Правовое регулирование предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель. Монография

41

го проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;

28)содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства.

Среди вопросов местного значения муниципальных районов п. 3, 15 и 25 ч.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

1)формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета;

3)владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;

15)утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд;

25)создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству;

Наконец, среди вопросов местного значения городских округов – п. 3, 26

и33 ч. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

1)формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением данного бюджета;

42

3)владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа;

26)утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении муниципального строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие,

втом числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа;

33)создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству;

Как видно, п. 3 ч. 1 ст. 14, п. 3 ч. 1 ст. 15 и п. 3 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяют признать собственными все полномочия органов местного самоуправления, связанные с управлением земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, в том числе переводу их из одной категории в другую и по предоставлению их гражданам и юридическим лицам, в случаях, предусмотренных Земельным кодексом и Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

43

Аналогично, п. 1 ч. 1 ст. 14, п. 1 ч. 1 ст. 15 и п. 1 ч. 1 ст. 16 указанного закона однозначно позволяют отнести к полномочиям по решению вопросов местного значение полномочие по введению земельного налога в муниципальных образованиях.

Полномочия, предусмотренные Федеральным законом от 10 января 1996 года № 4-ФЗ «О мелиорации земель», по видимому, допустимо признать направленным на решение вопросов местного значения, предусмотренных п. 28 ч. 1 ст. 14, п. 25 ч. 1 ст. 15 и п. 33 ч. 1 ст. 16, так как мероприятия по мелиорации земель, в конечном счете, способствуют развитию сельскохозяйственного производства и расширению рынка сельскохозяйственной продукции.

На решение вопросов местного значения, указанных в п. 20 ч. 1 ст. 14, п. 15 ч. 1 ст. 15 и п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» направлены такие полномочия как:

–резервирование земель;

–изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;

–установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;

–разработка и реализация местных программ использования и охраны

земель;

–муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования.

Таким образом, к собственным можно отнести все полномочия органов местного самоуправления в области охраны и использования земель, за исключением следующих:

44

–перевод земель из одной категории в другую в отношении земель, находящихся в частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения;

–управление государственными землями до разграничения государственной собственности на землю;

–формирование земельных участков под многоквартирными домами. Поскольку формулировки указанных статей никак не позволяют предпо-

ложить, что в данном случае речь идет о правах органов местного самоуправления, соответственно, они являются отдельными государственным и полномочиями и их передача и реализация должны соответствовать положениям ст. 1921 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Более подробно особенности таких полномочий будут рассмотрены нами в параграфе 2 настоящей главы.

Таким образом, следует констатировать, что все полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, за исключением трех вышеуказанных, являются собственными. Из этого следует, что они:

-подлежат обязательной реализации;

-финансируются за счет собственных средств местного бюджета;

-не контролируются государством, но органы государственной власти могут осуществлять надзор в этой сфере.

В то же время можно отметить, что существующее разграничение полномочий органов местного самоуправления на собственные и делегированные в сфере использования и охраны земель нельзя признать удачным. В отношении полномочий, по сути являющихся делегированными, их государственная природа прямо не указана, требования к передаче таких полномочий не соблюдаются (о чем более подробно будет сказано ниже), что может вызвать на практике споры относительно обязательности их исполнения органами местного самоуправления. В то же время органы местного самоуправления большинства муниципальных образований не имеют в своем штате юристов и вообще лиц с

45

юридическим образованием, поэтому проведение анализа природы закрепляемых за ними полномочий является для них достаточно затруднительным. В силу этого предпочтительнее было бы более четкое разграничение прав и полномочий органов местного самоуправления в указанной сфере.

Вэтом плане мы можем полностью согласиться с Н.А. Шевчик, которая пишет: «На наш взгляд, назрела необходимость кодификации федерального законодательства, в части определения предметов ведения и конкретных полномочий местного самоуправления. Таким документом может стать Муниципальный кодекс, о необходимости принятия которого уже говорят отдельные ученые. Определение вопросов, которые призваны регулировать данный нормативный документ, явно входит за рамки настоящего исследования. Отметим лишь, что с нашей точки зрения в нем должны закрепляться предметы ведения

иполномочия местного самоуправления во всех сферах жизнедеятельности, и принятие любых новых законов, устанавливающих или изменяющих предметы ведения и полномочия местного самоуправления, должно сопровождаться внесением изменений в данный кодекс. Только таким способом можно избежать ситуации, когда сами органы местного самоуправления зачастую не знают о своих полномочиях в какой-либо сфере в условиях постоянного принятия новых законодательных актов, во многих случаях к тому же противоречащих друг другу. Тем более это касается граждан, интересы которых также затрагиваются данными документами»75.

Вто же время нельзя не отметить, что принятие Муниципального кодекса, безусловно, требует серьезной подготовки и никак не может быть делом ближайшего будущего. Поэтому достаточно позитивно также может быть воспринят опыт тех субъектов, которые в своих законодательных актах определяют перечень полномочий органов местного самоуправления в земельной сфере (подчеркнем, что при этом речь идет не о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а только об указа-

46

нии на уже существующие собственные полномочия). Так, например, Закон Нижегородской области от 20 августа 2008 г. № 105-з «О полномочиях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Нижегородской области в сфере земельных отношений» устанавливает, что к полномочиям органов местного самоуправления в сфере земельных отношений на соответствующей территории относится:

1)утверждение с учетом требований федерального законодательства правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений;

2)учет земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования;

3)управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности муниципального образования;

4)проведение торгов (конкурсов или аукционов) по продаже земельных участков муниципальной собственности или права их аренды;

5)установление процедуры и критериев предоставления находящихся в муниципальной собственности земельных участков для целей, не связанных со строительством, в том числе порядка рассмотрения заявок и принятия по ним решений;

6)отнесение земель (земельных участков) к категориям, перевод из одной категории в другую земель (земельных участков), находящихся в муниципальной и частной собственности, за исключением земель (земельных участков) сельскохозяйственного назначения;

7)установление предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства;

8)установление максимальных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно из земель, находящихся в муни-

47

ципальной собственности, в соответствии с федеральным законодательством и законодательством области;

9)установление в соответствии с федеральным законодательством ставок земельного налога, а также порядка, сроков и льгот по уплате земельного налога;

10)установление порядка определения размера арендной платы, порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в муниципальной собственности; обеспечение поступления арендной платы за земли, находящиеся в муниципальной собственности;

11)информирование населения муниципального образования о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства, об их возможном выкупе либо изъятии;

12)резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;

13)предоставление гражданам земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного и гаражного строительства, садоводства, огородничества и дачного строительства, за исключением случаев, установленных федеральным законодательством и законодательством области;

14)установление иных видов земель особо охраняемых территорий, кроме предусмотренных федеральным законодательством и законодательством области; установление порядка отнесения земель к землям особо охраняемых территорий местного значения, установление порядка использования и охраны этих земель;

15)приобретение земельных участков (долей в праве общей собственности) из земель сельскохозяйственного назначения в случаях, установленных законодательством области;

16)установление публичных сервитутов земельных участков на подведомственной территории в интересах местного населения и органов местного самоуправления;

48

17)проведение конкурсов на право выполнения землеустроительных, кадастровых работ, осуществляемых за счет средств местного бюджета; принятие решений по проведению землеустройства на землях, находящихся в муниципальной собственности, и финансирование этих работ за счет средств местного бюджета;

18)рассмотрение заявлений лиц, уполномоченных на основании решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, о формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом,

ииздание правового акта об утверждении границ сформированного земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом;

19)разработка и выполнение программ по использованию и охране земель, финансирование из средств местного бюджета местных программ и других мероприятий по использованию и охране земель;

20)установление порядка проведения и осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель на территории муниципального образования;

21)подготовка и внесение предложений в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти области, а также внесение законодательных инициатив в Законодательное Собрание области;

22)иные полномочия в соответствии с федеральными законами, Уставом

изаконами области, уставом муниципального образования (ст. 4).

В то же время нельзя не отметить, что подобные нормативные правовые акты, принимаемые в субъектах Российской Федерации, не должны противоречить федеральному законодательству, перераспределяя полномочия, уже однозначно отнесенные к ведению органов государственной власти или органов местного самоуправления. В связи с этим уместно привести следующий пример из судебной практики.

Администрацией Тверской области 23 августа 2006 г. принято Постановление № 213-па, которым утвержден Порядок организации работы по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не

49

разграничена, в административном центре Тверской области - городском округе город Тверь. Прокурор Тверской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим п. 2.5 Порядка, устанавливающего, что по окончании проведения работ по формированию земельного участка специализированная организация представляет в комитет землеустроительное дело, а также проект границ земельного участка, который подлежит утверждению комитетом в трехдневный срок.

Заявление по п. 2.5 Порядка мотивировано тем, что изъятие из предмета ведения муниципального образования вопроса местного значения и предоставление исполнительному органу государственной власти (комитету) полномочий по утверждению проекта границ земельного участка противоречит федеральному законодательству - ст. ст. 16, 18 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", ст. ст. 2, 30 Земельного кодекса РФ, ст. ст. 23, 24, 26, 31, 41, 43, 45, 46 Градостроительного кодекса РФ.

Рассмотрев указанное дело, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о правильности решений нижестоящих инстанций (признавших указанное положение противоречащим федеральному законодательству), указав, что положений, указывающих на то, что полномочия по утверждению границ земельных участков могут быть переданы исполнительным органам государственной власти, действующее законодательство не содержит. Таким образом, вывод суда о том, что изъятие из предмета ведения муниципального образования вопроса местного значения и предоставление исполнительному органу государственной власти - Комитету по управлению имуществом Тверской области полномочий по утверждению проекта границ земельного участка осуществлено с превышением полномочий и противоречит федеральному законодательству, является правильным76.

50

Законодатель предусматривает также, что в отдельных случаях собственные полномочия органов местного самоуправления могут исполняться органами государственной власти. В частности ст. 75 Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае:

1)если в связи со стихийными бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;

2)если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета

ибюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

3)если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.