Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое регулирование публичного финансового контроля. Монография
.pdf
1.3. Место публичного финансового контроля в системе финансового права
межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, бюджетные кредиты, высший исполнительный орган государственной власти
субъекта Российской Федерации (местная администрация);
– государственные (муниципальные) учреждения;
– государственные (муниципальные) унитарные предприятия;
– государственные корпорации (компании), публично-правовые
компании;
– хозяйственные товарищества и общества с участием публичноправовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ
и обществ в их уставных (складочных) капиталах;
– юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений, государственных (муниципальных) унитарных
предприятий, государственных корпораций (компаний), публичноправовых компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных)
капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких
товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах), индивидуальные предприниматели, физические лица, являющиеся:
– юридическими и физическими лицами, индивидуальными
предпринимателями, получающими средства из соответствующего
бюджета на основании договоров (соглашений) о предоставлении
средств из соответствующего бюджета и (или) государственных
(муниципальных) контрактов, кредиты, обеспеченные государственными и муниципальными гарантиями;
– исполнителями (поставщиками, подрядчиками) по договорам
(соглашениям), заключенным в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета
и (или) государственных (муниципальных) контрактов, которым
в соответствии с федеральными законами открыты лицевые счета
в Федеральном казначействе, финансовом органе субъекта Россий
ской Федерации (муниципального образования);
– органы управления государственными внебюджетными фондами;
– юридические лица, получающие средства из бюджетов государ-
ственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования;
– кредитные организации, осуществляющие отдельные операции
с бюджетными средствами, в части соблюдения ими условий договоров
(соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета
бюджетной системы Российской Федерации;
-
61
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
б) в соответствии со ст. 82 НК РФ:
– налогоплательщики;
– налоговые агенты;
– плательщики сборов;
– плательщики страховых взносов;
в) в соответствии со ст. 56 Федерального закона от 10.07.2002
№ 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)»:
– кредитные организации;
– банковские группы;
г) согласно ст. 76.1 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О
Центральном банке РФ (Банке России)»:
– управляющие компании инвестиционного фонда, паевого инве-
стиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда;
– специализированные депозитарии инвестиционного фонда, па-
евого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного
фонда;
– акционерные инвестиционные фонды;
– клиринговые организации;
– центральный контрагент;
– организаторы торговли на финансовом рынке;
– центральный депозитарий;
– субъекты репозитарной деятельности;
– субъекты страхового дела;
– субъекты негосударственных пенсионных фондов;
– микрофинансовые организации;
– кредитные потребительские кооперативы;
– жилищные накопительные кооперативы;
– бюро кредитных историй;
– субъекты, осуществляющие актуарную деятельность;
– кредитные рейтинговые агентства;
– сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы;
– операторы инвестиционной платформы;
– ломбарды;
– операторы финансовой платформы;
– операторы информационных систем, в которых осуществляется
выпуск цифровых финансовых активов;
– операторы обмена цифровых финансовых активов;
д) в соответствии со ст. 22 Закона № 173-ФЗ:
– резиденты и нерезиденты, не являющиеся кредитными органи-
зациями и некредитными финансовыми организациями;
62
1.3. Место публичного финансового контроля в системе финансового права
е) в соответствии со ст. 31 Закона № 161-ФЗ:
– операторы по переводу денежных средств, являющиеся кредит-
ными организациями;
– операторы платежных систем;
– операторы иностранных платежных систем;
– операторы услуг платежной инфраструктуры.
Содержание публичных финансово-контрольных правоотношений
составляет совокупность прав и обязанностей субъектов публичного
финансового контроля.
Для раскрытия всего многообразия финансово-контрольных пра-
воотношений и их особенностей необходимо рассмотреть их виды,
складывающиеся в настоящее время между субъектами публичного
финансового контроля. Классифицировать публичные финансовоконтрольные правоотношения можно по разным основаниям:
1) по содержанию:
– материальные – определяют принципы, формы, методы и виды
публичного финансового контроля, полномочия субъектов публичного финансового контроля, меры финансово-правовой ответственности.
– процессуальные – определяют процедуру и порядок осущест-
вления публичного финансового контроля, порядок применения мер
финансово-правовой ответственности;
2) по видам публичного финансового контроля:
а)
– внутренние – правоотношения, возникающие в связи с осущест-
влением внутреннего публичного финансового контроля;
– внешние – правоотношения, возникающие в связи с осущест-
влением внешнего публичного финансового контроля;
б)
– бюджетные контрольные правоотношения;
– налоговые контрольные правоотношения;
– банковские контрольные правоотношения;
– валютные контрольные правоотношения;
– контрольные правоотношения в сфере финансовых рынков;
– контрольные правоотношения в национальной платежной си-
стеме;
– контрольные правоотношения в сфере денежного обращения;
3) по методам публичного финансового контроля:
– правоотношения, возникающие в связи с осуществлением ре-
визии;
63
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
– правоотношения, возникающие в связи с осуществлением про-
верки;
– правоотношения, возникающие в связи с осуществлением мо-
ниторинга;
– правоотношения, возникающие в связи с осуществлением об-
следования финансово-правовой экспертизы;
– правоотношения, возникающие в связи с осуществлением ана-
лиза;
– правоотношения, возникающие в связи с осуществлением ис-
требования документов;
4) по территориальному признаку:
– федеральные;
– региональные;
– местные;
5) по времени осуществления:
– предварительные;
– текущие;
– последующие;
6) по контрольно-надзорному механизму:
– фондообразующие;
– распределительные;
– правоотношения в сфере целевого и эффективного использова-
ния публичных фондов;
7) по характеру взаимодействия:
– вертикальные возникают между субъектами публичного финан-
сового контроля и объектами;
– горизонтальные возникают между субъектами публичного фи-
нансового контроля в рамках взаимодействия;
8) отдельным видом следует выделить цифровые публичные финан-
сово-контрольные правоотношения – это общественные отношения,
урегулированные нормами права, которые возникают в рамках реализации цифрового публичного финансового контроля, осуществляемого
с использованием цифровых технологий, искусственного интеллекта.
Таким образом, можно определенно говорить о том, что публич-
ный финансовый контроль является внутриотраслевым комплексным
институтом подотрасли финансового контроля отрасли финансового
права, включающим в себя нормы финансового права, регулирующие
общественные отношения, входящие в состав общей и особенной
частей финансового права. Публичный финансовый контроль не является единственным внутриотраслевым комплексным институтом
64
1.4. Правовое регулирование принципов осуществления контроля
финансового права. В частности, Р.В. Ткаченко1 обосновал, что бюджетное регулирование относится к таковому.
Трансформация механизма осуществления финансового контроля
происходит в связи с развитием цифровизации, которая, с одной стороны, влечет автоматизацию контрольной деятельности, с другой стороны, появление совершенно новых субинститутов, смещение акцентов
в рамках публичного финансового контроля в сторону создания таких
механизмов, которые изначально на стадии формирования правоотношений способны содействовать правомерному достижению целей,
обеспечению публичного (общественного) интереса, с привлечением
всего общества в целом и, повышая ответственность и качество организации внутреннего контроля со стороны самих участников финансовых
правоотношений, делая их открытыми для всех граждан. В последние
годы активно развивается и проникает практически во все области
финансовой деятельности использование такого метода публичного
финансового контроля, как мониторинг, чья роль изначально является превентивной. В частности, мы можем видеть развитие метода
налогового мониторинга, бюджетного мониторинга, мониторинга
в национальной платежной системе. Совершенно новое развитие получает «институт внутреннего финансового контроля», что выражается
в принятии ряда нормативных правовых актов, которые устанавливают
общие принципы, механизмы и порядок его организации и проведения, а также расширения полномочий Федерального казначейства как
органа внутреннего финансового (бюджетного) контроля. Внутренний
финансовый контроль будет исследован в настоящей работе далее.
Таким образом, можно сделать следующий вывод: публичный фи-
нансовый контроль является комплексным внутриотраслевым институтом финансового права, имеющим собственный предмет правового
регулирования, источники, принципы, собственный категориальный
аппарат.
1.4. Правовое регулирование принципов осуществления
публичного финансового контроля
Публичный финансовый контроль осуществляется на основе со-
вокупности принципов, которые являются основополагающими на-
1
Ткаченко Р.В. Бюджетное регулирование в системе финансового обеспечения ин-
новационного развития общества: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2022. 553 с.
65
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
чалами, определяющими функционирование органов публичного
финансового контроля, в связи с чем сложно отрицать их значение для
правоприменительной практики, унификации процесса осуществления контрольных мероприятий. Следует согласиться с точкой зрения
В.Н. Карташова относительно значения принципов права, которое,
по его мнению, заключается в «обеспечении высокого качества и эф
фективности правового регулирования общественных отношений,
разнообразных типов юридической практики»1.
В науке финансового права неоднократно делались попытки рас-
смотрения принципов финансового контроля как в целом, так и отдельных его видов2. В правовой доктрине выделяют общие (основополагающие или конституционные и универсальные) и специальные
принципы3 применительно к банковскому надзору. В сфере налогового
контроля предлагают группировать общие (универсальные) и носящие
прикладной характер4. При этом необходимо отметить, что общественные отношения в сфере осуществления публичного финансового
контроля развиваются, происходит появление новых и изменение
существующих, что обусловливает целесообразность обратиться к их
рассмотрению. Каждый вид финансовых отношений, в которых осуществляется публичный финансовый контроль, имеет свои особенности, не характерные для иных видов, что оказывает влияние и на состав
принципов, которые становятся основой осуществления контрольных
мероприятий в каждой отдельной сфере финансовой деятельности. Необходимо обратить внимание, что отдельные принципы имеют разное
содержание в зависимости от вида финансовых отношений, в сфере
которых реализуются контрольные полномочия уполномоченными
-
1
Карташов В.Н. Принципы права: понятие, структуры, функции // Юридическая
техника. 2020. № 14. С. 158–166.
2
См.: Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации:
проблемы и перспективы: Монография / Л.Л. Арзуманова, О.В. Болтинова, О.Ю. Бубнова и др.: Отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: Норма, Инфра-М, 2013. 384 с.; Ситник А.А. Правовое регулирование финансового контроля и надзора в сфере денежного обращения
Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук / А.А. Ситник. М., 2020. 506 с.; Тка-
ченко Р.В. Бюджетное регулирование в системе финансового обеспечения инновацион-
ного развития общества: Дис. ... д-ра юрид. наук / Р.В. Ткаченко. М., 2022. 553 с.; Гуз-
нов А.Г. Финансово-правовое регулирование финансового рынка в Российской Феде-
рации: Дис. ... д-ра юрид. наук / А.Г. Гузнов. М., 2016. 494 с.
3
Рождественская Т.Э., Гузнов А.Г. Публичное банковское право. М.: Проспект,
2019. С. 180.
4
Яцков В.Ф. Налоговая система и налоговый контроль на субфедеральном уровне:
Дис. … канд. экон. наук. Саратов, 2004. С. 48–49.
66
1.4. Правовое регулирование принципов осуществления контроля
органами. Кроме того, по мере развития финансовых отношений, появления новых и изменения существующих шел процесс расширения
системы принципов, что и отражалось на закреплении их в отдельных
нормативных актах.
В рамках настоящего исследования предлагается разделить принципы публичного финансового контроля на две группы: общие, которые
ложатся в основу контрольно-надзорной деятельности абсолютно всех
органов публичного финансового контроля, и специальные, характерные исключительно для отдельных сфер финансовой деятельности
и отражающие их особенности. Рассмотрим каждую из указанных
групп отдельно.
Анализ правовой доктрины и нормативных правовых актов, в которых закреплены принципы осуществления контрольно-надзорной
деятельности, позволяет выделить следующие общие принципы: законности, независимости, достоверности, объективности.
1. Принцип законности1 – основной для всех органов публичного
финансового контроля, предполагающий осуществление контрольнонадзорной деятельности исключительно в соответствии с требованиями действующего законодательства. Содержание, порядок проведения
публичного финансового контроля, полномочия органов публичного
финансового контроля, методы, порядок проведения контрольных
мероприятий, основания для внеплановых проверок, пределы полномочий каждого органа детально урегулированы нормами действующего законодательства Российской Федерации. Принцип законности
охватывает также законность совершаемых действий уполномоченными органами при выполнении возложенных на них полномочий
и определение их пределов, законность принимаемых решений, запрет
на предъявление требований о предоставлении документов, не предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации,
исключение дублирования запросов на предоставление документов.
1
Принцип законности закреплен в нормативно-правовых актах, регулирующих
деятельность контрольно-надзорных органов, а именно: ст. 4 Федерального закона
от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»; ст. 4 Федерального
закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»; Лимская декларация руководящих принципов; подп. 2.2 Правила профессиональной этики федеральных государственных служащих Федерального казначейства,
осуществляющих контрольные и аудиторские мероприятия, утв. Приказом Федерального казначейства от 21.10.2011 № 472 // СПС «КонсультантПлюс»; п. 2 ст. 30 Закона РФ от 27.11.1992 № 4015-I «Об организации страхового дела в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 56; п. 4 ст. 82 НК РФ.
67
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
Обеспечение соблюдения принципа законности со стороны органов
публичного финансового контроля реализуется посредством закрепления права объектов надзора на возмещение причиненных убытков
незаконными действиями (бездействием) уполномоченными органами
и их должностными лицами, требовать отмены и признания незаконными их решений и действий.
2. Принцип независимости. Отдельные принципы, заложенные в основу осуществления публичного финансового контроля, в его широком
понимании имеют разное содержание в зависимости от особенностей
вида финансовых отношений, в которых осуществляется контроль,
данная характеристика встречается именно при рассмотрении принципа независимости.
Принцип независимости можно рассматривать, с одной стороны,
с точки зрения независимости контрольно-надзорного органа от органов власти, что имеет существенное значение для сферы бюджетных
отношений, где органы власти являются участниками бюджетного
процесса, с другой стороны, с точки зрения независимости от объекта
контроля для обеспечения достоверного и объективного принятия
решения по результатам проведения контрольных мероприятий.
Рассмотрим особенности содержания принципа независимости
в бюджетных правоотношениях. Бюджет является ключевым звеном
финансовой системы, в бюджетный процесс вовлечены органы исполнительной и законодательной власти, а также Президент РФ. Для
обеспечения объективной оценки целесообразности, эффективности
и законности использования бюджетных средств в процессе проведения
контроля за его исполнением необходимо, чтобы орган, реализующий
его, был независим в своей деятельности от органов государственной
власти, т.е. должно обеспечиваться невмешательство в деятельность контрольно-надзорных органов со стороны иных участников бюджетного
процесса, являющихся органами власти, вовлеченными в бюджетный
процесс; невозможность влияния на мнение контрольно-счетного органа. Независимость достигается путем формирования контрольносчетных органов, подотчетности, «финансовой самостоятельности»1,
обеспечением судебной защиты. Механизм обеспечения независимости
от органов власти заложен в порядке формирования Счетной палаты
(ст. 101 Конституции РФ), согласно которому, с одной стороны, именно
представительный орган власти государства участвует в данном процес-
1
Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансово-
го контроля: Дис. … д-ра юрид. наук / Е.Ю. Грачева. М., 2000. С. 50.
68
1.4. Правовое регулирование принципов осуществления контроля
се, с другой стороны, установлены требования, исключающие совмещение должностей государственной службы, наличие родства с руководителями органов всех ветвей власти, правоохранительными органами,
а также с президентом. Формирование контрольно-счетных органов
субъектов и муниципальных образований происходит по аналогичному
алгоритму. Инструментом обеспечения независимости от органов власти
и подконтрольных объектов является участие законодательных органов
в назначении должностных лиц контрольно-счетных органов субъектов
и муниципальных образований. Следующим аспектом, отражающим
содержание независимостии, выступает вопрос представления отчетности о результатах деятельности перед представителями граждан (на
федеральном уровне обеим палатам парламента). Кроме того, вопросы
финансового обеспечения деятельности способны поставить под сомнение независимость любого органа, в связи с чем денежные средства
на содержание контрольно-счетных органов и выплату вознаграждения
служащим выделяются из бюджета соответствующего уровня.
Анализ состава подконтрольных Федеральному казначейству объектов во взаимосвязи с порядком назначения его руководителя (Правительством РФ по представлению министра финансов РФ) и подотчетности Правительству РФ свидетельствует об обеспечении независимости органа внутреннего государственного финансового контроля
при исполнении возложенных на него полномочий.
В сфере банковских отношений, национальной платежной системы,
финансовых рынков контрольно-надзорным органом является Банк
России. Содержание принципа независимости в данном случае проявляется через независимость от объектов контроля самого органа (порядок назначения руководителя, финансирование), его должностных
лиц (отсутствие заинтересованности, в том числе и в связи с наличием
родственных (семейных), трудовых, имущественных и финансовых
отношений), что связано с объективностью и эффективностью проведения контрольных мероприятий. В частности, Т.Э. Рождественская
и А.Г. Гузнов рассматривают данный принцип как «частное проявление принципа независимости Банка России»1.
При налоговом контроле также обеспечивается независимость
от налогоплательщиков.
Для осуществления внутреннего финансового контроля и аудита
в органах, являющихся главным администратором (администратором),
1
Рождественская Т.Э., Гузнов А.Г. Публичное банковское право. М.: Проспект,
2019. С. 185.
69
Глава I. Публичный финансовый контроль в системе финансового контроля
распорядителем, а также лиц, являющихся получателями бюджетных
средств, формируются самостоятельные и независимые структурные
подразделения, причем законодатель в стандарте использует термин
«функциональная независимость», т.е. отсутствие условий, которые
могут повлиять на беспристрастное и объективное выполнение возложенных полномочий1.
Обработка документов и информации при проведении контрольных мероприятий с применением алгоритмических решений органами
публичного финансового контроля, в том числе с использованием искусственного интеллекта, обеспечивает независимость при принятии решений. Возможность влияния остается исключительно путем изменения
алгоритма, что доступно только оператору информационной системы
и в результате внешнего повреждения и искажения кодов. Соответственно, независимость работы программ становится тесно взаимосвязанной
с рисками обеспечения информационной безопасности.
3. Принцип достоверности. Проведение контрольных мероприятий
всегда направлено на определение соответствия осуществления финансовой деятельности объектами контроля в соответствии с нормами
действующего законодательства Российской Федерации. Выводы,
которые в результате получает контрольно-надзорный орган, должны обосновываться документами, информацией, соответствующими
действительности, т.е. из них следует исключить противоречащие друг
другу, неполные, искаженные данные. Именно обеспечение реализации рассматриваемого принципа не только обеспечивает достижение
целей публичного финансового контроля (выявление и предупреждение совершения финансовых правонарушений), но и влияет на его
качество. Контрольно-надзорные органы используют ряд методов
для определения достоверности информации и документов: анализ
и сопоставление данных, встречные проверки, инвентаризация, экспертизы. Отслеживание проведения финансовых операций в условиях
выстроенного процесса взаимодействия между различными субъектами
публичного финансового контроля посредством электронного взаимодействия значительно облегчает задачу по проверке достоверности
информации, например, банки передают информацию налоговым
органам, блокируют счета при проведении подозрительных операций, информируют Росфинмониторинг. Недостоверность данных,
1
Стандарт внутреннего финансового аудита «Определения, принципы и задачи
внутреннего финансового аудита, утв. Приказом Минфина России от 21.11.2019 № 196н.
Режим доступа: http://pravo.gov.ru/ (дата обращения: 12.06.2022).
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]