Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое регулирование публичного финансового контроля. Монография
.pdf
1.2. Категория публичного интереса в концепции публичного финансового контроля
перед ними задач»1. Публичная финансовая деятельность есть составная часть публичного государственного управления. Поскольку
любая управленческая деятельность сопровождается на всех стадиях
осуществления контролем, то и финансовая деятельность сопровождается осуществлением финансового контроля.
На основе изложенного выше можно сделать вывод, что осуществление публичной финансовой деятельности сопровождается реализацией публичного финансового контроля, целью которого является
обеспечение публичного интереса, т.е. можно выделить такой признак
публичного финансового контроля, как осуществление в процессе
публичной финансовой деятельности.
В правовой науке встречается несколько терминов «публичный
интерес», «общественный интерес», «государственный интерес», «частный интерес», в связи с чем представляется необходимым провести
анализ указанных понятий.
Вопросы понимания «публичного интереса» рассматривались философами с древних времен, в частности, Платон и Аристотель рассуждали об интересе полиса, Ульпиан при определении публичного
и частного права опирался на разграничение интереса государства
и частных лиц, Фома Аквинский анализировал вопросы соотношения
интересов общества и личности.
Толковый словарь определяет интерес как «нужды, потребности»2.
Целью реализации публичной власти, публичного государственного
управления является публичный интерес, т.е. интересы (нужды, потребности) неограниченного круга лиц, всего общества, которые закреплены в Конституции РФ. По мнению Ю.А. Тихомирова, «цели
означают способ длительной нормативной ориентации субъектов права и устойчивую деятельность по достижению этих целей»3, которой
и является реализация публичной функции. С.А. Голубев указывал,
что «свои задачи государство решает через систему государственных
органов и должностных лиц, в практической деятельности которых
по реализации политики государства, обеспечению его интересов
и выражается непосредственно государственное управление»4.
1
Финансовое право: Учебник для бакалавров / Под ред. Е.Ю. Грачевой М.: Про-
спект, 2013. С. 5.
2
Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М.: Азъ, 1993. С. 254.
3
Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007. С. 187.
4
Голубев С.А. Правовое регулирование государственного управления в банковской
системе в Российской Федерации и в зарубежных странах. М.: Юстицинформ, 2004. С. 4.
41
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
В настоящее время в законодательстве отсутствует легальное определение понятия «публичный интерес». В то же время в Постановлении
Конституционного Суда РФ от 20.07.2011 № 19-П «По делу о проверке
конституционности положений пункта 1 и 2 статьи 3, пункта 1 статьи 8
и пункта 1 статьи 12.1 Закона Российской Федерации «О статусе судей
в Российской Федерации» и статьей 19, 21 и 22 Федерального закона
«Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» в связи
с жалобой гражданки А.В. Матюшенко»1 указывается, что публичный
интерес имеет своей целью защиту прав и свобод человека и гражданина. В то же время Конституционный Суд РФ отождествляет понятия
«общий интерес» и «публичный интерес», который, по его мнению,
состоит в защите личности, общества и государства от административных правонарушений2. Публичный интерес – это интерес всего
общества в целом. В доктрине финансового права вопросы публичного
интереса также исследовались, что вытекает из рассмотрения отрасли
финансового права как публичной. «Публичность – один из атрибутивных признаков финансового права»3. Н.И. Химичева указывала
на приоритетность защиты публичных задач и интересов как принципа
финансового права, но с учетом частных интересов граждан4. В теории
государства и права указывают, что «частный интерес, не соответствующий интересу всего общества, то есть публичному интересу, не может рассчитывать на юридическую защиту»5. С.В. Запольский также
1
Постановлении Конституционного Суда РФ от 20.07.2011 № 19-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 и 2 статьи 3, пункта 1 статьи 8 и пункта 1 статьи 12.1 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и статьей 19, 21 и 22 Федерального закона «Об органах судейского сообщества
в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки А.В. Матюшенко» // СЗ РФ.
2011. № 3. Ст. 4809.
2
Постановление Конституционного Суда РФ от 04.12.2017 г. № 35-П «По делу
о проверке конституционности части 1.3 статьи 32.2 Кодекса Российской Федерации
об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданина Ю.А. Рейнхиммеля» // СЗ РФ. 18.12.2017. № 51. Ст. 7910.
3
Васильева Н.В. Публичный доходы в Российской Федерации: финансово-правовой аспект: Монография / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: Норма, 2017 (СПС «КонсультантПлюс»).
4
Химичева Н.И. Научно обоснованные принципы финансового права как вектор
его действия, развития и формирования новой методологии преподавания // Финансовое право. 2009. № 2. С. 4–6; Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Принципы российского финансового права как базисные принципы банковской деятельности // Банковское
право. 2013. № 6. С. 8–18.
5
Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник для вузов. М.:
Спарк, 2001. С. 261–262.
42
1.2. Категория публичного интереса в концепции публичного финансового контроля
отмечает, что «о публичном праве можно говорить только в смысле
публичного начала в правовом регулировании, а последнее должно
быть связано с властеотправлением и подчинением»1. Н.В. Омелехина
также обращает внимание на необходимость рассмотрения «категории
интереса в финансовом праве, финансово-правовом регулировании»,
поскольку он влияет «на качество и эффективность управления публичными финансами»2.
М.В. Немытина отождествляет общественный и публичный интерес3. В литературе также присутствует и иная точка зрения, например,
Ю.Н. Андреева к публичному интересу относила общественные интересы и интересы государства4. Н.В. Омелехина обращает внимание
на особую значимость государственных и муниципальных интересов
и считает, что в их основе лежат «публичные интересы, интересы общества в целом, сформированные из многообразия частных интересов»5,
что вызывает отдельные сомнения, поскольку представляется, что понятие «публичный интерес» является более широким по отношению
к государственным и муниципальным интересам.
В ст. 2 Закона № 394-ФЗ цели деятельности единой системы публичной власти совпадают с тем пониманием публичного интереса,
которое было дано Конституционным Судом РФ.
На основе изложенного выше, а также руководствуясь гарантиями,
предоставленными государством и закрепленными в Конституции РФ,
можно сделать вывод, что целью публичного финансового контроля
является реализация публичного интереса, который шире понятия
«государственный интерес». Публичный интерес заключается в обеспечении государством реализации прав и свобод человека и гражданина,
защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других
1
Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. М.: Экс-
мо, 2008. С. 91.
2
Омелехина Н.В. Концепт интереса в финансовом праве и структуре финансовых
правоотношений // Журнал российского права. 2022. № 7. С. 115–124.
3
Немытина М.В. Право России: трансформация частных интересов в публичные //
Публичное, корпоративное, личное право: проблемы конфликтности и перспективы
консенсуальности: Мат-лы V Междунар. науч.-практ. конф. Санкт-Петербург, 2–3 декабря 2005 г. / Под общ. ред. В.П. Сальникова, Р.А. Ромашова, Н.С. Нижник: В 2 ч.
СПб., 2005. Ч. 1. С. 20.
4
Андреев Ю.Н. О казне как категории частного (гражданского) и публичного (финансового) права // Налоги. 2012. № 3. С. 29–35.
5
Омелехина Н.В. Концепт интереса в финансовом праве и структуре финансовых
правоотношений.
43
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
лиц, обеспечении стабильности национальной валюты, безопасности
государства, обеспечении обороны страны, а также создании условий
для социально-экономического развития государства. Публичный
интерес является необходимой целью функционирования не только
государственных органов и органов управления, наделенных властными полномочиями, но существует ряд субъектов частного права
(кредитные организации, некредитные финансовые организации,
аудиторские организации), которые в силу особенностей их правового статуса, специфики деятельности и наличия зависимости между
их деятельностью и стабильностью экономики, финансовой системы,
благосостояния населения вовлечены в процесс обеспечения реализации публичного интереса, хотя частный интерес присутствует в их
деятельности. Заинтересованность государства во вовлечении таких
субъектов частного права в осуществление публичного финансового
контроля должна быть обоюдной, поскольку только совместными действиями при отсутствии противоречий и противодействия возможно
обеспечить устойчивое функционирование экономики, финансовой
системы государства, которое непосредственно влияет и на достижения частного интереса субъектами частного права, что выражается
в устойчивом получении дохода и развитии бизнеса.
Учитывая, что само понятие интереса определяется через потребности, то частично можно согласиться с точкой зрения, высказанной
О.М. Крыловым1, о рассмотрении публичного интереса как результата
перехода той или иной потребности в состав потребностей всего общества, а «выразителем публичного интереса… является государство…
субъекты Российской Федерации и муниципальные образования»2, но в
то же время помнить о том, что следует включать отдельных субъектов
частного права либо отдельные уполномоченные органы, которые на
делены либо которым делегированы отдельные властные полномочия
или возложены обязанности, имеющие по своей природе публичное
происхождение, что на практике реализуется в сфере противодействия
легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем,
и финансирования терроризма. При исполнении обязанности агентами
валютного контроля должна соблюдаться согласованность и баланс
с частным интересом.
-
1
Крылов О.М. Денежное обращение и его организация в Российской Федерации
как публичная потребность и интерес // Административное и муниципальное право.
2021. № 1. С. 30–37.
2
Там же.
44
1.2. Категория публичного интереса в концепции публичного финансового контроля
На устойчивость системы публичной власти влияет эффективное
осуществление публичной финансовой деятельности, обеспечиваемое
публичным финансовым контролем.
В то же время и научное сообщество1, и Конституционный суд РФ2
указывают на обеспечение баланса публичных и частных интересов,
что в рамках осуществления публичного финансового контроля реализуется на всех уровнях власти путем обеспечения взаимодействия
между органами публичного финансового контроля, закреплением
обязанности размещать на своих сайтах в информационно-коммуникационной сети Интернет отчеты о своей деятельности с целью
обеспечения информирования граждан о деятельности таких органов,
обеспечения реализации принципа открытости и прозрачности. Обеспечение баланса публичного и частного интереса должно выстраиваться на основе сотрудничества между публичными и частными
субъектами, понимания необходимости совместной деятельности,
направленной на развитие государства, экономики, поскольку благосостояние каждого отдельного гражданина, предприятий напрямую
зависит от состояния и развития экономики государства, указанное
взаимодействие представляет собой систему сообщающихся сосудов,
стабильность которой зависит непосредственно от достижения баланса. Органы публичной власти осуществляют правовое регулирование
финансовой сферы и контроль за соблюдением норм права в объеме,
достаточном для обеспечения развития частной инициативы, но достижение положительного результата без контроля со стороны субъектов
предпринимательской деятельности самостоятельно, направленного
на повышение качества финансового менеджмента, невозможно.
Таким образом, публичный интерес в концепции публичного финансового контроля – интерес суверенного государства и интерес общества,
1
Ядрихинский С.А. Принцип приоритета публичных интересов в финансовой деятельности государства: поиск компромисса // Актуальные проблемы российского права, 2020. № 1. С. 62–71; Бакаева О.Ю., Покачалова Е.В. Мониторинг и аудит как инструмент достижения баланса публичных и частных интересов в налоговых и таможенных правоотношениях // Вестник Пермского государственного университета. 2018.
№ 42. С. 616–643.
2
Определение Конституционного Суда РФ от 26.03.2019 № 816-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Елисеева Андрея Владимировича на нарушение его конституционных прав положением статьи 102 Налогового кодекса Российской
Федерации»; постановление Конституционного Суда РФ от 24.03.2017 № 9-П «По делу
о проверке конституционности отдельных положений Налогового кодекса Российской
Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Е.Н. Беспутина, А.В. Кульбацкого и В.А. Чапланова» // СПС «КонсультантПлюс».
45
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
признанный государством и обеспеченный правом, включающий обеспечение
устойчивости национальной денежной единицы, стабильного функционирования национальной платежной системы и финансового рынка, сбалансированности бюджетов бюджетной системы, обеспечение безопасности
государства, реализации социальных задач, стоящих перед государством.
1.3. Место публичного финансового контроля всистеме
финансового права
На протяжении многих лет финансовое право занимает свое собственное место в системе российского права как самостоятельная
отрасль публичного права. Каждая отрасль права имеет свою систему,
которая состоит из подотраслей и институтов, причем первая из них
не является обязательным компонентом и имеет место не во всех отраслях российского права.
При рассмотрении вопроса о месте публичного финансового контроля в системе финансового права необходимо рассмотреть два вопроса:
– к общей или особенной части следует относить нормы, регулирующие публичный финансовый контроль в условиях отсутствия
в нормативных правовых актах легального определения и единого
кодифицированного акта;
– является ли публичный финансовый контроль институтом или
подотраслью финансового права.
В классической теории финансового права его структура включает
в себя общую и особенную часть. Е.А. Ровинский в своем диссертационном исследовании обосновал существование в финансовом праве
общей и особенной частей, включив в общую часть «финансовую
деятельность, предмет, систему, историю финансового права, финансово-правовые нормы, финансовые правоотношения и финансовый контроль»1. Позднее данная точка зрения получила свое развитие
в трудах ученых финансового права: Н.И. Химичевой, которая в части
финансового контроля уточнила включение «общих положений об организации финансового контроля»2; О.Н. Горбуновой, считавшей, что
1
Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права: Авто-
реф. дис. … д-ра юрид. наук / Е.А. Ровинский. М., 1961. С. 16.
2
Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева, Е.В. Покачалова. М.: Нор-
ма: Инфра-М, 2019. С. 57.
46
1.3. Место публичного финансового контроля в системе финансового права
общая часть включает в том числе «вопросы регулирования финансового контроля… принципы, лежащие в основе зарубежных институтов финансового права»1. В приведенных точках зрения финансовый
контроль рассматривался авторами как самостоятельный институт
финансового права2. В дальнейшем в связи с развитием финансового
контроля и преобразованиями, которые происходили в стране в конце
XX в., Е.Ю. Грачевой в диссертационном исследовании было обосновано, что финансовый контроль является подотраслью финансового
права3. С.В. Запольский считает, что общая часть финансового права должна включать: «правовые основы учета и контроля в области
финансов»4.
По мнению О.Н. Горбуновой, особенная часть содержит «расположенные в определенном научно обоснованном порядке и логической
последовательности институты финансового права, связь между которыми обусловлена»5. С.В. Запольский считает, что «формирование
особенной части пока даже не начиналось»6, и предлагает выделить
«шесть крупных блоков: эмиссионное право, бюджетное право, налоговое право, страховое право, государственный долг и госкредит,
сберегательное право»7.
Н.А. Саттарова и А.А. Копина также придерживаются позиции
включения норм, регулирующих «общие положения об организации
финансового контроля, его формы и методы»,8 к общей части финансового права.
Г.В. Петрова к общим нормам финансового права относит «систему
и виды финансового контроля»9, хотя не раскрывает, что понимает под
системой финансового контроля.
1
Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ. 2000. С. 36.
2
Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права: Авто-
реф. дис. … д-ра юрид. наук / Е.А. Ровинский. М., 1961. С. 22.
3
Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансово-
го контроля: Дис. … д-ра. юрид. наук / Е.Ю.Грачева. М., 2000. С. 242.
4
Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. М.: Экс-
мо, 2008. С. 95.
5
Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 2000. С. 37.
6
Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. С. 95–96.
7
Там же. С. 95.
8
Саттарова Н.А., Копина А.А. Актуальные проблемы финансового права: Учебник
для магистров. М.: Прометей, 2018. С. 30.
9
Петрова Г.В. Финансовое право: Учебник. М.: Велби, 2008. С. 14.
47
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
Таким образом, представители научного сообщества придерживаются позиции о делении финансового права на общую и особенную
части, а также о том, что финансовый контроль целесообразнее относить к общей части финансового права. Причина разнообразия
мнений кроется в отсутствии единого нормативного правового акта,
регулирующего финансовый контроль, а в рамках регулирования отдельных видов финансовых правоотношений основные федеральные
законы содержат нормы, регулирующие различные его виды. Если
системно проанализировать нормы специального законодательства,
регулирующие контроль в отдельных видах финансовых отношений1,
а также принятые в соответствии с ними нормативные акты, то можно увидеть, что правовое регулирование всех этих видов публичного
финансового контроля строится на основе единых принципов, с использованием одних и тех же видов и методов, процедур проведения
контрольных мероприятий, имеющих сходные полномочия контрольно-надзорных органов в рамках определенных правоотношений. Все
изложенное позволяет говорить о том, что, несмотря на разбросанность
норм, регулирующих публичный финансовый контроль, в разных
нормативных правовых актах, являющихся источниками особенной
части финансового права, целесообразнее относить их совокупность
к общей части финансового права как имеющих основополагающее
и системное значение для особенной части.
Учитывая, что публичный финансовый контроль пронизывает весь
процесс осуществления финансовой деятельности, а также отсутствует
четкая проработанность в науке финансового права вопроса, какие
общественные отношения, складывающиеся в рамках его осуществления, относятся к общей части финансового права, то необходимо
более подробно определить всю их совокупность. Представляется, что
можно выделить следующие блоки:
1. Понятие и предмет публичного финансового контроля.
2. Цели, сущность и задачи публичного финансового контроля.
3. Принципы осуществления публичного финансового контроля.
4. Система органов, осуществляющих публичный финансовый
контроль и их полномочия.
1
См: Бюджетный кодекс РФ // СЗ РФ. 1998. № 331. Ст. 3832; Налоговый кодекса РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ
«О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28.
Ст. 2790; Федеральный закон от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О Национальной платежной
системе» // СЗ РФ. 2011. № 27. Ст. 3872; Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ
«О валютном регулировании и валютном контроле» // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4859.
48
1.3. Место публичного финансового контроля в системе финансового права
5. Механизм реализации публичного финансового контроля.
6. Формы, методы и виды публичного финансового контроля.
7. Основания и меры финансово-публичной ответственности.
Все перечисленное является общим, основополагающим для реализации контрольно-надзорных мероприятий во всех финансовых
правоотношениях: бюджетных, налоговых, валютных, банковских,
денежно-кредитных, страховых, складывающихся в сфере национальной платежной системы, финансовых рынков, государственного
кредита, формирования и использования фондов денежных средств,
имеющих публичные цели.
Таким образом, публичный финансовый контроль следует относить
к общей части финансового права.
Рассмотрение второго вопроса, обозначенного в начале настоящего параграфа, требует обращения к теории государства и права.
Л.А. Морозова в систему права включает норму права, правовой
институт, который может иметь в своем составе субинститут, подотрасли и отрасли1.
Финансовое право включает в себя подотрасли и институты. Учитывая, что предметом финансового права является финансовая деятельность, а публичный финансовый контроль является составной
частью публичной финансовой деятельности, то говорить о публичном
финансовом контроле как отрасли права представляется неверным
по причине нарушения целостности предмета финансового права и са
мого процесса осуществления финансовой деятельности. Финансовый
контроль является подотраслью финансового права2, предмет которого
шире по сравнению с совокупностью общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением публичного финансового контроля. В то же время в связи с тем, что публичный финансовый контроль
пронизывает все виды общественных отношений, направленных на реализацию публичного интереса и регулируемых финансовым правом:
бюджетные, налоговые, денежные, банковские, валютные, в сфере
денежного обращения, расчетов, финансовых рынков, страхования,
то целесообразнее рассматривать его как комплексный институт подотрасли финансового контроля.
-
1
Морозова Л.А. Теория государства и права: Учебник. М.: Норма; Инфра-М, 2024.
С. 257–258.
2
См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финан-
сового контроля: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2000; Финансовое право: Учебник / Под
ред. И.А. Цинделиани. М., 2016. С. 44.
49
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
Таким образом, можно предположить, что публичный финансовый контроль представляет собой обособленную часть финансового
контроля (подотрасли финансового права), предметом правового регулирования которого будут выступать общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности органами
публичного финансового контроля с целью обеспечения реализации
публичного интереса, урегулированные нормами финансового права.
В теории государства и права под институтом понимают «совокупность правовых норм, составляющих часть отрасли права, регулирующих вид или определенную сторону однородных общественных
отношений»1, «совокупность взаимосвязанных норм, регулирующих
качественно однородные общественные отношения»2. Институты объединяются в подотрасли либо отрасли права.
Для идентификации института выделяют следующие признаки:
«юридическое единство правовых норм (единство положений, принципов, понятий, режима правового регулирования); полнота регулирования определенной совокупности общественных отношений; обособление норм права, образующих правовой институт, в главах, разделах,
частях и иных структурных единицах нормативно-правовых актов»3.
С.С. Алексеев считает, что «правовой институт представляет собой
первичную правовую общность»4, «есть основа отрасли права, первичное, самостоятельное структурное подразделение отрасли, первая
и наиболее важная ступень в формировании отрасли, где правовые
нормы группируются по их юридическому содержанию»5. Е.Ю. Грачева
определяет институты как «взаимосвязанные и взаимообусловленные
группы правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения определенной узкой области внутри отрасли права»6, «нормы
группируются в зависимости от общности задач, стоящих перед этими
институтами»7, а подотрасль права представляет собой «более крупную
1
Лазарев В.В. Липень С.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Спарк, 2000.
С. 250.
2
Цечоев В.К., Швандерова А.Р. Теория государства и права: Учебник. М.: Проме-
тей, 2017. 330 с.
3
Там же.
4
Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 119.
5
Там же.
6
Финансовое право: Учебник для бакалавров / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: Про-
спект, 2013. С. 23.
7
Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.М. Ашмариной, С.О. Шохина. М.: Элит,
2009. С. 60.
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]