Правовое регулирование предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель. Монография

21

Следует особо подчеркнуть органичность взаимной связи в содержании управленческой деятельности функций и полномочий (прав и обязанностей), выраженных в компетенции субъектов управления. Лишь, будучи опосредованы конкретными полномочиями, функции могут быть представлены как конечный этап реализации целей управляющей системы, за которым следует результат деятельности, в целом выраженный уже в параметрах работы объекта управления. Полномочия местного самоуправления призваны наделить его возможностью практической реализации возложенных на него функций. Функция, не подкрепленная соответствующими правами, не может быть реализована, и лишается практического смысла37.

Например, И.Л. Бачило, исходя из тезиса о том, что представить функции органа вне его компетенции невозможно, считает, что функции входят составной частью в компетенцию и определяют, «что» делает орган, выступая в результате правовым явлением. Для обоснования своей позиции ей приходится предложить два понятия компетенции – в широком и узком (собственном) смысле, причем оба понятия признаются правовыми. В первом случае в компетенцию включается, кроме функций, характеристика места органа в системе управления, его задач, объектов ведения, круга деятельности, правомочий и ответственности. Во втором случае компетенция состоит непосредственно из прав и обязанностей (правомочий) органа38.

Более обоснованной представляется противоположная позиция, которую сформулировал, в частности, Б.М. Лазарев: «Функции управления сами по себе явления, конечно, не юридические, и поэтому они не могут быть элементами компетенции. Но законодательство возлагает на соответствующие органы выполнение тех или иных управленческих функций, причем в различных комбинациях и применительно к различным управляемым объектам. В результате у органа возникает право и обязанность осуществлять определенные управленческие функции в определенной сфере. Такие права и обязанности и есть один из

37Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия. Дисс. канд. юрид. наук. Тюмень, 2001. С. 51.

38См.: Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976. С. 52-54.

22

элементов компетенции органов управления. Всякое субъективное право или обязанность есть вид и мера соответственно юридически возможного или юридически необходимого поведения (деятельности)»39.

Это утверждение в целом согласуется с нашей точкой зрения на данный вопрос. На наш взгляд, компетенция органа местного самоуправления является системой его полномочий – прав и обязанностей. В силу этого представляется необходимым возразить тем ученым, которые определяют содержание компетенции посредством двух составляющих - предметы ведения и полномочия40.

Предметы ведения – категория, безусловно, юридическая, однако, в отличие от компетенции, она подразумевает не точное определение прав и обязанностей, а лишь указание на сферы, в которых эти права и обязанности могут возникать. В этом плане показательно, что в предметы ведения включаются не собственные полномочия муниципальных образований как таковые, а лишь вопросы местного значения, на решение которых эти полномочия направлены. Вопросы же местного значения сами по себе не могут являться основанием для осуществления органами местного самоуправления деятельности в каких бы то ни было сферах общественной жизни, их назначение иное – очертить те сферы, в которых у муниципальных образований могут иметься полномочия. Помимо этого предметы ведения характеризуют сферы деятельности всего муниципального образования в целом, в то время как компетенция – относится лишь к органам местного самоуправления. Вполне очевидно, что не предметы ведения должны включаться в качестве составного элемента в компетенцию, а, напротив, предметы ведения муниципальных образований поглощают в себе компетенцию органов местного самоуправления, но не сводятся к ней, так как помимо этих органов, вопросы местного значения могут решаться и населением муниципальных образований непосредственно.

39Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 40-41.

40См. например: Нанба С.Б. Понятие и структура компетенции муниципальных образований // Журнал российского права. 2008. № 6; Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия. Дисс. канд. юрид. наук. Тюмень, 2001.

23

Вместе с тем компетенция органов местного самоуправления и предметы ведения муниципальных образования тесно взаимосвязаны между собой и расширение одного из них влечет за собой и расширение другого. Речь в частности, идет о случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 14.1, ч. 2 ст. 15.1 и ч. 2 ст. 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", когда органы местного самоуправления принимают на себя решение вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (так называемая «остаточная компетенция»). Показательно, что утративший силу Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», характеризуя указанное право, устанавливал, что «муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти». Э.Г. Липатов, комментируя указанные положения, обоснованно указывал, что «перечень вопросов, находящихся в ведении местного самоуправления, не должен быть исчерпывающим. Динамика социального развития ставит перед обществом новые проблемы, и муниципальные органы должны иметь возможность на них реагировать, т.е. иметь возможность принимать к своему рассмотрению даже те жизненные ситуации, которые прямо не закреплены в законодательстве в качестве предметов ведения, и принимать в связи с этими ситуациями решения»41.

Таким образом, старый закон о местном самоуправлении допускал расширение предметов ведения муниципальных образований, а новый – компетен-

населения / Инновации в местном самоуправлении: юг России в контексте национального и европейского опыта (тезисы выступлений на российско-германской научно-практической конференции 27-28 мая 2005 г.). Вып. 1. Ростов-на-Дону, 2005. С. 33.

24

ции органов местного самоуправления. При изменении предметов ведения компетенция органов местного самоуправления в принципе могла и не меняться (если реализация принятых дополнительно вопросов местного значения осуществлялась населением муниципального образования самостоятельно и непосредственно). Согласно же положениям действующего законодательства принятие на себя органами местного самоуправления конкретного муниципального образования добровольно каких-либо полномочий в рамках остаточной компетенции в любом случае расширяет его предметы ведения.

§2. Собственные полномочия органов местного самоуправления в сфере использования и охраны земель

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяя его статус в системе народовластия, использует, в частности, такие понятия как: «полномочия местного самоуправления», «права местного самоуправления». Следовательно, государство признает за муниципальными образованиями определенную совокупность полномочий, необходимую для решения вопросов местного значения, реализации задач и функций местного самоуправления42.

В теории государства и права, науке управления, а также практически во всех отраслях права понятие "полномочие" рассматривается как «составная часть компетенции и статуса органа, должностного лица, выполняющего управленческие функции в организации»43. Толковый словарь русского языка определяет полномочия как "официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел"44. Вместе с тем в специальной юридической литературе под полномочиями обычно понимаются не просто права, а сочетание прав и обязанностей. Полномочия определяются как права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления,

42Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Тюмень, 2001.

43Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 654.

44Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1998. С. 554.

25

должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом45. Полномочие представляет собой право (и одновременно обязанность) соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным правовым актом46. При этом, как подчеркивает Ю.А. Тихомиров, в публично-правовой сфере полномочие представляет собой неразрывное единство прав и обязанностей, своего рода «правообязанность», которую нельзя не реализовывать в публичных интересах (в случае отказа от реализации или неэффективного исполнения полномочий наступает ответственность)47. «Права и обязанности в данном случае - это единая категория, права одновременно являются и обязанностями»48.

Всвязи с вышеуказанным, полномочия органов местного самоуправления

всфере использования и охраны земель следует отграничивать от их прав. Так,

например, Федеральный закон от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве»49 к правам органов местного самоуправления относит принятие решений о проведении землеустройства. Аналогично, согласно ч. 3 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных, в том числе, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий.

В принципе органы местного самоуправления должны самостоятельно принимать решения о реализации или нереализации указанных прав. В то же

45Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2001. С. 429.

46Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 654.

47Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 56-57.

48Дитятковский М.Ю. Понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления // Современное право. 2006. № 10.

49Федеральный закон от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве» // Россий-

ская газета. № 118-119..23.06.2001

26

время в практике имеются случаи, когда органы местного самоуправления принуждаются органами государственной власти к решению тех вопросов, которые они в силу закона реализовывать не обязаны, а имеют право. В связи с этим представляется необходимым провести в законодательстве разграничение на полномочия и права органов местного самоуправления, с целью недопущения подобной практики. В этом плане более правильным является, например, законодательная конструкция, использованная в ч. 1.2 ст. 30 Земельного кодекса РФ, в которой четко определяется, что органы местного самоуправления вправе устанавливать перечень случаев, когда предоставление находящихся в муниципальной собственности земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством они имеют право распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах.

Что же касается полномочий, то среди отечественных ученых существуют различные точки зрения по поводу использования понятия "полномочия" относительно того, кому или чему они могут принадлежать.

Так, одна группа ученых (Н.В. Постовой и др.) используют это понятие только относительно каких-либо субъектов права, например "полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц"50.

Другая группа ученых (О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев) допускают дополнительное его использование применительно к какому-либо общественному институту, например "полномочия местного самоуправления", то есть «закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований»51. Таким образом, указанные авторы

50Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 1998. С. 274.

51Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.

С. 251-252.

27

включают в понятие полномочий местного самоуправления права и обязанности муниципальных образований в целом.

Этот подход вызвал определенную критику М.Ю. Дитяковского, который считает неясным «какие обязанности может нести муниципальное образование в целом, отличающиеся от обязанностей других названных субъектов муниципальных правовых отношений (органов, должностных лиц муниципального образования)»52. Представляется, однако, что в данном случае речь идет не о наделении муниципального образования как особого субъекта каким-то специальными полномочиями, отсутствующими у других субъектов муниципально-правовых отношений, а об обобщении всей совокупность полномочий, реализуемых в системе местного самоуправления, осуществляемой в рамках одного муниципального образования. В этом плане термины «полномочия местного самоуправления» и «полномочия муниципального образования» не являются равнозначными, т.к. в Российской Федерации муниципальные образования различных видов решают разные вопросы местного значения и, в связи с этим, реализуют разные полномочия. Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 14.1, ч. 2 ст. 15.1 и ч. 2 ст. 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, поэтому даже полномочия двух, например, сельских поселений могут различаться. Из всей это совокупности полномочий полномочия по решению вопросов местного значения (в отличие от, например, делегированных) могут реализовываться как органами и должностными лицами местного самоуправления, так и населением муниципального образования

наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления // Современное право. 2006. № 10.

28

непосредственно, а также через органы территориального общественного самоуправления.

Таким образом, полномочия местного самоуправления - это закрепленные нормами муниципального права за населением, органами и должностными лицами местного самоуправления в целом права и обязанности, необходимые для осуществления функций местного самоуправления.

Вместе с тем можно согласиться с мнением того же М.Ю. Дитяковского, относительного того, что «понятие "полномочие" в первую очередь отнесено к органам местного самоуправления и должностным лицам муниципального образования. Для них термин "полномочие" является неотъемлемым свойством, базовой составляющей самого понятия "орган", в том числе и "орган местного самоуправления" (как орган власти вообще), и "должностное лицо"»53.

Как уже подчеркивалось выше, полномочия местного самоуправления неоднородны. Во-первых, полномочия местного самоуправления подразделяются на полномочия, реализуемые непосредственно населением муниципальных образований и реализуемые органами и должностными лицами местного самоуправления. Во-вторых, по мнению И.В. Выдрина, полномочия органов местного самоуправления делятся на собственную компетенцию глав муниципальных образований и коллегиальное решение вопросов местного значения54. В-третьих, и, что самое важное, полномочия местного самоуправления, исходя из выделенных нами в первом параграфе элементов предметов ведения местного самоуправления можно разделить на:

–полномочия по решению вопросов местного значения;

–отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления;

–полномочия органов местного самоуправления по обеспечению собственной деятельности.

53Дитятковский М.Ю. Понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления // Современное право. 2006. № 10.

54См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник. М.: Норма, 2003. С. 218.

29

При этом полномочия, направленные на решение вопросов местного значения и полномочия органов местного самоуправления по обеспечению собственной деятельности уместно назвать собственными. Отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления (также, как и полномочия, переданные им на основе соглашений с муниципальными образованиями иного уровня) могут именоваться делегированными. Принципиальное отличие между собственными и делегированными полномочиями заключается в источнике их финансирования: если реализация собственных полномочий финансируется исключительно из собственных средств местного бюджета, то на реализацию делегированных выделяются дополнительные финансовые ресурсы, предусмотренные законом о передаче государственных полномочий или соглашением между муниципальными образованиями.

Таким образом, в целом компетенция органов местного самоуправления наглядно может быть изображена следующим образом:

Компетенция органов местного самоуправления

30

Поскольку совершенно очевидно, что полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений никак не относятся к третьей группе, совершенно очевидно, что они подразделяются на полномочия по решению вопросов местного значения (собственные) и отдельные государственные (делегированные). При рассмотрении конкретного полномочия, закрепленного за муниципальными образованиями, крайне важным является точное определение, к какому из указанных выше элементов он относится, т.к. от этого зависит порядок его осуществления.

Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений представляют собой определяемую федеральными законами и законами субъектов РФ, уставом муниципального образования и договорами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на использование и охрану земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории55.

В настоящее время основные полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений установлены Земельным кодексом РФ от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ56. Анализ его положений позволяет выделить следующие полномочия:

–резервирование земель;

–изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;

–установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;

–разработка и реализация местных программ использования и охраны

земель;

55Раскошнова С.В. Классификация полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений // Правовые вопросы строительства. 2007. № 2.

56Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ // СЗ РФ. 29.10.2001. № 44.

Ст. .4147.