Правовое регулирование предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель. Монография

11

«предметы ведения - те сферы (области) общественных отношений, в которых вправе и должен действовать субъект»7; «сферы (области) общественных отношений, которые в соответствии с законодательством отнесены к компетенции муниципальных образований, в рамках которых субъекты местного самоуправления данных муниципальных образований могут принимать определенные решения, совершать иные юридически значимые действия»8; «предметы ведения – это пределы юрисдикции местного самоуправления, те сферы общественной жизни, на которые распространяются его полномочия»9; «предметы ведения муниципального образования - сферы общественной жизни, в которых действуют органы местного самоуправления и в которых они юридически компетентны»10.

Для характеристики деятельности местного самоуправления Конституция Российской Федерации использует выражение «решают вопросы местного значения» (ст. 132). Вполне очевидно, что вопросы местного значения включаются в предметы ведения, некоторые авторы даже прямо отождествляют их11. Однако, по нашему мнению, предметы ведения категория, все же, более широкая. Ведь та же ст. 132 Конституции Российской Федерации в ч. 2 прямо указывает, что «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств». Часть 1 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также устанавливала, что в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

7Кокотов А.Н., Саломаткин А.Н. Муниципальное право России. М., 2005. С. 154.

8Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Воронеж, 2006. С. 87.

9Чаннов С.Е. Муниципальное право в вопросах и ответах. М., 2008. С. 76.

10Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления: учебное пособие. М.: Форум, 2009. 352 с.

11Правовое обеспечение местного самоуправления. Сфера ведения представительного органа муниципального образования / Под ред. М.А. Якутовой – М., 2007. С. 144.

12

В результате в теории муниципального права достаточно давно сложилось мнение, что предметы ведения муниципальных образований включают в себя два основных элемента: вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления12. Так, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев включают в предметы ведения муниципальных образований «круг определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований вопросов, обусловленных осуществлением местного самоуправления, его задачами и целями, местом и ролью в осуществлении власти народа, решение по которым принимается населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления самостоятельно». Указанные авторы также относят к предметам ведения вопросы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, а также иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации13.

О.Н. Ордина также считает, что к предметам ведения муниципальных образований «относятся вопросы местного значения, отдельные государственные полномочия РФ, переданные органам местного самоуправления федеральными органами государственной власти, отдельные государственные полномочия субъекта РФ, переданные органам местного самоуправления органами государственной власти субъекта РФ»14. Аналогичную позицию занимает и Л.П. Волкова15.

12Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 337; Лукашов Л.А., Подсумкова А.А. Словарь основных понятий и терминов по местному самоуправлению. Саратов, 1999. С. 23; и др.

13Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2007.

С. 470.

14Ордина О.Н. Акты местного самоуправления как источники административного права // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. № 1. С. 11.

15Волкова Л.П. Компетенция органов исполнительной власти: понятие и условия установления // Административное право и процесс. 2008. № 5. С. 24.

13

Правда, отдельными учеными делаются попытки оспорить включение в предметы ведения муниципальных образований передаваемых им отдельных государственных полномочий. Так, С.Б. Нанба пишет, что «отдельные государственные полномочия, которые передаются или в осуществлении которых участвуют органы местного самоуправления, не относятся к предметам ведения муниципальных образований, они относятся соответственно к предметам ведения либо Российской Федерации, либо субъектов Федерации, либо к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации, а органы местного самоуправления лишь участвуют в их осуществлении»16. Исходя из этого он определяет предметы ведения муниципальных образований как «вопросы местного значения, закрепленные Конституцией РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации»17. С этой позицией солидаризуется и Д.А. Полещенко18.

Данное мнение представляется не совсем верным. Действительно, отдельные государственные полномочия изначально относятся к ведению органов государственной власти, что видно даже из их названия. Однако при их передаче на местный уровень обязанность их выполнять возникает у органов местного самоуправления, то есть, происходит расширение юрисдикции последних. Таким образом, органы местного самоуправления осуществляют реализацию переданных им отдельных государственных полномочий уже в рамках собственного ведения. Кроме того, при передаче многих государственных полномочий они вообще исключаются из компетенции органов государственной власти и

16Нанба С.Б. Конституционно-правовое регулирование компетенции муниципальных образований. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 11; Нанба С.Б. Понятие и структура компетенции муниципальных образований // Журнал российского права. 2008. № 6.

17Там же.

18Полещенко Д.А. Проблемы разграничения компетенции органов государственной власти и местного самоуправления Российской империи и Российской Федерации: сравнительный анализ // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 10. С. 33.

14

полностью возлагаются на органы местного самоуправления. Так, например, исходя из Закона Саратовской области «О наделении органов местного самоуправления в Саратовской области отдельными государственными полномочиями в сфере лицензирования розничной продажи алкогольной продукции» от 23 декабря 2004 года № 80-ЗСО19 лицензирование данной деятельности полностью передается органам местного самоуправления, т.е. органы государственной власти полномочия по лицензированию уже не осуществляют. Таким образом, в данном (и многих аналогичных случаях) нельзя говорить о том, что «органы местного самоуправления лишь участвуют в их осуществлении», фактически они полностью осуществляют указанные отдельные государственные полномочия.

Исходя из вышеизложенного, обязательными элементами предметов ведения муниципальных образований являются вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия. В то же время, указанные элементы, на наш взгляд, отнюдь не исчерпывают содержание предметов ведения муниципальных образований. Изменения законодательства последних лет затронули и предметы ведения муниципальных образований, дополнив их содержательный компонент. Кроме того, некоторые элементы предметов ведения муниципальных образований включались в них de facto и раньше, хотя отражения в законодательстве не получали.

Безусловно, указанные изменения были замечены некоторыми учеными. Так, например, А.В. Мадьярова, на основе анализа действующей редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выделяет уже не две, а 3 группы вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований:

1) вопросы местного значения (ст. 14, 15, 16);

товской области отдельными государственными полномочиями в сфере лицензирования розничной продажи алкогольной продукции» от 23 декабря 2004 года № 80-ЗСО // Саратов -

столица Поволжья. № 267-268 (1218-1219). 29.12.2004.

15

2)отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления федеральными законами или законами субъектов РФ (ст. 19);

3)вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, право решения

которых предоставлено органам местного самоуправления (ст. 14.1, 15.1, 16.1)20.

Представляется, однако, что указанным перечнем содержание предметов ведения муниципальных образований не исчерпывается. Более подробную характеристику вопросов, которыми занимается местное самоуправления (хотя и без использования собственно термина «предметы ведения») указывает Е.С. Шугрина. По ее мнению, на уровне местного самоуправления могут рассматриваться вопросы, которые можно сгруппировать следующим образом:

1.Вопросы, отнесенные к ведению органов местного самоуправления Конституцией Российской Федерации.

2.Вопросы, отнесенные к ведению органов местного самоуправления федеральным и региональными законами как вопросы местного значения

3.Вопросы государственного значения, по решению которых отдельные полномочия переданы или делегированы органам местного самоуправления

4.Вопросы, решение которых передано договорами, соглашениями

5.Вопросы, принятые к своему ведению органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с действующим законодательством21.

В данном случае в перечень решаемых органами местного самоуправления вопросов не включены права, предоставляемые органами местного самоуправления. По видимому, это связано с тем, что учебник Е.С. Шугриной был подготовлен еще до того, как Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был дополнен ст. 14.1, 15.1 и 16.1. Кроме того, в этом перечне, также, как и у А.В. Мадьяровой

20Мадьярова А.В. Предметы ведения муниципальных образований и полномочия органов местного самоуправления: попытка системного анализа / Подготовлен для системы КонсультантПлюс

21Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. М., 2007. С.

16

отсутствует указание на наличие у органов местного самоуправления полномочий по обеспечению собственной деятельности, несмотря на то, что существование таких полномочий теперь прямо указано в законе (ст. 50).

Указанный недостаток устранен в характеристике предметов ведения муниципальных образований, даваемой С.Е. Чанновым. Согласно его трактовке, предметы ведения местного самоуправления – это сложная правовая категория, которая включает в себя:

1)вопросы местного значения;

2)полномочия органов местного самоуправления по организации собственной деятельности;

3)отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления;

4)права, которыми органы местного самоуправления наделены Законом

оместном самоуправлении 2003 года или иными федеральными законами;

5)иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из компетенции органов местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации22.

Применительно к данной позиции хотелось бы отметить следующее. На наш взгляд, необоснованным является включение в структуру предметов ведения муниципальных образований вопросов, принимаемых к своему рассмотрению органами местного самоуправления самостоятельно. Безусловно, правом расширять свою компетенцию путем, указанным в ч. 2 ст. 14.1, ч. 2 ст. 15.1 и ч. 2 ст. 16.1 они наделены, и, на практике, эту возможность используют. Однако, расширение элементной структуры предметов ведения муниципальных образований при этом не происходит, так как указанные вопросы включаются в уставы конкретных муниципальных образований в качестве дополнительных вопросов местного значения. Таким образом, происходит расширение самих предметов ведения, но отнюдь не их структуры.

17

По аналогичным причинам мы не считаем обоснованным выделение такого элемента предметов ведения муниципальных образований как вопросы, отнесенные к ведению органов местного самоуправления Конституцией Российской Федерации, производимое Е.С. Шугриной. Вопросы, названные в главе 8 Конституции РФ – охрана общественного порядка, формирование местных бюджетов и др. - по своей сути являются вопросами местного значения и в этом качестве закреплены в ст. 14, 15 и 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Конституция не расширяет предметы ведения муниципальных образований, а лишь указывает наиболее важные, базовые вопросы местного значения. В этом и состоит суть конституционно-правового регулирования – определять основы осуществления конституционного строя, которые затем получают развитие в федеральном и региональном законодательстве.

Что же касается вопросов, решение которых передано договорами, соглашениями, здесь необходимо отметить следующее. Если речь идет о полномочиях государственного характера, передаваемых этими договорами и соглашениями (что, в принципе допускается действующим законодательством23), то они относятся к отдельным государственным полномочиям, передача которых регулируется нормами главы 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Если же речь идет о передаче договорным путем некоторых полномочий одного муниципального образования другому, то, по прямому указанию закона, поселения и муниципальные районы могут передавать друг другу лишь полномочия по решению вопросов местного значения. В таком случае действительно происходит расширение предметов ведения конкретного муниципального образования.

Таким образом, подводя итоги, констатируем, что на современном этапе предметы ведения муниципальных образований, включают в свою структуру следующие элементы:

18

1.Вопросы местного значения;

2.Отдельные государственные полномочия;

3.Права органов местного самоуправления;

4.Полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по обеспечению собственной деятельности;

5.Полномочия, переданные соглашениями между муниципальными образованиями.

При рассмотрении конкретного полномочия, закрепленного за муниципальными образованиями, крайне важным является точное определение, к какому из указанных выше элементов он относится, т.к. от этого зависит порядок его осуществления.

Предметы ведения местного самоуправления необходимо отграничивать от компетенции органов местного самоуправления. Эти понятия, которые нередко в юридической литературе используются как однопорядковые, на самом деле отличаются.

Будучи правовым средством, правовой категорией, компетенция нуждается в точном определении и формально-юридическом закреплении. Без этого

ееиспользование в процессе определения объема дел, задач отдельных субъектов компетенции будет непродуктивным, что сделает невозможным эффективную управленческую деятельность24.

Понятие "компетенция" происходит от латинского "competere" и означает - добиваться, соответствовать, подходить. В настоящее время юридические словари определяют компетенцию как совокупность установленных нормативными правовыми актами задач, функций, прав и обязанностей (полномочий) государственных органов, должностных лиц, общественных организаций, коммерческих и некоммерческих организаций25.

В настоящее время в российском законодательстве отсутствует определение понятия "компетенция", однако ранее действовавший Федеральный закон

24См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 11.

25Юридическая энциклопедия / Под общей ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2005.

19

от 24 июня 1999 г. №119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" содержал указанное понятие применительно к органу государственной власти. Указанный Закон определял ее как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации (п. 4 ст. 2).

В отсутствие законодательного закрепления указанного понятия вопросы определения компетенции широко исследованы в российской юридической науке. Современные представления о компетенции во многом основаны на трудах дореволюционных российских ученых (В.Л. Безобразов, М.И. Свешников, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин и др.), а также исследованиях, проводившихся в советские годы (К.Ф. Шеремет, Н.Г. Александров, Б.М. Лазарев и др.). В настоящее время проблема компетенции подробно освещена в работах Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой и других.

Компетенция органа, как совершенно справедливо отмечал Б.М. Лазарев, очерчивается путем указания на функции, которые возложены на орган применительно к той или иной сфере деятельности26. Однако функции не только очерчивают компетенцию, но и отражаются в ней27. Орган государства не должен ни уклоняться от реализации своей компетенции, ни выходить за ее пределы. Наделение органа исполнительной власти определенной компетенцией означает распределение полномочий между входящими в его структуру подразделениями и должностными лицами. Специфика компетенции заключается в том, что она всегда имеет активную направленность. Органы исполнительной власти создаются не для бездействия, а для того, чтобы

26Лазарев Б.М. Компетенция органов управления М., 1972. С. 40; Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Монография. М.: Про-

спект, 1999. С. 31 - 32.

27Анисимов П.В. Права человека и правозащитное регулирование: Проблемы теории и практики: Монография. Волгоград: ВА МВД России, 2004. С. 194.

20

решались задачи, поставленные перед государством в целом или в определенной сфере общественной жизни, в которой те или иные органы исполнительной власти представляют государство28.

Существуют различные точки зрения о соотношении полномочий, функций и компетенции. Как показывает анализ правовой литературы, посвященной данному вопросу, все авторы едины лишь в одном: основным элементом компетенции являются права и обязанности субъекта29. Что касается остальных элементов, то в их число включают: круг подведомственных данному органу вопросов30; цели31; задачи, поставленные перед органом32; возложенные на него функции33; предметы ведения34; территория его деятельности35; ответственность36.

28Сапфирова А.А. Федеральная инспекция труда: компетенция - некоторые проблемы реализации // Трудовое право. 2008. № 9.

29Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. С. 209; Бондаренко А.А. Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в условиях административной реформы: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2006. С. 10; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления... С. 101 - 102; Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 56 - 58 (355 с.), Юридическая энциклопедия. М.: Изд-во М.Ю. Тихомирова, 2000. С.

205- 206; Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Монография. М.: Проспект, 1999.

30См: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 26-27; Атаманчук Г.В. Государственной управление: проблемы методологии правового исследования. М., 1975. С. 121; Цабрия Д.Д. Статус органа управления // Советское государство и право. 1978. № 2.

С. 127.; и др.

31См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 55

32См.: Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управления СССР. М.: Юридическая литература, 1969. С. 13 - 22; Лазарев Б.М. О компетенции органа советского государства // Советское государство и право. 1964. № 10; Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти: Учебное пособие. Изд. 2-е, доп. Волгоград: Издательство ВИЭСП, 2003. С. 65; Ямпольская Ц.А. Субъекты административного права: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 1958. С. 11.

33См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. С. 209; Махов В.Х. Контрольные функции органов государственной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2005. С. 15.

34См.: Тихомиров Ю.А. Основные черты компетенции представительных органов власти // Вопросы развития и совершенствования органов народного представительства в СССР: Труды ВЮЗИ. Т. 8. М., 1966. С. 7; Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 55

35См: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 26-27.

36См.: Советское административное право / Под ред. С.С. Студеникина. М.: Госюриз-

дат, 1962. С. 9.