Правовое регулирование основных административных процедур прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации. Учебное пособие

ветствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу – государственному служащему в целях ее практического осуществления»1. Она, по мнению данного автора, определяет и юридически закрепляет основное содержание адми- нистративно-правового статуса государственного служащего2.

Г. И. Петров считает, что должность – это «официально установленный комплекс обязанностей и соответствующих им прав, определяющих место и роль служащего (работника) в государственном или общественном органе, предприятии, учреждении, организации. Должность включает часть компетенции данного органа»3.

По мнению профессора Ю. А. Розенбаума, анализируемое понятие предпочтительнее раскрывать через определение положения и роли личности, ее связи с должностью, государственным или общественным органом. «Должность – это государственно-право- вое установление, образуемое в целях реализации задач, стоящих перед государственным органом (организацией), и определяющее служебное место и социально-трудовую роль гражданина в этом органе, возложенные на него обязанности и предоставленные ему права, а также требования к его профессиональной подготовке»4.

Д. Н. Бахрах отмечает, что должность, с одной стороны, «есть первичный, нерасчленяемый компонент администрации, в определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциации властных функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего. Должность – это простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в административном ансамбле. С другой стороны, это стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное

1  Манохин В. М. Советская государственная служба. М. : Юрид. лит., 1966.

С. 72.

2  Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. Российское административ-

ное право : учеб. М. : Юристъ, 1996. С. 117.

3  Петров Г. И. Основы советского социального управления. Л. : Ленинград.

гос. ун-т, 1974. С. 159.

4  Розенбаум Ю. А. Формирование управленческих кадров: социально-право- вые аспекты. М. : Наука, 1982. С. 58.

21

на одного человека, который должен осуществлять часть работы организации»1.

По мнению Ю. Н. Старилова, должность – это определенная структурная единица, находящаяся в системе государственной службы, независимая от государственного служащего, ее замещающего. Она «определяет круг задач, которые передаются одному государственному служащему или группе служащих, занимающих­ однотипные должности в государственных органах»2.

Б. Н. Габричидзе рассматривает должность как учрежденную государственным органом в установленном порядке (путем принятия коллегиального решения или единоличного распоряжения должностного лица) первичную структурную единицу, которая отражаетсодержаниеиобъемполномочийзанимающегоеелицаисодержится за счет финансовых средств государственного бюджета3.

Именно должность, как отмечает И. Н. Сурманидзе, обладая определенной частью компетенции государственного органа, предоставляет гражданскому служащему конкретный объем прав

иполномочий. Она определяет размер его денежного содержания, характеризует положение гражданского служащего в служебной иерархии и подчиняет себе такую важную (как с правовой, так

ис психологической точек зрения) категорию, как классные чины4.

Обращаясь к положениям Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, следует отметить, что он не содержит легального определения рассматриваемого термина. Данный нормативный правовой акт содержит лишь признаки этой правовой категории, которые заключаются в том, что: 1) должности федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации подлежат учреждению

1  Бахрах Д. Н. Административное право России : учеб. для вузов. М. : Норма, 2000. С. 208.

2  Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право : учеб. 3-е изд., пересмотр. и доп. М. : Норма, 2007. С. 254.

3  Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Служебное право. М. : Дашков и К, 2004. С. 116.

4  Сурманидзе И. Н. Должность и должностные лица государственной гражданской службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 5. С. 4.

22

(ст. 8); 2) они имеют целевую принадлежность – обеспечение исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность; 3) они подразделяются на категории, а также группы должностей гражданской службы,

впределах которых осуществляется присвоение классных чинов гражданской службы (ст.ст. 9, 11); 4) по должностям гражданской службы устанавливаются квалификационные требования для их замещения (ст. 12).

Анализируя первый из обозначенных выше признаков должности гражданской службы, следует отметить, что учреждение должностей гражданской службы предусматривает их образование посредством издания (принятия) федерального закона или указа Президента Российской Федерации, закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации (ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ). Однако думается, что указанные должности могут быть учреждены и правовым актом государственного органа, так как именно представителем нанимателя устанавливается должностная структура органа власти1.

Как отмечает С. Е. Чаннов, правовой статус эти должности приобретают не с момента их учреждения, а с даты их включения

всоответствующий перечень должностей2, составляющий определенный раздел Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы3 или Реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации4. Данные

1  Регулирование трудовых отношений государственных служащих : слов.- справ. М. : Финстатинформ, 2000. С. 56.

2  Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Э. Г. Липатова, С. Е. Чаннова. М. : Юстицинформ, 2006. Гл. 2.

3  О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы : указ Президента Рос. Федерации от 31 дек. 2005 г. № 1574 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 1, ст. 118.

4  На уровне субъектов Российской Федерации, например, приняты:О Реестре государственных должностей Санкт-Петербурга и Реестре должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга : закон Санкт-Петербурга от 15 июня 2005 г. № 302-34 ; О Реестре должностей государственной гражданской службы Омской области : указ губернатора Ом. обл. от 2 марта 2004 г. № 49 ; и др.

23

реестры, представляющие «письменный перечень наименований должностей, разделенных по государственным органам, категориям и группам, а также иным признакам»1, как объективно указывает Н. М. Казанцев, не являются актами учреждения должностей2.

На наличие у государственных органов права на учреждение должностей гражданской службы указывается и в определении Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2010 г. №63-Г09-33.Подтверждаетсяоно(право)такжепримерамиправо- применительной практики субъектов Российской Федерации4.

Учреждение «осуществляется тогда, когда определяется компетенция по должности гражданской службы, объем полномочий, гарантий, а также бюджетных средств, которые необходимы для реализации должностной компетенции»5. Таким образом, учреждение

1  Халилова Т. В. Государственная и муниципальная служба: тексты лекций. Казань : КНИТУ, 2013. С. 83.

2  Казанцев Н. М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционно-функциональный анализ. М. : РАГС, 1999. С. 270. Аналогичного содержания позиция выражена авторским коллективом учебника «Административное право России». (См.: Административное право России : учеб. / под ред. П. И. Кононова, В. Я. Кикотя, И. Ш. Килясханова. М. : ЮНИТИ-ДАНА : Закон и право, 2008. С. 175).

3  Об оставлении без изменения решения суда Ненецкого автономного округа от 5 ноября 2009 г., которым было удовлетворено заявление о признании противоречащими федеральному законодательству и не действующими с момента вступления решения суда в законную силу отдельных положений Реестра должностей государственной гражданской службы Ненецкого автономного округа, утвержденного Законом Ненецкого автономного округа от 28 декабря 2006 г. № 828-ОЗ : определение Верхов. Суда Рос. Федерации от 10 февр. 2010 г. № 63-Г09-3. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

4  См., напр.: Об утверждении Типового положения о территориальном органе государственной инспекции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Архангельской области : указ губернатора Арханг. обл. от 4 мая 2010 г. № 81-у // Волна. 2010. 18 мая ; О референтах в органах в системе исполнительной власти Республики Коми : указ главы Респ. Коми от 19 марта 2015 г. № 32 // Ведомости норматив. актов органов гос. власти Респ. Коми. 2015. № 5, ст. 45 ; Об утверждении Положения о представительстве Архангельской области при Правительстве Российской Федерации : указ губернатора Арханг. обл. от 2 апр. 2018 г. № 27-у // Офиц. интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru

5  Гришковец А. А. Должность гражданской службы (некоторые проблемы статуса) // Административное право и процесс. 2012. № 6. С. 14–16.

24

непосредственно связано с утверждением должностного регламента гражданского служащего индивидуальным правовым актом государственного органа1. Именно в этот момент создается должность и она наделяется компетенцией государственного органа.

Целевое предназначение учреждаемых должностей гражданской службы заключается в необходимости обеспечения исполнения полномочий государственного органа, лица, замещающего государственную должность. При этом законодательно используемое понятие «обеспечение исполнения» является более широким по объему, чем термин «исполнение». Оно, собственно, состоит в организации исполнения, создании необходимых условий для возможного, действительного и реального исполнения полномочий2. При этом обеспечение исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности, не превращает гражданскую службу в службу «при» высших государственных должностных лицах. Как справедливо отмечает Л. Л. Попов, «профессиональная служебная деятельность государственного служащего направлена на осуществление государственных задач и функций, являясь выражением публичной власти, а не власти лиц, замещающих «конституционные» должности»3.

Обращаясь к третьему признаку должности гражданской службы, следует отметить, что должности гражданской службы подразделяютсянакатегории«руководители»,«помощники(советники)», «специалисты», «обеспечивающие специалисты». Эти категории,

всвою очередь, включают в себя отдельные группы должностей,

врамках которых осуществляется присвоение классных чинов (ст.ст. 9, 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ).

1  Об утверждении Правил разработки и оформления должностных регламентов государственных гражданских служащих Ямало-Ненецкого автономного округа и Примерной формы должностного регламента государственного гражданского служащего Ямало-Ненецкого автономного округа : приказ аппарата губернатора Ямало-Ненец. автоном. окр. от 4 июля 2012 г. № 91 // Красный Север. 2012. 6 июля ; и др.

2  Обеспечить – сделать вполне возможным, действительным, реально выполнимым. (См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М. : Рус. яз., 1984. С. 364).

3  Административное право : учеб. / под ред. Л. Л. Попова. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Юристъ, 2005. С. 189.

25

В ­зависимости от группы должностей гражданской службы, например, федеральным государственным гражданским служащим присваиваются следующие классные чины:

– по высшей группе – действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3 класса;

– главной группе – государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3 класса;

– ведущей группе – советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3 класса;

– старшей группе – референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3 класса;

– младшей группе – секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3 класса.

Государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации по аналогичным группам должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации присваиваются одноименные классные чины, но только со ссылкой на соответствующий субъект Российской Федерации.

Следующим признаком должности гражданской службы являются квалификационные требования, устанавливаемые для их замещения. Они, согласно ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, могут быть подразделены на основные, т. е. носящие обязательный характер, и дополнительные – устанавливаемые по решению представителя нанимателя. Основными выступают квалификационные требования: 1) к уровню профессионального образования; 2) стажу гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки; 3) знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей. Дополнительными – требования к специальности, направлению подготовки.

Первое из представленных квалификационных требований законодательно дифференцировано в зависимости от категорий и групп должностей гражданской службы. Так, к должностям гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» высшей и главной групп должностей гражданской службы предъявляется квалификационное требование о наличии высшего образования. При этом оно должно

26

быть не ниже уровня специалитета, магистратуры. Для замещения должностей гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)» ведущей группы должностей гражданской службы,категории«специалисты»ведущейистаршейгруппдолжностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы предъявляется требование о наличии высшего образования, т. е. допускается и уровень профессионального образования бакалавриат.

При этом данное квалификационное требование по решению представителя нанимателя может быть дополнено требованием о наличии специальности, направления подготовки, которые необходимы для замещения должности гражданской службы (чч. 1, 7 ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ). Реализация представителем нанимателя данного права, а точнее, его нереализация юридически допускает возможность замещения вышеуказанных должностей гражданской службы лицами, имеющими высшее образование, не всегда соответствующее или отвечающее должностному функционалу, определенному должностным регламентом. Такой законодательный подход не только не учитывает решение Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ1, но и не направлен на реализацию принципа профессионализма и компетентности гражданских служащих (п. 4 ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ).

О необходимости детализации квалификационного требования к высшему образованию в части указания специальности (направления подготовки) профессионального образования свидетельствуют и данные, полученные по результатам проведенного анкетного опроса гражданских служащих. Так, из 306 респондентов, представляющих различные государственные органы (далее – опрошенные гражданские служащие), 190 (62,1 %) ответили

1  Об основах государственной службы : модельный закон : принят в г. СанктПетербурге 15 июня 1998 г. постановлением 11-5 на 11-м пленар. заседании Межпарламент. Ассамблеи государств – участников СНГ // Информ. бюл. Межпарламент. Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств. 1998. № 18. С. 103–128.

27

­утвердительно и лишь 116 (37,9 %) посчитали, что в данной детализации квалификационных требований нет необходимости.

К должностям гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей предъявляется квалификационное требование о наличии профессионального образования.

Вторым квалификационным требованием для замещения должности гражданской службы выступает требование к стажу гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки. Подсчет общей продолжительности стажа гражданской службы осуществляется в соответствии с ч. 1 ст. 54 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, и его определение не вызывает затруднений. Практически возможным является и подсчет стажа работы по специальности, направлению подготовки, при условии, если должностным регламентом предусмотрены квалификационные требования к специальности, направлению подготовки. Если же такие квалификационные требования должностным регламентом не определены, то стаж работы по специальности, направлению подготовки считается исходя из периодов работы гражданина (федеральногогражданскогослужащего),привыполнениикоторой получены знания и умения, необходимые для исполнения должностных обязанностей по должности федеральной гражданской службы, после получения им документа о профессиональном образовании того уровня, который соответствует квалификационным требованиям для замещения должности федеральной гражданской службы (п. 5 Указа Президента Российской Федерации от 16 января 2017 г. № 16 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы»1).

Реализация этого правила, как представляется, должна основываться на документарном подтверждении полученных гражданином (федеральным гражданским служащим) в определенный временной период знаний и умений, необходимых для исполне-

1  Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 4, ст. 640.

28

ния должностных обязанностей по соответствующей должности. Однако ст. 26 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ не содержит требований, которые бы обязывали граждан, поступающих на гражданскую службу (гражданских служащих), представлять соответствующие документы представителю нанимателя для заключения служебного контракта. Их предъявление не предусмотрено­ и Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 1121 (далее – Положение о конкурсе). К тому же должностная инструкция или должностной регламент, представленные лицом в качестве иных документов (абзац второй подп. «г» п. 7 Положения о конкурсе), не могут однозначно свидетельствовать о наличии у него тех знаний и умений, которые в этих документах перечислены.

Таким образом, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79ФЗ и вышеуказанный подзаконный нормативный правовой акт не определяют четкого механизма подсчета стажа работы по специальности, направлению подготовки. Они не содержат и конкретных правовых оснований для принятия решения о включении или невключении в этот стаж периодов работы, при выполнении которых лицом получены знания и умения, необходимые для исполнения должностных обязанностей по должности гражданской службы. Рассматриваемая проблема, как представляется, на практике будет отнесена к усмотрению уполномоченного должностного лица государственного органа. От воли последнего, от личного его отношения к конкретному претенденту на замещение вакантной должности гражданской службы всецело будет зависеть принимаемое решение о соответствии или несоответствии гражданина (гражданского служащего) квалификационным требованиям к стажу работы по специальности, направлению подготовки.

Такой подход к правовому регулированию рассматриваемых отношений, содержащий явные коррупционные признаки, является недопустимым. Решению данной проблемы во многом способствовало бы предложенное выше правило об обязательности

1  Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 6, ст. 439.

29

указания в должностном регламенте специальности, направления подготовки, которые необходимы для замещения должности гражданской службы. Правовое закрепление перечня должностей, работ, периоды замещения (выполнения) которых можно было бы зачесть в стаж по специальности, направлению подготовки, как это, например, предусмотрено ч. 5 ст. 4 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»1 для определения стажа работы в области юриспруденции, также способствовало бы совершенствованию рассматриваемых отношений2.

Установление квалификационного требования к стажу работы по специальности, направлению подготовки способствует привлечению на гражданскую службу высококвалифицированных специалистов, не имеющих стажа гражданской службы, но обладающих большим практическим опытом. Такое требование предусмотрено и законодательством ряда зарубежных стран. Так, например, в США вместо ранее существовавшего порядка начала службы с низовой должности предпочитают принимать лиц со стороны на должности любого уровня3. В Великобритании гражданских служащих высоких рангов (в отличие от «рядовых» служащих) часто нанимают на работу извне в расчете на то, что пополнение руководящего состава государственной службы новыми людьми предохранит государственные органы от застоя4.

Третьим квалификационным требованием для замещения должности гражданской службы является требование к профессиональным знаниям и умениям, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Данное квалификационное требование в зависимости от области и вида профессиональной служебной деятельности гражданского служащего определяется должностным регламентом. Однако оно по аналогичным должностям

1  Рос. газ. 1992. 29 июля.

2  Башуров В. Б., Косицин И. А. Квалификационные требования для замещения должности государственной гражданской службы Российской Федерации // Вестник Омской юридической академии. 2017. Т. 14, № 2. С. 85.

3  Государственная служба: карьера и профессиональный рост. Зарубежный опыт. М. : РАГС, 1996. Вып. 14. С. 16–17.

4  Там же. С. 23.

30