Правовое регулирование предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель. Монография

91

включает в себя подготовку документации по планировке территории, выполнение работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры и т.п. Для данных целей земельные участки предоставляются исключительно в аренду, без проведения предварительного согласования (ст. 30.2).

Предоставление в аренду земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства осуществляется на аукционе в порядке, установленном статьей 38.2 Земельного кодекса. Нужно сказать, что процедура, предусмотренная указанной статьей, больше напоминает конкурс, нежели аукцион. Так, в извещении о проведении аукциона помимо прочего указываются:

•способы обеспечения обязательств по комплексному освоению земельного участка в целях жилищного строительства и их объем;

•максимальные сроки подготовки проекта планировки территории и проекта межевания территории в границах земельного участка, предназначенного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства;

•максимальные сроки выполнения работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, подлежащих по окончании строительства передаче в государственную или муниципальную собственность, а также условия такой передачи;

•максимальные сроки осуществления жилищного строительства и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков.

Для участия в аукционе заявители представляют также документы, содержащие предложения по планировке, межеванию и застройке территории.

Самостоятельный подвид предоставления без предварительного согласования - предоставление земельного участка для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии. Такой участок предоставляется без проведения торгов лицу, с которым в установ-

92

ленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории. Право заключить договор о развитии приобретается таким заинтересованным лицом на аукционе.

Указанный земельный участок по выбору лица предоставляется бесплатно в собственность или в аренду. Размер арендной платы за указанный земельный участок определяется в размере земельного налога, установленного законодательством Российской Федерации за соответствующий земельный участок.

Таким образом, реализация органами местного самоуправления правомочий собственника в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности так же носит публичный характер, что (по крайней мере, на сегодняшний день) делает рассмотренное выше разграничение полномочий публичных образований на публично-властные (империум) и вытекающие из титула собственника (доминиум), весьма условной.

Статья 9 Конституции РФ закрепляет существование и признание в Российской Федерации частной, государственной, муниципальной формы собственности на землю.По смыслу статей 130, 132 Конституции РФ органы местного самоуправления обладают муниципальной собственностью и правами по владению, пользованию и распоряжению такой собственностью. Между тем, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет, что в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, для осуществления государственных полномочий и для обслуживания органов местного самоуправления (ст. 50). Части вторая, третья и четвертая этой же статьи устанавливают закрытый перечень имущества, который может находиться в собственности муниципального образования.

Данной статьей предусматривается, во-первых, общая норма, согласно которой в собственности муниципального образования могут находиться земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности в соответствии с

93

федеральными законами. Во-вторых, муниципальная собственность на земельный участок может вытекать из права собственности муниципального образования на определенные объекты, расположенные на данном земельном участке. Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления прямо устанавливает, что к муниципальной собственности относится имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения. Также сложно себе представить возможность передачи в муниципальную собственность автомобильных дорог местного значения и имущества, предназначенного для обслуживания таких автомобильных дорог без одновременного установления права собственности муниципального образования на соответствующие земельные участки.

В данном случае должен действовать, закрепленный в статье 1 Земельного кодекса РФ принцип единства объекта недвижимого имущества, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Таким образом, как мы видим, действующее законодательство содержит латентные предпосылки формирования муниципальной собственности на земельные участки.

Земельный кодекс в ст. 19 предусматривает, что в муниципальной собственности находятся земельные участки:

•которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;

•право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

•которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.

Так, например, Федеральным законом от 03.06.2006 № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» предусматривается,

94

что земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью муниципальных районов, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более поселений или указанные земельные участки находятся на территориях муниципальных районов вне границ поселений. Земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью поселений, городских округов.

Прямо отнесены к муниципальной собственности особо охраняемые природные территории местного значения (ст.2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995 г. с изменениями и дополнениями: «Особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления».

Отдельного разговора заслуживает возможность отнесения земельных участков к муниципальной собственности законами субъектов Российской Федерации, которая упоминается в п.1 ст. 19 Земельного кодекса. При этом, следует иметь ввиду, что указанные законы по смыслу названной нормы, могут приниматься лишь в развитие положений федерального закона, устанавливающего муниципальную собственность на землю. Между тем, многие субъекты Российской Федерации еще до введения в действие Земельного кодекса РФ 2001 г. приняли собственные законы, в той или иной форме устанавливающие муниципальную собственность на землю.

Представляется, что сфера опережающего нормотворчества субъектов Российской Федерации не распространяется на разграничение государственной собственности. Как уже отмечалось в юридической литературе, разграничение государственной собственности на землю представляет собой не только сферу

95

законодательного регулирования, оно затрагивает интересы всех будущих собственников - публичных образований122.

В данном случае нам хотелось бы обратить внимание на проблему «юридической легализации» права муниципальной собственности на земли, которые составляют муниципальную собственность «в силу закона». Как известно, юридически право собственности возникает в результате государственной регистрации данного права и с момента такой регистрации. До регистрации права муниципальной собственности, например, на земельный участок, на котором расположен пруд или обводненный карьер, существует лишь предпосылка или возможность возникновения у муниципального образования, в границах которого он находится, соответствующего права. Необходимо отметить, что государственная регистрация проводится не только на основании закона, но и обязательно в порядке, установленном специальным федеральным законом (п.6. ст.131 ГК РФ). Другими словами, недостаточно одного лишь указания, что соотвествующий вид земель может находиться в муниципальной собственности. Необходимо еще и соблюдение специальной процедуры закрепления земельного участка в собственности муниципального образования, установленной специальным законом. Такой закон существует: это Федеральный закон от 21.07.97 № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". В связи с этим нельзя не согласиться с мнением Б. Уткина, что возникновение права публичной (в том числе и муниципальной) собственности в силу закона будет иметь место только в отношении конкретного земельного участка, идентифицированного в этом законе123.

Таким образом, муниципальная собственность на землю не может возникнуть в силу закона «автоматически», т.е. без процедуры регистрации права собственности ни на обособленные водные объекты, ни на городские леса и т.п.

122Попов М.В. Комментарий к Федеральному закону "О разграничении государственной собственности на землю". - М.: Юрайт-М, 2002.

123Б. Уткин, начальник отдела регистрации прав на землю Московской областной регистрационной палаты. Права на земельные участки "в силу закона" // "эж-ЮРИСТ".

96

Вэтой связи предполагалось, что право собственности в отношении основной части земель на территории муниципального образования должно было быть установлено в ходе процедуры разграничения государственной собственности на землю.

Первоначально разграничение государственной собственности на землю осуществлялось в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2001 г. "О разграничении государственной собственности на землю". Вместе с тем, практика реализации положений данного закона была сопряжена с целым рядом проблем. В специальной литературе отмечается, что «предусмотренная данным Законом процедура составления перечней земельных участков, на которые должно было возникать право соответствующей публичной собственности, грозила растянуться на несколько десятилетий, причем однозначных критериев распределения всех земельных участков в Законе не содержалось»124.

Вэтой связи Советом Федерации Федерального Собрания РФ было принято постановление от 29 октября 2003 г. № 299-СФ "О неотложных мерах по разграничению государственной собственности на землю". В частности, в этом постановлении было отмечено, что законодательно не были установлены какиелибо сроки завершения процесса разграничения государственной собственности на землю, что позволяет неоправданно долго его затягивать. Это приводит к тому, что инвестиционный и рентный потенциал земельных участков используется органами власти не в полной мере.

Анализ первых итогов разграничения государственной собственности на землю показал также, что практика пошла по пути приоритетного оформления права собственности на землю Российской Федерации. Распоряжения Правительства Российской Федерации о перечнях земельных участков, передаваемых

всобственность Российской Федерации, готовились и утверждались в первоочередном порядке. Это вызывало у органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления опасения о реали-

97

зации остаточного принципа наделения правом собственности на землю субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Процедура разграничения государственной собственности и регистрации прав собственности на землю требует существенных организационных и финансовых затрат. Наблюдалась тенденция возложения бремени разграничения государственной собственности на землю на органы местного самоуправления без надлежащего финансового обеспечения соответствующих полномочий.

Витоге предусмотренная законом процедура разграничения государственной собственности на землю практически не оказала влияния на формирование муниципальной земельной собственности125.

Внастоящее время Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю" утратил силу126. В этой связи серьезные изменения были внесены в Земельный кодекс, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», а также Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Вчастности было установлено, что в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:

•земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;

•земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления

соответствующих муниципальных образований, а также казенным

125Пресняков М.В. Проблемы и перспективы формирования муниципальной собственности на землю // Вестник ПАГС. 2005. № 7. С. 103-108.

126Федеральный закон от 17 апреля 2006 года № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившим силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации». // СЗ РФ. 2006. № 17 (1 ч.). Ст. 1782.

98

предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;

• иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.

Государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю осуществляется соответственно на основании заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица.

Взаявлении указывается основание возникновения права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2006 г. № 404 был утвержден Перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю.

Вчастности должны быть представлены следующие документы.

1.Заявление о государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок, содержащее указание на нормативный акт, являющийся основанием для регистрации права собственности на земельный участок.

2.Правоустанавливающие документы на земельный участок (копия акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, изданного в соответствии с законодательством), - в случае если основанием для регистрации права собственности является принадлежность земельного участка орга-

99

ну государственной власти Российской Федерации, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, казенному предприятию, государственному или муниципальному унитарному предприятию либо некоммерческой организации, созданным соответствующими органами. Представление указанных документов не требуется, если соответствующее право было зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

3. Правоустанавливающие документы на объекты недвижимого имущества и кадастровый план земельного участка, подтверждающий нахождение объекта недвижимого имущества на данном земельном участке, - в случае если основанием для регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок является нахождение на данном земельном участке недвижимого имущества. Представление указанных документов не требуется, если соответствующее право было зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Таким образом, на сегодняшний день речь идет о передаче в муниципальную собственность лишь крайне ограниченного количества земель (в основном под муниципальными зданиями и сооружениями), что никак нельзя признать позитивным с позиции развития муниципальных образований.

Что касается оснований возникновения муниципальной собственности на земельные участки, предусмотренных гражданским законодательством, то на практике наиболее востребованным из них является признание права муниципальной собственности на бесхозяйное имущество (ст. 225 ГК РФ).

Хотелось бы однако отметить, что согласно п. 2 ст. 214 Гражданского кодекса земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Из содержания этой нормы некоторые авторы делают вывод, что земельный участок не может быть бесхозяйным имуществом

100

в принципе127. Другие высказывают мнение, что указанная норма дает лишь определение государственных земель и не является основанием возникновения права государственной собственности на землю128.

Нужно заметить, что статьей 53 Земельного кодекса РФ в первоначальной редакции было установлено, что при отказе от права собственности на земельный участок этот земельный участок приобретает правовой режим бесхозяйной недвижимой вещи, порядок прекращения прав на которую устанавливается гражданским законодательством. Несмотря на очевидное противоречие этой нормы положениям статьи 214 Гражданского кодекса, нужно сказать, что ее введение в Земельный кодекс было обусловлено объективной необходимостью. Как отметил председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления Мокрый В.С., одной из серьезных проблем особенно в сельской местности является наличие большого количества бесхозных земель, что приводит к уменьшению поступлений от земельного налога в местные бюджеты129. В этой связи возникает необходимость проведения работ по закреплению их в пользовании или в собственности.

Здесь нужно заметить, что Федеральным законом от 22.07.2008 № 141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений»130 были внесены изменения, в том числе, в содержание статьи 53 Земельного кодекса. На сегодняшний день предусматривается, что отказ от права собственности на земельный участок осуществляется посредством подачи собственником земельного

127Козырь О.М. Недвижимость в новом Гражданском кодексе России: Проблемы. Теория. Практика / Под ред. А.Л. Маковского. М.: Исследовательский центр частного права. М., 1998. С. 285.

128Карлова Н.В. Возникновение, изменение и прекращение прав на землю в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 99.

129См.: Стенограмма заседания Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 октября 2006 г. // "Правительственный час" в Государственной Думе РФ "О ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; о готовности предприятий жилищно-коммунального хозяйства и энергетики к работе в осенне-зимний пе-

риод 2006 - 2007 гг.

130Федеральный закон от 22.07.2008 № 141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отноше-

ний» // СЗ РФ 2008. № 30 (ч. 1). Ст. 3597.