Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое регулирование публичного финансового контроля. Монография
.pdf
3.3. Особенности правового регулирования в денежно-кредитной сфере
совокупность урегулированных, прежде всего финансово-правовыми
нормами, общественных отношений в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию
терроризма»1, что является слишком узким пониманием, поскольку
публичный финансовый мониторинг характерен для использования
во всей финансовой системе.
С учетом анализа норм действующего законодательства предлага-
ется рассматривать публичный финансовый мониторинг как:
– наблюдение за объектом мониторинга, сбор, систематизация
и анализ информации (фактически совокупность методов, используемых в рамках мониторинга);
– деятельность уполномоченного органа (Федерального казначейства), являющаяся системной и регулярной, непрерывной;
– функция уполномоченного органа (Счетной палаты РФ)2.
Можно выделить две цели проведения публичного финансового
мониторинга: аналитическую и практическую. Аналитическая цель
выражается в определении эффективности выполнения процедур объектом мониторинга, правового регулирования, выявлении пробелов
и недостатков правового регулирования. Практическая цель заключается в своевременном предупреждении финансовых нарушений объектов
мониторинга, в том числе «при предоставлении средств из федерального бюджета и их использовании на основе управления бюджетными рисками при осуществлении казначейского сопровождения»3.
Стоит также согласиться с точкой зрения А.С. Емельянова, что «за
счет мониторинга обеспечивается не только единство полного цикла
стратегического планирования, но также диалектическое единство
в причинно-следственных связях между эффективностью регуляторной
политики государства и доверия общества к нему»4.
Особенностью мониторинга является возможность реализации двух
принципов: открытость и доверие. Принцип открытости можно рас-
1
Прошунин М.М. К вопросу о соотношении финансового мониторинга и финансо-
вого контроля // Финансовое право. 2010. С. 21–25.
2
См: ст. 13 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Рос-
сийской Федерации» // СЗ РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1649.
3
Регламент взаимодействия при осуществлении Федеральным казначейством бюджетного мониторинга и казначейского сопровождения средств, предоставляемых из федерального бюджета, утв. Казначейством России 14.11.2018 № 07-04-30/2 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 02.09.2021).
4
Емельянов А.С. Мониторинг и контроль в механизме стратегического планирования // Журнал российского права. 2021. № 8. С. 61–75.
211
Глава III. Отдельные виды контроля в условиях цифровизации
сматривать в двух аспектах: с одной стороны, реализация мониторинга
предполагает добровольное открытие объектом контроля своего налогового и бухгалтерского учета и отчетности, документов первичного
бухгалтерского учета, с другой стороны, обеспечение опубликования
в открытом доступе информации, отчетов о мониторинге в открытом
доступе. Принцип доверия реализуется посредством выстраивания
отношений между субъектом контроля и объектом контроля на основе
взаимодействия, доверия через раскрытие информации и получения
обратной связи и рекомендаций по применению законодательства.
Отличительная черта публичного финансового мониторинга –
осуществление в дистанционном формате, т.е. на основе получения
информации с использованием личных кабинетов, специально организованного пространства по обмену данными, направления по защищенным каналам связи.
Объектами публичного финансового мониторинга – участники
бюджетного процесса, налогоплательщики, кредитные организации,
некредитные финансовые организации, субъекты, осуществляющие
закупки для государственных и муниципальных нужд, лица, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом,
в отношении которых проводится финансовый мониторинг в соответствии с Федеральным законом от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным
путем, и финансированию терроризма»1.
Предмет публичного финансового мониторинга – деятельность
объекта мониторинга, данные государственной интегрированной
информационной системы управления общественными финансами
«Электронный бюджет», государственных автоматизированных систем, находящихся в ведении субъектов бюджетного мониторинга,
об отображаемых в указанных системах операциях и действиях объектов бюджетного мониторинга, финансовая и налоговая отчетность,
документы первичного бухгалтерского учета, информация о движении
денежных средств.
В науке и в действующем законодательстве Российской Федерации
его определяют как форму, метод2 либо режим публичного финансового контроля. На основе проведенного анализа и, исходя из его со-
1
Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» //
СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3418.
2
См: ст. 16 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1649.
212
3.3. Особенности правового регулирования в денежно-кредитной сфере
держания, представляется, что в бюджетных и налоговых отношениях,
в сфере противодействия (легализации) доходов, полученных пре
ступным путем, целесообразнее рассматривать его как форму, а осуществляемый Банком России мониторинг в национальной платежной
системе – как метод, который используется в процессе наблюдения,
хотя по смыслу нормы мониторинг – стадия данного процесса.
Публичный финансовый мониторинг охватывает все виды финансовых отношений и аспекты финансовой деятельности. Особенности
тех финансовых отношений, в которых он применяется, соответственно влияют на его содержание, что становится показательным при его
классификации в зависимости от разных оснований.
Таким образом, можно выделить следующие основания:
1) по видам финансовых отношений:
– налоговый мониторинг;
– бюджетный мониторинг;
– финансовый мониторинг;
– мониторинг в кредитно-финансовой сфере;
– мониторинг в национальной платежной системе1;
2) в зависимости от предмета мониторинга:
– мониторинг системы казначейских платежей;
– мониторинг качества финансового менеджмента;
– мониторинг деятельности страховщиков;
– мониторинг в сфере публичных закупок;
– мониторинг состояния финансового рынка2;
3) по характеру отношений между субъектами и объектами конт-
роля:
– горизонтальный мониторинг – мониторинг, который осуществляется на основе сотрудничества, равных, доверительных отношений
между субъектами и объектами публичного финансового контроля
на основе заключенного соглашения, т.е. в данном случае необходимо
добровольное волеизъявление объекта для осуществления со стороны
субъекта мониторинга, но одновременно влекущее ограничение для
последнего относительно применения иных форм публичного финансового контроля. Н.С. Коваленко, Е.М. Леонов отмечают, что горизонтальный мониторинг строится на основе «режима расширенного
-
1
См.: ст. 35 Федерального закона от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О Национальной пла-
тежной системе» // СЗ РФ. 04.07.2011. № 27. Ст. 3872.
2
См.: ст. 45.2. Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке
Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 15.07.2002. № 28. Ст. 2790
213
Глава III. Отдельные виды контроля в условиях цифровизации
информационного взаимодействия (горизонтального мониторинга)
между крупнейшими налогоплательщиками и налоговыми органами»1.
Примером горизонтального мониторинга признается реализация налогового мониторинга, который строится на основе заключаемых
соглашений между налоговыми органами и налогоплательщиками;
– вертикальный мониторинг – мониторинг, основанный на отношениях власть-подчинения между субъектом и объектом публичного
финансового контроля, реализуется в силу закона независимо от волеизъявления объекта публичного финансового контроля. Примером
является реализация мониторинга со стороны Счетной палаты РФ,
Федерального казначейства, Банка России. Вертикальный мониторинг
применяется одновременно с иными формами публичного финансового контроля.
Каждый вид публичного финансового мониторинга имеет свои
особенности, которые обусловлены наличием особого субъекта публичного финансового мониторинга, объекта, правового регулирования порядка осуществления. Специфика бюджетного и налогового
мониторинга была рассмотрена выше.
Обратимся к финансовому мониторингу, поскольку практически
все объекты надзора со стороны Банка России имеют дополнительные
делегированные публичные обязательства и выступают в качестве
агентов публичного финансового контроля при осуществлении финансового мониторинга.
Возникновение финансового мониторинга обусловлено принятием Федерального закона № 115-ФЗ. Финансовый мониторинг осуществляется Федеральной службой по финансовому мониторингу.
Объектом финансового мониторинга являются лица, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом. Росфинмониторинг организует и проводит дистанционный мониторинг,
процедура которого сводится к проведению анализа информации
о лице, совершающем операции с денежными средствами или иным
имуществом, бенефициарных владельцах, оценке степени (уровня)
риска совершения подозрительных операций, которая направляется кредитными организациями, профессиональными участниками
рынка ценных бумаг, организациями почтовой связи, аудиторами,
аудиторскими организациями, компаниями, оказывающими юридические и бухгалтерские услуги. Получение информации органом
1
Коваленко Н.С., Леонов Е.М. Налоговый мониторинг как инструмент налоговой
цифровизации // Закон. 2021. № 4. С. 50–59.
214
3.3. Особенности правового регулирования в денежно-кредитной сфере
финансового мониторинга предоставляет ему право принять меры
по снижению риска путем замораживания (блокирования) денежных
средств и иного имущества.
Специфика финансового мониторинга заключается в привлечении
субъектов частного права для сбора информации и мониторинга о лицах и совершаемых операциях с денежными средствами и имуществом,
для обеспечения противодействия легализации денежных средств,
полученных преступным путем, и финансированию терроризма, обязывания таких субъектов организовывать и осуществлять внутренний
контроль в соответствии с разработанными положениями о внутреннем
контроле согласно требованиям Постановления Правительства РФ
от 14.07.2021 № 1188, что позволяет оперативнее собирать информацию и предупреждать совершение финансовых правонарушений.
Требования к правилам внутреннего контроля, установленные Правительством РФ, являются жесткими в части требований к структуре
правил и не в полной мере учитывают специфику деятельности и возможности субъектов частного права. Одной из обязательных составных
частей требований является программа, которая определяет порядок
применения мер по замораживанию (блокированию) денежных средств
или иного имущества. В связи с спецификой своей деятельности аудиторские организации, аудиторы и организации и индивидуальные
предприниматели, оказывающие юридические услуги, не обладают
реальными возможностями заморозить такие операции, а могут только
уведомить уполномоченный орган, что приводит к наличию норм,
которые изначально не могут быть реализованы. При этом непринятие
таких мер влечет неблагоприятные последствия для указанных субъектов в форме привлечения их к ответственности. Предлагаем внести
изменения в указанное Постановление Правительства РФ в части
дифференциации применяемых мер в зависимости от реальных возможностей каждого субъекта с учетом особенностей осуществляемой
им деятельности. Нормы законодательства должны быть реально работающими, и только в таком случае возможно обеспечить эффективный
финансовый мониторинг.
Отдельного внимания также заслуживает и мониторинг в кредитно-финансовой сфере. В ст. 45.2 Закона № 86-ФЗ предусмотрен мониторинг состояния финансового рынка. Мониторинг в кредитнофинансовой сфере осуществляет Банк России. Объект – участники
финансового рынка. Банк России осуществляет анализ финансового
положения некредитных финансовых учреждений на основе получаемой финансовой отчетности.
215
Глава III. Отдельные виды контроля в условиях цифровизации
Банк России отдельно осуществляет мониторинг деятельности
страховщиков на основании финансовой, статистической и иной отчетности страховых организаций, который осуществляется в соответствии с Указанием Банка России от 14.03.2018 № 47361.
В науке используется термин «банковский мониторинг». Д.Г. Алексеева предлагает под банковским мониторингом понимать совокупность следующих мероприятий: «наблюдение, оценка текущего состояния дел в кредитных организациях, прогноз состояния банков
на перспективу, оценка прогнозного финансового состояния кредитных организаций, принятие управленческих решений по регулированию деятельности банков»2. По нашему мнению, целесообразнее
рассматривать банковский мониторинг в узком смысле именно как совокупность мероприятий, направленных на обеспечение устойчивости
банковской системы, совершенствование банковского законодательства и предупреждение финансовых правонарушений в банковской
сфере. Кроме того, Банк России проводит мониторинг максимальных
процентных ставок3 кредитных организаций и публикует информацию
о результатах.
Предлагаем внести изменения в действующее банковское законодательство и ввести в качестве самостоятельной единой формы мониторинг в кредитно-финансовой сфере как составной части контроля
и надзора в банковской системе и сфере финансовых рынков, определив
основные его характеристики для всех субъектов кредитно-финансовой
сферы, учитывая, что отдельные разрозненные положения содержатся
в отдельных нормативных актах главного банка страны.
Ранее уже упоминалось, что мониторинг в национальной платежной системе имеет определенные особенности в связи с выделением
его в качестве составной части наблюдения. Субъектом мониторинга
является Банк России. Объектом мониторинга выступают субъекты,
входящие в национальную платежную систему (платежные системы,
операторы по переводу денежных средств, банковские платежные
1
Указание Банка России от 14.03.2018 № 4736-У «О порядке осуществления мониторинга деятельности страховщиков с применением финансовых показателей (коэффициентов), характеризующих финансовое положение страховщиков и их устойчивость
к внутренним и внешним факторам риска» // Вестник Банка России. № 50. 27.06.2018.
2
Алексеева Д.Г. Теоретические основы банковского мониторинга // Вестник РУДН.
Серия «Юридические науки». 2010. № 4. С. 51.
3
Информационное сообщение Центрального банка РФ «Результаты мониторинга максимальных процентных ставок кредитных организаций» от 14.04.2022 // Вестник
Банка России. № 23. 20.04.2022.
216
3.3. Особенности правового регулирования в денежно-кредитной сфере
агенты, платежные агенты, операторы платежных систем, операторы
услуг платежной инфраструктуры и иные субъекты национальной
платежной системы). Особенностью мониторинга в национальной платежной системе является состав запрашиваемой информации об оказываемых услугах и платежных услугах, а также услугах платежной
инфраструктуры.
Таким образом, наблюдение в национальной платежной системе
можно рассматривать как метод, используемый Банком России в процессе наблюдения.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
I. Конституция Российской Федерации
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным
голосованием 12.12.1993) // РГ. – 1993. – 25 декабря.
II. Международные договоры исоглашения
2. Лимская декларация руководящих принципов контроля принята
IX Конгрессом Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). URL: https://www.intosai.org/fileadmin/
downloads/documents/open_access/INT_P_1_u_P_10/issai_1_ru.pdf.
3. Мексиканская декларация о независимости высших органов
аудита от 11.2007. [Электронный ресурс]. URL: https://intosai.org/
fileadmin/downloads/documents/open_access/INT_P_1_u_P_10/issai_10_
ru.pdf (дата обращения: 24.02.2024).
4. ISSAI 100. Основополагающие принципы аудита государственного сектора от 2013 [Электронный ресурс]. URL: https://intosairussia.
org/ru/dokumenty.html#71-89-professionalnye-dokumenty-intosai (дата
обращения: 24.02.2024).
5. ISSAI 130. Этический кодекс от 2019. URL: https://intosairussia.
org/ru/dokumenty.html#71-89-professionalnye-dokumenty-intosai (дата
обращения: 24.02.2024).
III. Федеральные законы
1. Налоговый кодекс РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.
2. Бюджетный кодекс РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3832.
3. Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии
легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем,
и финансированию терроризма» // СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3418.
4. Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном
банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28.
Ст. 2790.
5. Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4859.
218
Список литературы
6. Федеральный закон от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании
вкладов в банках Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 52 (ч. I).
Ст. 5029.
7. Федеральный закон от 30.12.2008 № 308-ФЗ «Об аудиторской
деятельности» // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 15.
8. Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах
организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований» // СЗ РФ.
2011. № 7. Ст. 903.
9. Федеральный закон от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О Национальной
платежной системе» // СЗ РФ. 04.07.2011. № 27. Ст. 3872.
10. Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649.
11. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной
системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
12. Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском
контроле» // СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2304.
13. Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах обще
ственного контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 30
(Ч. I). Ст. 4213.
14. Федеральный закон от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной
политике в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. №1 (ч. I). Ст. 41.
15. Федеральный закон от 13.07.2015 № 222-ФЗ «О деятельности
кредитных рейтинговых агентств в Российской Федерации, о внесении
изменения в статью 76.1 Федерального закона «О Центральном банке
Российской Федерации (Банке России)» и признании утратившими
силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4348.
16. Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном
регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ.
2018. № 32 (ч. I). Ст. 5082.
17. Федеральный закон от 02.08.2019 № 259-ФЗ «О привлечении
инвестиций с использованием инвестиционных платформ и о внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2019. № 31. Ст. 4418.
18. Федеральный закон от 31.07.2020 № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 31 (ч. I). Ст. 5007.
-
219
Список литературы
19. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном
контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 3 (ч. I). Ст. 5007.
20. Федеральный закон от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 50 (ч. III).
Ст. 8039.
21. Федеральный закон от 01.07.2021 № 244-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и о приостановлении действия пункта 4 статьи 242.17 Бюджетного кодекса Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 27 (ч. I). Ст. 5072.
22. Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»// СЗ РФ. 2021. № 52 (ч. I). Ст. 8973.
23. Закон РФ от 27.11.1992 № 4015-I «Об организации страхового
дела в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993.
№ 2. Ст. 56.
IV. Иные нормативно-правовые акты, подзаконные нормативные
правовые акты ииные официальные документы
24. Указ Президента РФ от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» //
СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3196.
25. Указ Президента РФ от 13.05.2017 № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» //
СЗ РФ. 2017. № 20. Ст. 2902.
26. Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях
и стратегических задачах развития Российской Федерации на период
до 2024 года» // СЗ РФ. 2018. № 20. Ст. 2817.
27. Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях
развития Российской Федерации на период до 2030 года» // СЗ РФ.
2020. № 30. Ст. 4884.
28. Указ Президента РФ от 05.01.2021 № 16 «О создании Фонда
поддержки детей с тяжелыми жизнеугрожающими и хроническими
заболеваниями, в том числе редкими (орфанными) заболеваниями,
«Круг добра» // СЗ РФ. 2021. № 2 (ч. I). Ст. 381.
29. Указ Президента РФ от 02.07.2021 № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 27
(ч. II). Ст. 5351.
220
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]