

1. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М. : Зерцало : ТЕИС, 1996. 640 с.

2. Бахрах Д. Н. Административное право России : учеб. для ву-

зов. М. : Норма, 2000. 640 с.

3. Казанцев Н. М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционно-функциональный анализ. М. :

РАГС, 1999. 322 с.

47

4. Кононов П. И. Административное право. Общая часть. Киров : Вятка, 2002. 416 с.

5. Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М. : Юристъ, 1997. 296 с.

6. Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации : учеб. пособие. М. : Юристъ, 2002. 287 с.

7. Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право : учеб. 5-е изд., пересмотр. М. : Норма : ИНФРА-М, 2017. 576 с.

8. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права : в 3 т. М. : Норма, 2002. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. 600 с.

9. Черепанов В. В. Основы государственной службы и кадровой политики : учеб. пособие для студентов вузов. М. : ЮНИТИДАНА : Закон и право, 2008. 575 с.

Список рекомендуемых правовых актов

1. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г.

№197-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 3.

2. О государственной гражданской службе Российской Федерации : федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215.

3. О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации : указ Президента Рос. Федерации от 1 февр. 2005 г. № 112 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 6, ст. 439.

4. О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы : указ Президента Рос. Федерации от 31 дек. 2005 г. № 1574 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006.

№1, ст. 118.

5. О квалификационных требованиях к стажу государственной

гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы : указ Президента Рос. Федерации от 16 янв. 2017 г. № 16 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 4, ст. 640.

48

6. Об утверждении единой методики проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации и включение в кадровый резерв государственных органов : постановление Правительства Рос. Федерации от 31 марта 2018 г. № 397 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 16, ч. II, ст. 2359.

49

ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПРОЦЕДУРЫ ПРИСВОЕНИЯ КЛАССНЫХ ЧИНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§1. Понятие, правовое значение и элементный состав системы присвоения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации.

§2. Правовое и организационное обеспечение административной процедуры присвоения классных чинов государственной гражданской службы Рос-

сийской Федерации. Контрольные вопросы.

Список рекомендуемой литературы. Список рекомендуемых правовых актов.

§ 1. Понятие, правовое значение и элементный состав системы присвоения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации

Прохождение гражданской службы включает в себя не только назначение на должность гражданской службы, но и присвоение гражданскому служащему классного чина. Классный чин, в отличие от должности гражданской службы, не является элементом структурыгосударственногоорганаиприсваиваетсягражданскому служащему по должности персонально1. Именно классные чины

1  Гайдов В. Б. Административно-правовой статус должности государственной службы // Вестник ЮУрГУ. 2005. № 8. С. 82.

50