Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое регулирование публичного финансового контроля. Монография
.pdf
1.3. Место публичного финансового контроля в системе финансового права
группировку норм права, регулирующих однородные общественные
отношения, включающие несколько институтов права»1. О.С. Иоффе
определяет подотрасль как «совокупность норм, регулирующих однородные отношения разных видов с включением в свой состав и таких
норм, на основе которых могут быть приобретены конкретные права
и обязанности»2. В то же время подотрасль права определяют как «обособленную часть отрасли, которая регулирует особые крупные подразделения общественных отношений, входящих в сферу отношений,
регулируемых отраслью права»3, «целостное образование, которым
регламентируется специфический вид отношений в пределах сферы
правового регулирования соответствующей отрасли права»4, «часть
предмета отрасли права»5. Подотрасль права – «целостное образование,
которым регламентируется специфический вид отношений в пределах
сферы правового регулирования соответствующей отрасли права»6.
Таким образом, можно сделать вывод, что четких критериев разграничения подотрасли и института в теории права нет, за исключением
крупности и однородности общественных отношений.
Кроме того, выделяют в теории государства и права комплексные
правовые институты, межотраслевые комплексные правовые институты, внутриотраслевые комплексные правовые институты. По мнению
С.С. Алексеева, комплексные правовые институты – «институты данной отрасли, которые включают ряд элементов иного метода правового регулирования»7, причем может быть «установлен тот главный
системообразующий фактор, который обусловил обособление данного
комплекса правовых предписаний»8. М.Н. Марченко обращает внимание на существование смешанных институтов, которые «действуют
1
Финансовое право: Учебник для бакалавров / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: Про-
спект, 2013. С. 23.
2
Иоффе О.С. Структурные подразделения системы права // Ученые записки
ВНИИСЗ. Вып. 14. С. 50.
3
Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Спарк, 2000.
С. 250.
4
Цечоев В.К., Швандерова А.Р. Теория государства и права: Учебник. М.: Прометей,
2017 (СПС «КонсультантПлюс»).
5
Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. М., 2009 (СПС «Консультант-
Плюс»).
6
Общая теория права: Учебник для юрид. вузов / Под общ. ред. А.С. Пиголкина.
М., 1997. С. 180–182.
7
Алексеев С.С. Проблемы теории права. М., 1972. С. 142–148.
8
Там же. С. 135.
51
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
в пределах отрасли права, существуют, хотя и немногочисленные,
институты, вбирающие в себя нормы нескольких отраслей права»1.
С.С. Алексеев также придерживался точки зрения, что в рамках внутриотраслевых комплексных институтов «происходит как бы вторичная
перегруппировка норм данной отрасли права, охватываемых разными
отраслевыми институтами, а также общеправовых комплексных институтов, объединяющих однородные нормы всей отрасли права»2.
Кроме того, теория права выделяет «межотраслевые (комплексные)
институты, состоящие из норм различных отраслей права, но регулирующие взаимосвязанные родственные отношения»3. На наличие
межотраслевых институтов, а также подотраслей обращают внимание
Э.Д. Соколова и С.А. Савостьянова4.
Таким образом, в теории государства и права отсутствует четкое разграничение между институтом отрасли и подотраслью, за исключением
указания на укрупненное группирование норм. Представляется, что
разграничить можно по следующим критериям: цельность предмета,
т.е. включение как базисных общественных правоотношений, так
и единой цельной системы общественных отношений как единого
законченного процесса; наличие собственных источников, наличие
особенностей метода правового регулирования, многообразие видов
правоотношений.
В отношении места финансового контроля в системе финансового
права нет единого мнения, существует две позиции рассмотрения
финансового контроля как института и как подотрасли финансового
права.
Д.В. Винницкий считает, что «различия отдельных видов финансового контроля… препятствуют построению единого правового института финансового контроля как элемента Общей части финансового
права»5, называя его «комплексным межотраслевым институтом»6.
Вывод о сложной структуре государственного финансового контроля как подотрасли финансового права, включающей финансово-право-
1
Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. М., 2004. С. 562.
2
Алексеев С.С. Проблемы теории права. М., 1972. С. 142.
3
Теория государства и права: Учебник / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2003. 613 с.
4
Соколова Э.Д., Савостьянова С.А. Научные воззрения на систему финансового пра-
ва как отрасли российского права // Финансовое право. 2016. № 10. С. 3–6.
5
Виннцикий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. СПб.,
2003. С. 94–95.
6
Там же. С. 94–95.
52
1.3. Место публичного финансового контроля в системе финансового права
вые нормы, расположенные в общей и особенной частях, обоснован
в исследовании Е.Ю. Грачевой1. Данную позицию о рассмотрении
финансового контроля в составе общей части «с конкретизацией
в зависимости от предмета контроля» в особенной части разделяет
и А.А. Ялбулганов2.
По мнению О.А. Ногиной, нельзя выделять финансовый контроль
в отдельную подотрасль финансового права по причине невозможно
сти отделения норм, регулирующих отдельные виды контроля, из соответствующих норм институтов финансового права3, что представляется
не совсем верным с учетом значимости и охвата общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением финансового контроля,
который является подотраслью финансового права.
Для того чтобы определиться с тем, является ли публичный финансовый контроль институтом или подотраслью финансового права
и каково его соотношение с финансовым контролем, необходимо проанализировать предмет публичного финансового контроля, источники,
метод правового регулирования, всю совокупность правоотношений.
Публичный финансовый контроль является направлением публичной финансовой деятельности государства, при осуществлении
которой возникают общественные отношения, составляющие единую
финансовую систему государства, что и лежит в основе финансового
права, а соответственно, и всей совокупности правовых норм, ее регулирующих. Обоснование единства финансовой системы как основы рассмотрения финансового права в качестве целого, состоящего
из связанных частей, раскрывалось Н.И. Химичевой, которая писала,
что «расчленение финансового права и обособление органически связанных между собой его составных частей не может способствовать
усилению эффективности норм финансового права…, осознание их
единства, взаимной связи и взаимодействия позволит повысить уровень качества финансово-правового регулирования и, соответственно,
действенность финансовой системы»4. Все сказанное справедливо
и для публичного финансового контроля, который осуществляется
во всех элементах финансовой системы. Если рассматривать каждую
1
Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансово-
го контроля: Дис. … д-ра. юрид. наук / Е.Ю.Грачева. М., 2000. С. 242.
2
Ялбулганов А.А. Предмет и система финансового права: Монография. М.: ИППИ,
2015. С. 158.
3
Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб., 2002. С. 16–18.
4
Химичева Н.И. Проблемы финансового права на новом этапе развития российско-
го государства // Финансовое право. 2006. № 4.
-
53
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
его разновидность исключительно в пределах отдельных видов финансовых правоотношений в отрыве от общих единых принципов и целей,
расчленяя единый механизм его осуществления, разрывая единую
связь между органами, осуществляющими публичный финансовый
контроль, то такой подход ставит под угрозу эффективное функционирование всей финансовой системы.
Предмет публичного финансового права активно развивается как
в глубину, так и расширяется в результате формирования новых общественных отношений.
А.Д. Селюков и И.А. Цинделиани определяют предмет как «финансово-контрольную деятельность коллективных и индивидуальных
субъектов финансового права, характеризующуюся разнообразием
видов, форм и методов, но основанную на единых принципах и осуществляемую с целью обеспечить экономическую эффективность
и функциональную достаточность финансовой системы и ее отдельных институтов»1. Представляется, что такое определение предмета
финансового контроля является узким. Особенно, если рассматривать
публичный финансовый контроль, который пронизывает и охватывает
всю публичную финансовую деятельность, которая осуществляется
государством, уполномоченными органами, муниципальными образованиями, физическими и юридическими лицами.
Можно предположить, что предметом публичного финансового
контроля является совокупность общественных отношений, возникающих:
– в процессе правового регулирования контрольно-надзорной деятельности, установления принципов, предмета, объекта, форм, видов
и методов при осуществлении финансовой деятельности государства;
– при установлении правового статуса органов и иных публичных
лиц, осуществляющих публичный финансовый контроль в финансо
вой системе;
– в процессе автоматизации и цифровизации деятельности контрольно-надзорных органов;
– при осуществлении органами публичного финансового контроля
своих полномочий, взаимодействия с объектами контроля;
– при взаимодействии контрольно-надзорных органов между собой для обеспечения достижений целей публичного финансового
контроля;
-
1
Актуальные проблемы финансового права / Под ред. А.Д. Селюкова, И.А. Цин-
делиани. М.: Юстиция, 2019. С. 168.
54
1.3. Место публичного финансового контроля в системе финансового права
– в процессе выявления нарушений финансового законодательства
и применения мер финансово-правовой ответственности со стороны
уполномоченных органов.
Метод правового регулирования общественных отношений в сфере
публичного финансового контроля императивный, характерный для
финансового права, с элементами диспозитивности. Примером реализации диспозитивного метода является принятие Федерального закона
от 31.07.2020 № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах
в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации»1, который
позволяет в рамках совместного взаимодействия выработать эффективное правовое регулирование отношений между субъектом контроля
и объектом контроля использования цифровых инноваций в сфере
финансовой деятельности, эффективного использования финансовых
ресурсов и осуществления финансовых операций. Таким образом,
можно говорить о применении метода согласованности публичного
и частного интереса.
В настоящее время отсутствует единый нормативный правовой
акт, регулирующий публичный финансовый контроль. Правовое сообщество неоднократно высказывалось о необходимости принятия
единого нормативного правового акта, большие надежды возлагались
на принятие Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской
Федерации»2, но, к сожалению, согласно ст. 2 названного Закона его
положения не применяются к государственному и муниципальному финансовому контролю, контролю за использованием средств
государственными корпорациями; контролю (надзору) за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, некредитных
финансовых организаций, надзору в сфере национальной платежной
системы; контролю и надзору за соблюдением эмитентами требований
законодательства Российской Федерации об акционерных обществах
и ценных бумагах, в сфере корпоративных отношений в акционерных
обществах; контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, контролю за соблюдением законодательства при организации и проведении закупок
отдельными видами юридических лиц; контролю за соблюдением
1
Федеральный закон от 31.07.2020 № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых
режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 31
(часть I). Ст. 5017.
2
Там же.
55
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
законодательства о государственном оборонном заказе, а также в отношении следующих видов государственного контроля (надзора):
налоговый контроль; валютный контроль; контроль в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным
путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения. Таким образом, законодатель
четко разграничил государственный контроль (надзор) и финансовый
(бюджетный) контроль, но в то же время обозначив, что налоговый
и валютный контроль являются видами государственного контроля,
что привело к возникновению еще большего количества вопросов
о соотношении понятий «государственный контроль (надзор) и «финансовый контроль».
К источникам публичного финансового контроля можно отнести
следующие акты:
1) Конституция РФ, а именно: ст. 71, 72, 75, 75.1, 101, п. 3 ст. 132;
2) федеральные законы1 ;
3) указы Президента РФ2;
1
Например: Бюджетный кодекс РФ // СЗ РФ. 1998. № 33. Ст. 3832; Налоговый
кодекс РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ
«О Центральном Банке РФ (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790; Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ.
2013. № 14. Ст. 1649; Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах
организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 903; Федеральный закон
от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» // СЗ РФ.
2003. № 50. Ст. 4859; Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии
легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3418; Федеральный закон от 05.04.2013
№ 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652; Федеральный закон от 02.08.2019 № 259-ФЗ «О привлечении инвестиций с использованием инвестиционных платформ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2019. № 31. Ст. 4418; Федеральный закон
от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» // СЗ РФ. 04.07.2011.
№ 27. Ст. 3872; Федеральный закон от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. №1 (часть I). Ст. 41; Федеральный закон
от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов в банках Российской Федерации» //
СЗ РФ. 2003. № 52 (ч. I). Ст. 5029.
2
Например: Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2020. № 30. Ст. 4884;
Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // СЗ РФ. 2018. № 20.
Ст. 2817.
56
1.3. Место публичного финансового контроля в системе финансового права
4) постановления Правительства РФ1;
5) нормативные акты министерств и ведомств2;
6) законы субъектов Российской Федерации;
7) нормативные акты представительных органов местного само-
управления, например, в финансово-бюджетной сфере.
В состав источников входят и отдельные международные акты, положения которых впоследствии нашли отражение в национальном
законодательстве в сфере бюджетного контроля, а именно: Лимская
декларация руководящих принципов контроля принята IX Конгрессом
Международной организации высших органов финансового контроля
(ИНТОСАИ)3 в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г. и иные, принятые
Международной организацией высших органов финансового контроля.
Таким образом, источником правового регулирования публичного
финансового контроля является обширный массив норм, разрозненно
расположенных в нормативных правовых актах, регулирующих различные виды финансовых правоотношений, объем которых в современных
условиях в связи с развитием финансового права увеличивается, что
подтверждает его сформированность как самостоятельного комплексного внутриотраслевого института финансового права.
Учитывая, что публичный финансовый контроль является ком
плексным внутриотраслевым институтом финансового права, то, соответственно, для него будут характерны и принципы финансового права:
-
1
Например: постановление Правительства РФ от 27.02.2020 № 208 «Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Планирование проверок, ревизий и обследований»» // СЗ РФ. 2020.
№ 9. Ст. 1206; постановление Правительства РФ от 23.07.2020 № 1095 «Об утверждении
федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового
контроля «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований»» // СЗ РФ. 2020.
№ 31 (ч. III). Ст. 5176; постановление Правительства РФ от 08.08.2015 № 823 «Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации стратегии социально-экономического развития Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. № 34. Ст. 4895.
2
Например: приказ Казначейства России от 29.12.2017 № 385 «Об утверждении
Стандарта внутренней организации «Осуществление Федеральным казначейством внутреннего полномочий по внутреннему финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений»» // СПС «КонсультантПлюс»; приказ Минфина России от 17.10.2011
№ 133н «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной
налоговой службой государственной функции по осуществлению контроля и надзора
за полнотой учета выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей» // Российская газета. № 26. 08.02.2012.
3
Лимская декларация руководящих принципов контроля принята IX Конгрессом
Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) //
СПС «КонсультантПлюс».
57
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
– принцип федерализма1, который в рамках публичного финансо
вого контроля реализуется путем его осуществления на уровне Федерации, субъектов и муниципальных образований;
– принцип законности2 – публичный финансовый контроль осуществляется в соответствии с нормами действующего законодательства
Российской Федерации;
– принцип плановости3 – проявляется в том, что мероприятия
публичного финансового контроля осуществляются в соответствии
с планами проведения контрольно-надзорных мероприятий.
Для внутриотраслевого комплексного института публичного финансового контроля характерны и свои собственные принципы:
1. Принцип независимости является одним из ключевых, поскольку
для достижения целей публичного финансового контроля принципиально отсутствие какой-либо вертикальной взаимосвязи между органами
контроля и объектами контроля, а также финансовой зависимости.
2. Принцип объективности тесно связан с предыдущим и означает,
что только исключительно всестороннее, непредвзятое и беспристрастное исследование способно обеспечить достижение целей публичного
финансового контроля.
3. Принцип прозрачности, открытости и гласности – в современных
условиях данный принцип имеет свое особое значение, поскольку
все органы публичного финансового контроля обязаны отчитываться о своей деятельности, в том числе о проведенных контрольнонадзорных мероприятиях перед обществом, реагировать на жалобы
и обращения граждан и предоставлять им обратную связь по факту
проведения проверки или иных мероприятий. Контрольно-счетные
органы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
обязаны отчитываться перед представительными органами власти
при проведении внешнего финансового (бюджетного) контроля при
исполнении бюджета.
Публичный финансовый контроль представляет собой единую
систему, которую можно рассматривать в двух аспектах:
1. Как совокупность субъектов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность в сфере финансовых правоотношений:
-
1
Финансовое право: Учебник для бакалавров / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: Про-
спект, 2013. С. 21.
2
Там же.
3
Там же.
58
1.3. Место публичного финансового контроля в системе финансового права
– в сфере бюджетных правоотношений: Счетная плата РФ, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Федеральное казначейство;
– в сфере налоговых правоотношений: Федеральная налоговая
служба и налоговые органы, аудиторы;
– в сфере банковских и правоотношений в сфере денежного обращения: Банк России;
– в сфере финансовых рынков: Банк России;
– в сфере национальной платежной системы: Банк России;
– в сфере валютных правоотношений: Правительство РФ, Банк России, Федеральная таможенная служба, Федеральная налоговая служба,
уполномоченные банки, государственная корпорация ВЭБ.РФ;
– в сфере осуществления деятельности страховыми организациями:
Банк России.
Все перечисленные органы, за исключением исполнительных органов власти, не находятся в отношениях власть-подчинения, в связи
с чем по иерархическому признаку выстроить систему органов публичного финансового контроля не представляется возможным. Осуществление ими деятельности направлено на обеспечение своевременного,
эффективного и рационального формирования фондов денежных
средств, целевого, эффективного, целесообразного и рационального
расходования денежных средств для обеспечения публичного интереса, развития государства. Все перечисленные органы формируются
на основании закона и осуществляют свою деятельность в соответствии
с едиными принципами.
2. В узком смысле как совокупность элементов:
– контрольно-надзорный механизм формирования публичных
фондов денежных средств;
– контрольно-надзорный механизм распределения публичных
фондов денежных средств;
– контрольно-надзорный механизм использования публичных
фондов денежных средств.
Контрольно-надзорный механизм представляет собой всю совокупность правовых средств, используемых для воздействия на общественные отношения, возникающие между субъектами контроля и объектами
контроля, направленные на формирование и реализацию правомерного
поведения объектов контроля для обеспечения развития и стабильного
функционирования финансовой системы государства.
Финансовая система Российской Федерации представляет собой
совокупность фондов денежных средств, часть из них являются цен-
59
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
трализованными и государственными, часть – децентрализованными,
но по своей сути все они направлены на достижение публичных целей.
Бюджет позволяет решать задачи, поставленные перед государством,
субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, государственные внебюджетные фонды формируются для финансирования наступления страховых случаев: достижение пенсион
ного возраста, инвалидности, болезни и иные. Существование фондов
включает в себя традиционно выделяемые три стадии: формирование,
распределение и использование. Весь процесс является непрерывным.
На каждой стадии происходит применение собственного контрольно-надзорного механизма, которому свойственны свои нормы права,
регулирующие процесс его осуществления, свои собственные задачи,
виды, методы и формы.
В процессе осуществления публичного финансового контроля
формируются публичные финансово-контрольные правоотношения,
которые можно определить как общественные отношения, урегулированные нормами финансового права, складывающиеся в процессе
осуществления мероприятий по публичному финансовому контролю,
направленные на обеспечение формирования, распределения и использования фондов денежных средств финансовой системы в соответствии с требованиями, установленными действующим законодательством Российской Федерации.
Публичные финансово-контрольные правоотношения имеют трехэлементную структуру: субъект, объект и содержание. Рассмотрим
подробнее каждый из элементов.
Субъектами публичных финансово-контрольных правоотношений
являются органы, на которые возложены соответствующие полномочия по осуществлению контроля, надзора, аудита, наблюдения,
а также агенты (например, особые субъекты в рамках осуществления
валютного контроля).
Объектами публичных финансово-контрольных правоотношений
являются:
а) согласно ст. 266.1 БК РФ:
– главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов
соответствующего бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита соответствующего
бюджета;
– финансовый орган публично-правового образования, бюджету
которого предоставлены межбюджетные субсидии, субвенции, иные
-
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]