Правовое регулирование основных административных процедур прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации. Учебное пособие

ветственность представителя нанимателя (уполномоченного субъекта) за нарушение сроков присвоения классных чинов1.

3.Соответствиеклассногочинадолжностигражданскойслужбы. Установление соответствия классного чина замещаемой должности гражданской службы обусловлено необходимостью выстраивания гражданской службы как целостной иерархической структуры. Оно направлено на регулирование отношений «подчиненного и начальника, порождая в первом соединенное с повиновением чувство самоуважения, а второго побуждая относиться к подчиненному не как к приглашенному по собственному начальническому усмотрению, а как поставленному верховною властью, одинаково священною и для начальствующего,

и для подчиненного»2.

Предусмотренная ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ система классных чинов, порядок их присвоения и сохранения имеют относительный характер, т. к. предусмотренное данной статьей правило ориентировано на присвоение классных чинов гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей. В связи с этим, например, федеральным гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы в Аппарате Правительства Российской Федерации, относящиеся к высшей группе должностей категории «руководители», «помощники (советники)», «специалисты», присваиваются одноименные классные чины – действительный государственный советник Российской Федерации1,2или3класса.Аналогичныеситуациискладываются

1  Следует отметить, что, например, ст. 15 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» предусмотрена дисциплинарная ответственность начальника таможенного органа, необоснованно задержавшего представление сотрудника таможенного органа к присвоению очередного специального звания. Данной статьей вышеуказанного Федерального закона также определено, что при необоснованной задержке представления к присвоению очередного специального звания сотрудник таможенного органа имеет право на компенсацию положенных видов довольствия, которые он получил бы при своевременном присвоении указанного специального звания.

2  Зубов В. Е. Реформа гражданской службы в России (конец XIX – начало XX века) : моногр. Новосибирск : СибАГС, 2005. С. 95.

61

и при присвоении классных чинов по другим группам должностей­ гражданской службы в отношении федеральных и региональных гражданских служащих.

Это порождает неопределенность в установлении должностного положения (статуса) гражданского служащего. К тому же установление равных размеров окладов за классный чин1 при различном характере осуществляемой гражданскими служащими профессиональной деятельности (в рамках каждой из категорий), а также различных квалификационных требованиях для замещения должностей гражданской службы2 порождает несправедливость со стороны государства в отношении ее служащих.

В целях разрешения сложившейся ситуации представляется возможным установление правила, предусматривающего присво-

ение гражданскому служащему классного чина в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах не только группы, но и категории должностей гражданской службы. При этом для обеспечения непрерывной мотивации гражданского служащего к карьерному продвижению по лестнице классных чинов (обеспечения постоянного карьерного роста по горизонтали) целесообразно увеличить количество клас-

сов до 5. Это позволит не только мотивировать гражданских служащих к карьерному росту без их повышения в должности (через присвоение им классных чинов), но и возродить значение классного чина как звания, даруемого государством и признаваемого обществом.

1  О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих : указ Президента Рос. Федерации от 25 июля 2006 г. № 763 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006, № 31 (ч. 1), ст. 3459.

2  Согласно чч. 4 и 5 ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ по должностям гражданской службы категории «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» старшей группы должностей устанавливаются различные квалификационные требования по уровню профессионального образования – о наличии высшего образования или профессионального образования соответственно.

62

§ 2. Правовое и организационное обеспечение административной процедуры присвоения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации

Правовое регулирование отношений, связанных с присвоением классных чинов, осуществляется в соответствии со ст.ст. 11, 49 Федеральногозаконаот27июля2004г.№79-ФЗипринятымивих развитие подзаконными нормативными правовыми актами федерального и регионального уровней. Их анализ позволяет отметить, что присвоение классных чинов осуществляется посредством сдачи гражданскими служащими квалификационного экзамена или без проведения такового.

Наибольший научный и практический интерес представляет административная процедура присвоения классных чинов на основе сдачи гражданскими служащими квалификационного экзамена1.

Данная кадровая технология оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданских служащих направлена на «профессиональное саморазвитие служащих, обеспечивает формирование конкурентной среды на государственной службе, позволяет более точно выявить профессиональные возможности служащих. Присваиваемый на основе квалификационного экзамена классный чин выполняет функцию морального стимула, повышения авторитета служащего и престижа государственной гражданской службы как вида деятельности»2.

1  Толковый словарь русского языка под редакцией С. И. Ожегова

иН. Ю. Шведовой дает следующее определение понятий «квалификация»

и«экзамен»: «квалификация – степень годности к какому-нибудь виду труда, уровень подготовленности», «экзамен – проверка знаний для получения какогонибудь звания, специальности, должности» (См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеол. выражений / Рос. акад. наук. Ин-т рус. яз. им. В. В. Виноградова. 4-е изд., доп. М. : А ТЕМП, 2006. С. 271, 906). Юридическая энциклопедия указывает, что «квалификация есть степень и вид профессиональной обученности, необходимые для выполнения конкретноговидаработы»(См.:ТихомироваЛ.В.,ТихомировМ.Ю.Юридическая энциклопедия / под ред. М. Ю. Тихомирова. М. : Юринформцентр, 1997. С. 198).

2  Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации :

учеб. / под общ. ред. И. Н. Барцица. М. : РАГС, 2007. С. 241.

63

Обращаясь к понятию «квалификационный экзамен», следует отметить, что его дефиниция не представлена в законодательстве о государственной службе. В специальной научной литературе данный термин раскрывается с позиции целевой значимости этой административной процедуры1. Процедуры, носящей перио-

дический характер, реализуемой в целях оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданских служащих уполномоченной на это конкурсной (аттестационной) комиссией государственного органа, по результатам которой принимается решение о присвоении гражданскому служащему классного чина.

Порядок сдачи гражданскими служащими квалификационного экзамена установлен Положением о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня), утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 1112 (далее – Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена), анализ содержания которого позволяет выделить три непосредственных этапа: 1) подготовительный; 2) непосредственного проведения квалификационного экзамена; 3) принятия решения по результатам квалификационного экзамена.

Подготовительныйэтапсдачиквалификационногоэкзамена включает в себя следующие элементы.

1. Принятие представителем нанимателя решения о проведении квалификационного экзамена (приложение 2) и его доведение до сведения гражданских служащих не менее чем за месяц до дня реализации данной административной процедуры.

2. Заключение договоров, предусматривающих оплату труда независимых экспертов3.

1  Куракин А. В., Савостин А. А. Процедуры, обусловленные прохождением государственной гражданской службы Российской Федерации // Право и политика. 2004. № 8. С. 27–37.

2  Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 6, ст. 438.

3  См., напр.: О порядке оплаты труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссий, образуемых федеральными государственнымиорганами:постановлениеПравительстваРос.Федерацииот12 авг. 2005 г. № 509 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 34, ст. 3503 ;

64

3. Проведение разъяснительной работы, предусматривающей ознакомление экзаменуемых гражданских служащих с нормативными правовымиактами,определяющимицельипорядокпроведенияквалификационного экзамена, а также с должностными регламентами, определяющими требования к знаниям и умениям, необходимым дляисполнениядолжностныхобязанностей.Оттого,насколькочетко определены данные требования в рамках указанного документа, зависят, во-первых, качество и объективность оценки профессионального уровня гражданского служащего, во-вторых, экзаменационные процедуры, предусматривающие использование различных методов оценки профессиональных качеств гражданских служащих, в-третьих, результаты квалификационного экзамена.

4. Определениеэкзаменационныхпроцедур,касающихся«формы, способов и последовательности действий членов комиссии в процессе проведения квалификационного экзамена»1.

Методы оценки профессионально важных качеств и способностей гражданских служащих, подлежащие применению в рамках экзаменационных процедур, должны быть направлены на определение уровня «актуализированных, усвоенных знаний, воплощенных в конкретных действиях и решениях (т. е. умениях), доведенных в случае типовых, повторяющихся действий до уровня автоматизма, «поведенческого штампа» (т. е. навыков)»2. При этом такие методы оценки профессионального уровня гражданского служащего, как индивидуальное собеседование и тестирование, должны применяться в ­качестве обязательных наряду с иными

Башуров В. Б. О недействительности договоров, заключаемых с представителями научных и образовательных организаций, других организаций, участвующих в составах конкурсных и аттестационных комиссий государственных органов Российской Федерации // Вестник Омской юридической академии. 2018. Т. 15, № 3. С. 346–350.

1  Об оставлении без изменения решения Камчатского краевого суда от 7 октября 2011 г., которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими отдельных положений Закона Камчатского края от 4 декабря 2008 г. № 169 «О классных чинах государственной гражданской службы Камчатского края» : определение Верхов. Суда Рос. Федерации от 14 дек. 2011 г. № 60-Г11-14. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2  МеньшоваВ.Н.Оценкапрофессиональногоуровнягражданскихслужащих: первые уроки // Науч. зап. Сиб. акад. гос. службы. 2006. № 3. С. 101.

65

­методами, определяемыми конкурсной (аттестационной) комиссией государственного органа (п. 13 Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена). Их совокупное применение, как представляется, является непременным условием проведения квалификационного экзамена, позволяющим исключить существующие на практике субъективизм и формализм1.

При этом необходимо учитывать, что каждый из применяемых методов оценки знаний, навыков и умений гражданского служащего2 имеет свои функциональные возможности и ограничения3. Это требует определения набора качественных, количественных и комбинированных методов оценки4, позволяющих установить фактический (истинный) профессиональный уровень гражданско-

1  См., напр.: Борщевский Г. А. Реформирование государственной службы: промежуточные итоги и перспективы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 2. С. 65–85 ; Магомедов К. О., Турчинов А. И. Государственная служба и кадровая политика: теория и практика : информ.-аналит. материалы. Ульяновск : Печат. двор, 2012. С. 124.

2  Самостоятельнымиметодамиоценкипрофессиональногоуровнягражданских служащих могут выступать, например, анализ документов, тестирование повопросам,связаннымсвыполнениемдолжностныхобязанностейпозамещаемой должности гражданской службы, письменные работы, экзаменационные вопросы, практические ситуации и задания, индивидуальное собеседование и т. д.

3  См., напр.: Технологии кадровой работы в органах государственной власти : метод. комплекс / под общ. ред. Е. А. Бойко. Новосибирск : СибАГС, 2006. Ч. 1. С. 166–167 ; Гуськова И. М., Меньшова В. Н. Оценка деятельности и аттестация государственных служащих : метод. пособие. Новосибирск : СибАГС, 1998. С. 18–26 ; Методические рекомендации по проведению квалификационного экзамена государственных гражданских служащих Омской области / разраб.: В. С. Артюхов, В. Б. Башуров. Омск : ОмГПУ, 2008. С. 19–21 ; Акмеологическая оценка профессиональной компетентности государственных служащих : учеб. пособие / под общ. ред. А. А. Деркача. М. : РАГС, 2008. С. 90–98.

4  См., напр.: Государственная служба: комплексный подход : учеб. / отв. ред. А. В. Оболонский. М. : Дело АНХ, 2009. С. 197–201 ; Селивоненко О. Г., Мартынов Г. Н. Аттестация кадров государственных гражданских служащих: методы и оценки // Среднерусский вестник общественных наук. 2008. № 3. С. 35–37 ; Труд государственных служащих : учеб. пособие / Ин-т труда (НИИ труда) Минтруда России. М. : Финстатинформ, 2000. С. 66–70 ; Организация и проведение аттестации государственных служащих (методические основы) : учеб.-метод. пособие / под общ. ред. Е. Д. Катульского, Ю. М. Забродина, А. Ф. Зубковой. М. : ИТ МТ и СР, 1997. С. 65–78 ; Аверченко Л. А. Зарубежный опыт управления персоналом // Государственная служба. 2004. № 3. С. 63–69.

66

го служащего. Они должны учитывать и особенности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, уровеньзамещаемойимдолжности(категориюигруппудолжностей), продолжительность службы лица в предыдущем классном чине

изамещаемой должности гражданской службы, быть сбалансированными с точки зрения точности, объективности, простоты.

Объективные, точные и научно обоснованные критерии, как отмечает Ю. Н. Старилов, «основа для отработки методов полной

ивсесторонней оценки служащих»1. От применяемых методов оценки гражданских служащих, точности выбранных критериев зависят качество проводимого анализа информации об экзаменуемом и, следовательно, результаты квалификационного экзамена. Этому, несомненно, способствовала бы методика проведения ква-

лификационного экзамена, полномочия по разработке и принятию которой следовало бы закрепить за представителем нанимателя в Положении о порядке сдачи квалификационного экзамена.

Реализация экзаменационных процедур непосредственно связана с разработкой форм оценочных листов гражданских служащих (приложение 3), сводного оценочного листа (приложение 4), отзыва об уровне знаний, навыков и умений (профессиональном уровне)гражданскогослужащегоиовозможностиприсвоенияему классного чина (далее – отзыв) (приложение 5) и подготовкой проекта протокола заседания конкурсной (аттестационной) комиссии государственного органа (приложение 6).

Этап непосредственного проведения квалификационного экзаме-

на. Рассматриваемый этап включает следующие элементы. 1. Открытие заседания конкурсной (аттестационной) комиссии

иопределение ее правомочности для проведения квалификационного экзамена. Необходимо учитывать, что в состав указанной комиссии включаются независимые эксперты и представители общественного совета (при его образовании при государственном органе), доля которых должна составлять не менее одной четверти от общего числа членов конкурсной (аттестационной) ­комиссии

1  Старилов Ю. Н. Курс общего административного права : в 3 т. М. : Норма, 2002. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. С. 145.

67

(п. 17 Положения о конкурсе, п. 8 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 1101 (далее – Положение о проведении аттестации). Рассматриваемое правило о необходимой доле независимых экспертов и представителей общественного совета имеет неоднозначное толкование. Непонятно, должна ли данная доля быть обеспечена при утверждении состава конкурсной (аттестационной) комиссии и (или) она также должна выдерживаться при непосредственном проведении заседания этой комиссии.

Представляется, что доля независимых экспертов и представителей общественного совета (при его образовании при государственном органе) на день проведения заседания конкурсной (аттестационной) комиссии должна обеспечиваться в полном объеме, т. е. являться составной частью установления ее правомочности. В противном случае формирование конкурсной (аттестационной) комиссии, например, из 8 человек, в том числе 1 независимого эксперта и 1 представителя общественного совета (при его образовании при государственном органе), допускает признание заседания комиссии правомочнымвотсутствиеэтихпредставителейотобщественности, что не соответствует открытости реализуемой административной процедуры, нарушает принцип доступности информации о гражданской службе (п. 6 ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ), приводит к принятию представителем нанимателя «кулуарных кадровых решений»2, негативным судебным последствиям3.

1  Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 6, ст. 437.

2  Нестеров А. Г. О практике применения кадровых технологий в системе государственной гражданской службы // Государственная служба : вестник Координац. совета по кадровым вопросам, гос. наградам и гос. службе при полномочном представителе Президента Рос. Федерации в Сев.-Зап. федер. окр. : науч.-практ. журн. 2010. № 1. С. 10.

3  Дело о восстановлении на работе истца, уволенного за несоответствие занимаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула и компенсации морального вреда направлено на новое рассмотрение, поскольку в соответствии с законодательством заседание аттестационной комиссии считается правомочным, если на нем присутствуют не менее двух третей ее членов. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

68

2. Приглашение на заседание конкурсной (аттестационной) комиссии гражданского служащего1, рассмотрение представленных

вкомиссию документов.

Вслучае неявки гражданского служащего на квалификационный экзамен по уважительным причинам (болезнь, командировка, выполнение государственных или общественных обязанностей и т. п.) его экзамен следует перенести на другой срок. Однако если неявка связана с отказом гражданского служащего пройти квалификационный экзамен или иными причинами, он, как представляется, подлежит привлечению к дисциплинарной ответственности с переносом квалификационного экзамена на более поздний срок. Аналогичное правило предусмотрено ч. 14 ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, п. 16 Положения о проведении аттестации. Поэтому целесообразно в ст. 49 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ и Положении о порядке сдачи квалификационного экзамена прямо предусмотреть ответственность гражданского служащего в случае его неявки на квалификационный экзамен (без уважительных причин).

3. Оценка профессионального уровня гражданского служащего с использованием экзаменационных процедур.

Полученные при применении методик оценки профессионального уровня гражданских служащих результаты, а также сведения, отраженные в иных документах, представленных в конкурсную (аттестационную) комиссию, анализируются данной комиссией, которая на их основе принимает решение о результате2 квалификационного экзамена.

1  Заочное проведение квалификационного экзамена, т. е. в отсутствие экзаменуемого гражданского служащего, не допускается.

2  Результат – конечный итог, завершающий собой что-нибудь, показатель мастерства (См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. М. : Рус. яз., 1984. С. 587). Завершением квалификационного экзамена является установление факта достижения поставленной цели при его проведении, т. е. определение степени или величины профессионального уровня государственного гражданского служащего Российской Федерации в зависимости от установленных критериев и показателей, предъявляемых к замещаемой им должности гражданской службы с учетом срока прохождения гражданской службы.

69

Содержание данного решения, как представляется, должно заключаться в определении: а) соответствия профессионального уровня гражданского служащего установленным показателям оценки знаний, навыков и умений и возможности присвоения классного чина; б) несоответствия профессионального уровня гражданского служащего установленным показателям оценки знаний, навыков и умений, выдаче рекомендации прохождения квалификационного экзамена не ранее чем через 6 месяцев после проведения данного квалификационного экзамена. Именно эти варианты решений позволяют юридически зафиксировать достижение цели квалификационного экзамена, в связи с чем их следует нормативно закрепить в Положении о порядке сдачи квалификационного экзамена.

Этап принятия решения по результатам квалификационного экза-

мена включает в себя следующие элементы.

1. С учетом вынесенного конкурсной (аттестационной) комиссией решения о результате квалификационного экзамена ею принимается одно из следующих решений (по результатам): а) признать, что гражданский служащий сдал квалификационный экзамен, и рекомендовать его для присвоения классного чина; б) признать, что гражданский служащий не сдал квалификационный экзамен.

2. Результат квалификационного экзамена заносится в экзаменационный лист гражданского служащего (п. 16 Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена). Информация о ходе проведенияданнойадминистративнойпроцедурытакжеотражается в протоколе заседания конкурсной (аттестационной) комиссии. При этом к данному протоколу могут быть приобщены и письменно оформленные особые мнения кого-либо из членов комиссии, в том числе независимых экспертов.

3. Данные материалы квалификационного экзамена направляются представителю нанимателя, который принимает решение

оприсвоении гражданскому служащему, сдавшему квалификационный экзамен, классного чина либо направлении представления

оприсвоении указанному лицу классного чина в порядке, установленном законодательством (п. 18 Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена).

70