Правовое регулирование предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель. Монография

111

Таким образом, при отсутствии документов территориального планирования и градостроительного зонирования (последние разрабатываются на основе документов территориального планирования) практически полностью блокируется застройка населенных пунктов.

Нужно сказать, что во многом сходные меры предполагалось применить уже с 1 января 2006 года. Однако вступление в силу соответствующих норм Градостроительного кодекса было отложено сначала до 1 января 2008 года140, потом до 1 января 2010 года141, а затем и до 31 декабря 2012 года142.

Между тем и по настоящий день разработка документов градостроительного зонирования и территориального планирования далека от завершения. Так, например, в Свердловской области, по данным областного министерства строительства и архитектуры, разработано и утверждено всего 15 проектов документов территориального планирования и градостроительного зонирования. Еще 64 проекта находятся сейчас в разработке, 7 – планируется разработать во втором полугодии 2011 года. Разработка еще восьми документов запланирована на 2012 год. Чтобы подготовить всю документацию к назначенному сроку областное министерство строительства и архитектуры в помощь муниципалитетам разработало подпрограмму «Подготовка документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий», которая работает в рамках программы «Развитие жилищного комплекса в Свердловской области на 2011-2015 годы». По этой подпрограмме муниципалитеты на условиях софинансирования имеют возможность получать средства на подготовку документов, в соотношении 50 на 50143.

140Федеральный закон от 21.07.2005 № 111-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» и Федеральный закон «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3122.

141Федеральный закон от 04.12.2007 № 324-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ 2007. № 50. Ст. 6237.

142Федеральный закон от 20.03.2011 № 41-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования" // СЗ РФ 2011. № 13. Ст. 1688.

143http://www.nep08.ru/construction/2011/08/01/13224/

112

Сходные проблемы были отмечены и в Курской области, в связи с чем было принято распоряжение Правительства Курской области от 08.10.2010 493рп «Об утверждении Концепции областной целевой программы «Обеспечение муниципальных образований Курской области документами территориального планирования и градостроительного зонирования на 2011 год»144.

Резервирование земельных участков

Нужно сказать, что о необходимости законодательного закрепления института резервирования земельных участков речь идет достаточно давно. В частности в литературе отмечается, что массовая приватизации земельных участков, особенно в крупных городах, может привести к ситуации, когда для развития коммунальной и социальной инфраструктуры, обеспечения экологической безопасности, решения других задач возникнет необходимость изъятия земельных участков, что повлечет за собою большие бюджетные расходы, необходимые для изъятия земельных участков145. В некоторых случаях реализация проектов строительства объектов инфраструктуры может стать невозможной в связи с отсутствием эффективных процедур резервирования и изъятия земельных участков. Как справедливо отмечает К.Т. Гаджиев, «своевременное применение института резервирования может предупредить необоснованные расходы муниципального образования, связанные с последующим изысканием, в том числе путем изъятия земель для развития муниципального образования»146.

Между тем, до недавнего времени в законодательстве отсутствовали положения об условиях и порядке резервирования земельных участков. В этой ситуации, некоторые субъекты Российской Федерации в порядке опережающего нормотворчества стали принимать собственные законы и подзаконные акты, регулирующие порядок резервирования земельных участков.

144http://adm.rkursk.ru/index.php?id=109&mat_id=5728

145Греф Г.О. О Мерах по реализации земельной реформы и развитию рынка недвижимости. Резервирование и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Недвижимость и инвестиции. 2005. № 2.

146Гаджиев К.Т. Земли, необходимые для развития муниципальных образований, как правовое понятие // Административное и муниципальное право. 2011. № 4. С. 13 - 20.

113

Так, например, в Законе Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. № 532КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" содержится статья 15 "Резервирование земельных участков"147.

Всоответствии с этой статьей резервирование земельных участков для государственных нужд Краснодарского края или муниципальных нужд может осуществляться на землях всех категорий независимо от формы собственности путем установления ограничений прав на земельные участки (части земельных участков), предназначенные для государственных или муниципальных нужд на основании градостроительной и землеустроительной документации, документов планирования, развития и использования земель, утвержденных в установленном порядке.

Всоответствии с этим Законом было принято распоряжение главы муниципального образования "город Краснодар" от 10 февраля 2006 г. № 300-р "О резервировании земельных участков для муниципальных нужд в целях размещения объектов социальной, инженерной инфраструктуры и жилищного строительства в городе Краснодаре"148.

Комментируя эти нормативные акты В.П. Камышанский указывает, что в перечень резервированных земельных участков попали и земельные участки, которые в последующем не потребуются для удовлетворения муниципальных нужд149. То есть, по мнению автора, фактически имеет место изъятие из гражданского оборота земельных участков с находящимися на них объектами недвижимости, не подлежащими сносу как ветхие и аварийные.

На сегодняшний день Федеральным законом от 10.05.2007 № 69-ФЗ к полномочиям местного самоуправления в сфере земельных отношений отнесе-

147Закон Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. № 532-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 2002. № 40 (70). Часть 1. С. 53.

148Распоряжение главы муниципального образования "город Краснодар" от 10 февраля 2006 г. № 300-р "О резервировании земельных участков для муниципальных нужд в целях размещения объектов социальной, инженерной инфраструктуры и жилищного строительства в городе Краснодаре" // Краснодарские известия. 2006. 11 февраля.

149Камышанский В.П. Резервирование земель поселений для муниципальных нужд при осуществлении градостроительной деятельности // Жилищное право. 2006. № 9.

114

но резервирование земель. Предлагалось также дополнить Земельный кодекс Российской Федерации главой VI.1 "Резервирование земель" (однако это предложение не было принято в окончательном варианте Закона).

Легального понятия резервирования действующее законодательство не содержит. В научной литературе резервирование определяется как «предпосылка к изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд, по своей юридической природе представляющее собой юридический факт, обременение, вызывающее ограничения права собственности, пожизненного наследуемого владения, бессрочного пользования, аренды в отношении зарезервированного земельного участка»150.

Резервирование земельного участка, то есть объявление о его будущем изъятии или существенном ограничении в использовании. Резервирование предполагает определенные ограничения хозяйственного использования земельного участка. В частности, согласно части 8 ст. 31 в случае осуществления собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка строительства или осуществления иных улучшений земельного участка, расположенного в границах зарезервированных земель, после информирования указанных лиц о резервировании земель собственник такого земельного участка, землепользователь, землевладелец, арендатор такого земельного участка несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на таком земельном участке или с иным его улучшением.

Указанным выше законом в Земельный кодекс была включена статья 70.1. («Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд»). Этой статьей предусматривается, что резервирование земель, которые предоставлены гражданам и юридическим лицам, осуществляется в случаях, предусмотренных для изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

115

Те земли, которые находятся в государственной или муниципальной собственности могут также резервироваться в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов.

Земли для государственных или муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем семь лет. Допускается резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов на срок до двадцати лет.

Порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд определен Постановлением Правительством Российской Федерации от 22.07.2008 № 561 «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд».

Прежде всего, уполномоченный орган принимает решение о резервировании земель. К решению о резервировании земель прилагается схема резервируемых земель, а также перечень кадастровых номеров земельных участков, которые полностью или частично расположены в границах резервируемых земель.

Это решение должно содержать:

а) цели и сроки резервирования земель; б) реквизиты документов, в соответствии с которыми осуществляется ре-

зервирование земель; в) ограничения прав на зарезервированные земельные участки, необхо-

димые для достижения целей резервирования земель; г) сведения о месте и времени ознакомления заинтересованных лиц со

схемой резервируемых земель, а также перечнем кадастровых номеров земельных участков, которые полностью или частично расположены в границах резервируемых земель.

116

Решение о резервировании земель подлежит опубликованию в официальных средствах массовой информации субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления по месту нахождения резервируемых земельных участков и вступает в силу не ранее его опубликования.

Орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие решение о резервировании земель, направляют копию решения о резервировании земель и прилагаемую к нему схему резервируемых земель в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий ведение государственного кадастра недвижимости.

Государственная регистрация ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, а также прекращения таких ограничений осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Возникает вопрос какие именно ограничения могут предусматриваться при резервировании земельных участков? Здесь можно отметить только указание п. 8 ст. 31 ЗК РФ внесено Федеральным законом № 69-ФЗ указание на то, что в случае осуществления собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка строительства или иных улучшений земельного участка, расположенного в границах зарезервированных земель, после информирования указанных лиц о резервировании земель собственник такого земельного участка, землепользователь, землевладелец, арендатор такого земельного участка несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на таком земельном участке или с иным его улучшением. Между тем, указанные ограничения аналогичны тем, что установлены в отношении земельных участков, о которых правообладатели получили уведомление о возможном их изъятии. В этой связи некоторые авторы отмечают, что при этом пропадает смысл предусмотренного новой ст. 56.1 ЗК РФ РФ закрепления федеральными законами ограничений прав собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов в отношении строительства на зарезервированном земельном участке и проведения на нем мелио-

117

ративных работ. Необходимость в установлении таких ограничений состоит в пресечении попыток осуществления действий, ведущих к увеличению выкупной цены (возмещения убытков) при последующем изъятии земельного участка, поэтому отнесение риска затрат на самих лиц, использующих земельный участок, эту проблему решает и смысла устанавливать запрет на производство каких-либо улучшений зарезервированного земельного участка нет151.

Действие ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, прекращается в связи со следующими обстоятельствами:

а) истечение указанного в решении срока резервирования земель; б) предоставление в установленном порядке зарезервированного земель-

ного участка, не обремененного правами третьих лиц, для целей, установленных решением о резервировании земель;

в) отмена решения о резервировании земель органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшим решение о резервировании земель;

г) изъятие в установленном порядке, в том числе путем выкупа, зарезервированного земельного участка для государственных или муниципальных нужд;

д) решение суда, вступившее в законную силу.

В случае прекращения действия ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие такое решение, обязаны в течение 30 дней обратиться в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий ведение государственного кадастра недвижимости, с заявлением об исключении из государственного кадастра недвижимости сведений о зарезервированных землях, а также в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним,

118

с заявлением о государственной регистрации прекращения ограничений прав, вызванных резервированием земель.

Как отмечается в специальной литературе основным вопросом в связи с резервированием земельных участков, который пока законодательно не решен, является вопрос о возмещении убытков обладателям прав на зарезервированные земельные участки152. Прежде всего, отмечает Е.Л. Минина, необходимо определить, должны ли вообще выплачиваться владельцу земельного участка убытки, связанные с резервированием земель. Если да, то в каком порядке и как определяется их размер. Особую сложность представляют те случаи, когда зарезервированный земельный участок не изымается или не выкупается по окончании срока резервирования.

Как правило, резервирование земель осуществляется в целях изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Изъятие (выкуп) земельного участка для государственных или муниципальных нужд предусмотрено земельным (ст.ст. 49, 55 ЗК РФ РФ) и гражданским (ст.ст. 279283 ГК РФ) законодательством.

По мнению Е.Л. Мининой, если исходить из того, что в большинстве случаев резервирование земель осуществляется в целях дальнейшего изъятия земельного участка, то, видимо, целесообразно включать убытки, связанные с резервированием, в выкупную цену земельного участка или в общую сумму возмещения, выплачиваемого иным, кроме собственников, обладателям прав на земельный участок153. Однако, как быть в том случае, когда зарезервированный земельный участок так и не был изъят для государственных или муниципальных нужд?

Решение о резервировании земель должно содержать сведения об ограничениях прав на зарезервированные земельные участки, и данные ограничения подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре. По

152Минина Е.Л. Проблемы законодательства о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд // Журнал российского права. 2008. № 8.

153Минина Е.Л. Проблемы законодательства о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд // Журнал российского права. 2008. № 8.

119

мнению Е.Л. Сидоровой, поскольку решение о резервировании является актом, ограничивающим права на земельные участки, то в данном случае применима ст. 57 ЗК РФ, а также Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц154.

Следует заметить, что законом установлены весьма продолжительные сроки резервирования земель и в целях защиты прав собственников и иных правообладателей земельных участков следует более полно урегулировать вопросы о возмещении убытков, причиненных резервированием земель, особенно в том случае, когда зарезервированный земельный участок не изымается для государственных или муниципальных нужд.

Изъятие (выкуп) земельного участка для муниципальных нужд

Изъятие (выкуп) земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, предусмотренных федеральным законом, а в отношении земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности - законом субъекта Российской Федерации. Земельный кодекс (ст.49) называет два таких случая:

-выполнение международных обязательств Российской Федерации;

-размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

В специальной литературе высказывались различные мнения о содержании понятия "государственные и муниципальные нужды".

Так, некоторые авторы указывают, что под государственными и муниципальными нуждами следует понимать потребность соответствующего публич-

ков для государственных или муниципальных нужд // Журнал российского права. 2010. № 4.

С. 140 - 147.

120

но-правового образования в использовании данного участка в соответствии с его законодательно установленными функциями155. Р.Г. Аракельян, придерживаясь аналогичной точки зрения, отмечает, что государственные или муниципальные нужды определяются задачами органов государственной власти и местного самоуправления, предусмотренными Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и законодательством о местном самоуправлении. При этом, к муниципальным нуждам он относит вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные федеральными законами к самостоятельному ведению населения и (или) органов местного самоуправления156.

Другие авторы утверждают, что применяемое отечественным законодательством словосочетание "государственные и муниципальные нужды" "не отражает в полной мере комплекса всех тех целей, для которых может быть изъят земельный участок" и более точным был бы термин "общественное использование"157. Аналогичным образом Е.А. Конюх отмечает, что под государственными или муниципальными нуждами следовало бы понимать объективно возникшие общественно значимые потребности, необходимость в удовлетворении которых обусловлена интересами широкого круга субъектов, реализуемые в установленном законом порядке публично-правовыми образованиями158.

Н.А. Сыродоев считает, что целесообразно было бы вернуться к понятию "общественные нужды", так как понятие "государственные и муниципальные нужды" не всегда совпадают с действительными потребностями общества. Понятия "нужды" и "цели" часто употребляются в качестве синонимов, хотя это

155Кабытов Н.П. Выкуп земельного участка как основание прекращения права частной собственности: Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2004. С. 136.

156Аракельян Р.Г. Резервирование и изъятие земельных участков в механизме правового регулирования отношений собственности (гражданско-правовой аспект): Автореф. канд. юрид. наук. Краснодар, 2007. С. 18.

157Крассов О.И. Право частной собственности на землю. С. 349.

158Конюх Е.А. Обеспечение жилищных и земельных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд // Журнал российского права. 2006. № 1.