Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Правовое регулирование публичного финансового контроля. Монография

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

08.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1011 / 2611 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

2.1. Система органов публичного финансового контроля и их полномочия

реннего контроля для отдельных субъектов национальной платежной системы является обязательным, в рамках которой осуществляется контроль за деятельностью иных субъектов (например, обязанность операторов по переводу денежных средств осуществлять контроль за банковскими платежными агентами1).

Внутри главного банка страны создано два специальных органа: Комитет банковского надзора и Комитет финансового надзора, которые фактически осуществляют внешний надзор и контроль. Внутренний осуществляется структурными подразделениями кредитных и некредитных финансовых организаций в соответствии с правилами, установленными Банком России.

Деятельность самого Центрального банка РФ подлежит также контролю как внутреннему, который осуществляется Главным аудитором Банка России согласно Приказу Банка России от 31.03.1997 № 02-140, так и внешнему со стороны Счетной палаты РФ, кроме того, главный банк подотчетен Государственной Думе РФ, т.е. фактически всему обществу как представительному органу власти.

Необходимо обратить внимание, что все рассмотренные органы в силу определения единой системы публичной власти являются ее составными частями, при этом из содержания определения, указанного в ст. 2 Закона № 394-ФЗ, Банк России не отнесен законодателем к единой системе публичной власти. Представляется, что Банк России в силу реализации возложенных на него публичных полномочий, безусловно, является органом, который входит в единую систему публичной власти, и выведение законодателем его за пределы единой системы публичной власти является необоснованным и требует внесения соответствующих изменений в определение термина в Законе № 394-ФЗ по следующим причинам.

Анализ ст. 2 Федерального закона от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» позволяет выделить следующие критерии отнесения органов к единой системе публичной власти:

1) включение в состав федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных государственных органов;

Указание Банка России от 23.12.2019 № 5365-У «О порядке осуществления контроля оператором по переводу денежных средств за деятельностью банковских платежных агентов» // Вестник Банка России. 2020. № 17.

101

Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов контроля

2) осуществление организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия в конституционно установленных пределах на основе принципа согласованного функционирования на основании Конституции РФ и в соответствии с законодательством;

3) цель взаимодействия, обозначенных в первом критерии органов, – соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, создание условий для социально-экономического развития государства, что и становится объединяющим критерием для единой системы.

При рассмотрении первого критерия становится очевидно, что законодатель не включил Банк России в состав единой системы публичной власти, поскольку главный банк страны не относится ни к федеральным органам государственной власти, ни к иным государственным органам, и влечет невозможность его отнесения к субъектам, осуществляющим публичный финансовый контроль, что, как представляется, не соответствует фактическим полномочиям, предоставленным Центральному банку РФ, а также его роли в управлении государством.

В работах представителей конституционного и административного права при анализе содержания единой системы публичной власти, к сожалению, не исследуется вопрос о составе органов, а также относительно отсутствия Банка России в указанной системе, т.е. авторы по сути принимают, что есть органы государственной власти на трех уровнях в рамках системы разделения властей, а про отдельные органы, обладающие специальным статусом, не упоминается. Представляется, что выведение Центрального банка РФ из единой системы публичной власти является неправомерным по следующим причинам.

Согласно ст. 75 Конституции РФ1 основная функция, а согласно ст. 3 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» цель деятельности Банка России – защита и обеспечение устойчивости рубля, причем законодатель указывает на принцип независимости главного банка страны, но достижение указанной цели и осуществление функций предполагает взаимодействие с органами государственной власти, в том числе и при осуществлении контрольно-надзорных полномочий в финансовой сфере. Кроме того, ученые-правоведы неоднократно обращались к вопросу исследования правового статуса Банка России. Например, М.В. Баглай придерживается точки зрения, что Центральный банк РФ – «федеральный

Конституция РФ. URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/0001202210060013

(дата обращения: 26.06.2023).

102

2.1. Система органов публичного финансового контроля и их полномочия

орган государственной власти с особым статусом»1, Е.Н. Пастушенко относит его к конституционным органам, наделенным государственновластными полномочиями2, Т.Э. Рождественская на основе позиции Конституционного Суда РФ приходит к выводу, что он «является специфическим публичным органом, выполняющим функции органа государственной власти»3, т.е. отнесение главного банка страны к публичным органам власти не вызывает сомнения в силу особенностей осуществляемой деятельности и закрепления правовых основ его функционирования в Конституции РФ.

Успешная реализация Банком России защиты и обеспечения устойчивости рубля оказывает непосредственное воздействие на создание условий для социально-экономического развития страны, обеспечение государственного суверенитета, поскольку стабильная денежная единица является залогом заинтересованности в направлении инвестиций в различные отрасли народного хозяйства, развития бизнеса, покупательской способности граждан, состояние уровня жизни граждан, выполнение социальных гарантий, а соответственно, непосредственно связана с реализацией конституционных прав и свобод граждан, которые подлежат обеспечению и защите государством. Достижение указанных целей невозможно без соответствующего правового регулирования, осуществления контроля и надзора за соблюдением законодательства, а также без выстраивания взаимодействия со всеми органами, входящими в единую систему публичной власти для обеспечения всестороннего и полного контроля.

Федеральный закон от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» указывает на наличие трех форм взаимодействия внутри единой системы публичной власти, что характерно и для осуществления контрольно-надзорной деятельности Банка России. Рассмотрим их подробнее.

Организационно-правовое взаимодействие является необходимым условием эффективного управления в рамках объединения, которым выступает в рассматриваемом случае государство, при этом порядок и формы которого определены в правовых нормах. Организационно-правовое взаимодействие означает, что каждый орган, являясь

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 354.

Пастушенко Е.Н. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации:

финансово-правовые аспекты теории: Дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2006. С. 34.

Рождественская Т.Э., Гузнов А.Г. Публичное банковское право: Учебник для ма-

гистров. М., 2019. С. 78.

103

Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов контроля

составным элементом в государственном управлении, т.е. субъектом, с участием которого осуществляется управленческое воздействие на все процессы в государстве, реализует возложенные на него полномочия согласованно с другими органами власти, а не разрозненно, при этом объединяющим критерием выступает направленность такой деятельности на достижение единой общей цели. При этом организационноправовое взаимодействие предполагает осуществление взаимодействия в конкретных формах, определенных действующим законодательством. Указанное взаимодействие не предполагает обязательного иерархичного подчинения одних органов другим.

Сферы и системы, в которых Банк России осуществляет контрольно-надзорные полномочия, являются ключевыми, поскольку от их стабильности и функционирования напрямую зависит движение денег, возможность аккумулирования и использования фондов денежных средств, при этом происходит организационно-правовое взаимодействие с другими органами. Например, обратимся к рассмотрению банковской системы, где главный банк страны реализует надзорные полномочия с момента регистрации кредитных организаций, взаимодействуя с Федеральной налоговой службой1, при осуществле нии переводов денежных средств с участием кредитных организаций и субъектов национальной платежной системы, платежных систем, участвующих в операциях по переводу денежных средств, взаимодействует с уполномоченным органом по противодействию отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и Генеральной прокуратурой РФ2; отдельно выстроены отношения по обмену информацией с Федеральной налоговой службой, Федеральной таможенной службой3 при выполнении полномочий

Указание Банка России от 14.01.2020 № 5387-У «О порядке взаимодействия Центрального банка Российской Федерации и Федеральной налоговой службы по вопросам государственной регистрации кредитных организаций и негосударственных пенсионных фондов» // Вестник Банка России. 2020. № 29.

Соглашение о взаимодействии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации при реализации полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», утв. Генпрокуратурой России № СД-9-19, Банком России № БР-Д-57/986

29.08.2019 // Законность. 2019. № 11.

Постановление Правительства РФ от 11.09.2006 № 560 «Об утверждении Правил по обеспечению взаимодействия не являющихся уполномоченными банками профес-

104

2.1. Система органов публичного финансового контроля и их полномочия

по валютному контролю. Кроме того, формирование национального финансового совета как органа управления Банка России подтверждает наличие согласованности и взаимодействия при принятии решения представительных, исполнительных органов власти с главным банком государства.

Отдельное внимание необходимо обратить и на функциональное взаимодействие, т.е. сотрудничество органов при осуществлении своих полномочий. С.С. Стариков1, А.В. Блещик2 отмечают, что единство системы публичной власти прежде всего означает функциональное единство, т.е. в основу формирования системы публичной власти положено их функциональное назначение, при этом Е.В. Гриценко3 считает, что «функциональное единство… не предполагает организационного подчинения одного уровня публичной власти другому», а П.Е. Спиридонов подчеркивает, что «организация публичного управления предполагает определенную структурную оптимизацию государственных органов… соответствие… функциональному предназначению»4. Банк России, несомненно, обладает собственными исключительными полномочиями, являющимися неотъемлемой составной частью публичного управления, которые, с одной стороны, реализуются им самостоятельно и независимо, с другой стороны, требуют взаимодействия и согласованности всех органов, входящих в систему публичной власти, поскольку распределение функций между органами власти осуществляется таким образом, что только при их согласованной деятельности возможно обеспечить эффективное управление и достичь тех целей, которые стоят перед

сиональных участников рынка ценных бумаг как агентов валютного контроля, таможенных и налоговых органов как уполномоченных Правительством Российской Федерации органов валютного контроля с Центральным банком Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 38. Ст. 3989.

Стариков С.С. К вопросу о конституционно-правовом статусе органов публичной власти федеральных территорий // Конституционное и муниципальное право. 2023. № 3. С. 21–25.

Блещик А.В. К вопросу о содержании понятия «единая система публичной власти в субъекте Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право.

2022. № 12. С. 16–21.

Гриценко Е.В. Что же останется от местного самоуправления в единой системе пуб- личной власти? (Проблемы законодательной интерпретации конституционных поправок) // Конституционное и муниципальное право. 2022. № 5. С. 5057.

Спиридонов П.Е. Особенности системы публичного управления в Российской Федерации и ее влияние на развитие административного права // Административное право и процесс. 2021. № 8. С. 29–34.

105

Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов контроля

ними, и реализации задач, стоящих перед государством и органами местного самоуправления.

Наиболее ярким примером функционального взаимодействия Банка России с отдельными органами, входящими в единую систему публичной власти, служит осуществление валютного контроля, поскольку он носит комплексный характер и требует привлечения субъектов, наделенных властными полномочиями в обеспечении контроля в различных общественных отношениях. Пункт 6 ст. 22 Федерального закона от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»1 прямо указывает, что Правительство РФ обеспечивает взаимодействие органов исполнительных власти, осуществляющих валютный контроль, с Центральным банком РФ. Всесторонний валютный контроль при заключении и исполнении внешнеторговых контрактов, связанных с перемещением товаров через таможенную границу и своевременным поступлением товаров либо денежных средств на территорию страны, невозможно без сотрудничества и обмена информацией и документами между Банком России и Федеральной таможенной службой. Кроме того, при осуществлении контрольных мероприятий органами и агентами валютного контроля в случае выявления нарушений требований действующего законодательства, не относящихся к компетенции такого органа, последний обязан проинформировать орган, к чьей компетенции относятся подобные нарушения.

Третье направление взаимодействия законодатель определяет финансово-бюджетное взаимодействие, что, представляется, требует корректировки, поскольку само понятие «финансы» шире понятия «бюджет» и включает последнее, а также влечет понимание исключительно с точки зрения финансирования функций органов публичной власти за счет средств бюджета. Например, Е.В. Гриценко прямо указывает, что «функциональное единство публичной власти подкрепляется бюджетно-финансовым, нашедшим отражение в принципе единства бюджетной системы»2. На наш взгляд, приведенная точка зрения сфокусирована только на одном направлении, которое действительно отражает предусмотренное действующим законодательством финансирование посредством предоставления субвенций из бюджета,

Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и ва-

лютном контроле» // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4859.

106

2.1. Система органов публичного финансового контроля и их полномочия

но при этом финансовое взаимодействие предполагает не только финансирование при распределении полномочий. Финансовое взаимодействие стоит рассматривать с точки зрения выработки и реализации финансовой политики, денежно-кредитной политики, обеспечения функционирования системы расчетов, особенно в современных условиях, когда большая часть расчетов смещается в сторону безналичных и запускаются расчеты с использованием цифровых валют.

Одной из задач, остро стоящих перед государством не только при стабильных условиях, но и сегодня в условиях проведения специальной военной операции, становится обеспечение противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, которую невозможно выполнить без тесного взаимодействия Банка России и Росфинмониторинга. Именно расчеты в безналичной и цифровой форме дают возможность обеспечить реализацию указанной задачи, поскольку обеспечивают их прозрачность и позволяют прослеживать источник происхождения денежных средств. Стабильность денежной единицы, прозрачность и стабильность систем, позволяющих осуществлять расчеты, являются ключевым фактором для развития предпринимательства, привлечения инвестиций в отрасли народного хозяйства, обеспечения возможности формирования источников для кредитования бизнеса. В связи с этим представляется целесообразным рассматривать финансовое взаимодействие между органами власти не только с точки зрения делегирования полномочий и выделения бюджетного финансирования на указанные цели, а в более широком смысле, направленном на обеспечение функционирования и стабильности всей финансовой системы государства

В связи с развитием цифровых технологий и постановкой задачи внедрения искусственного интеллекта, роботов в государственные управленческие информационные системы, а также аккумулированием в таких системах значительного объема информации целесообразно рассмотреть еще одного субъекта – цифрового контролера. В действующем законодательстве такой термин отсутствует. Более того, в настоящее время ведутся дискуссии на предмет внедрения искусственного интеллекта и роботизации, необходимости правового регулирования его правого статуса, поскольку функционирование отдельного искусственно созданного субъекта, принимающего самостоятельно решения независимо от человека, содержит в себе риски и угрозы причинения вреда человеку и его интересам.

В соответствии с Национальной стратегией развития искусственного интеллекта на период до 2030 г., а также Указом Президента РФ

107

Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов контроля

от 10.10.2019 № 490 «О развитии искусственного интеллекта в Российской Федерации» искусственный интеллект – комплекс технологических решений, позволяющих имитировать когнитивные функции человека (включая самообучение и поиск решений без заранее заданного алгоритма) и получать при выполнении конкретных задач результаты, сопоставимые как минимум с результатами интеллектуальной деятельности человека. Подобное определение повлекло за собой появление в правовой науке концепции «электронное лицо»1. Суть концепции заключается в том, что субъектами права являются именно лица: физическое лицо, юридическое лицо, которые обладают правосубъектностью. «Искусственный интеллект включает в себя ряд специфических свойств, делающих его новым по форме и содержанию субъектом, отвечающим современным реалиям развития высокоинтеллектуальных систем»2. М.А. Аксенова указывает, что «использование юридической фикции в качестве аналогичного механизма»3 позволяет выстраивать связь «лицо» – «электронное лицо» – «искусственный интеллект»4. Согласно Национальной стратегии развития искусственного интеллекта на период до 2030 г., а также Указу Президента РФ от 10.10.2019 № 490 «О развитии искусственного интеллекта в Российской Федерации» технологические решения состоят из информационно-коммуника ционной инфраструктуры, программного обеспечения (в том числе в котором используются методы машинного обучения), процессов и сервисов по обработке данных и поиску решений, что сейчас активно и развивается контрольно-надзорными органами.

Таким образом, на основе вышеизложенного цифровой контролер является электронным лицом, что позволяет говорить о нем как о субъекте.

Данное лицо будет иметь доступ к полному объему информации о подконтрольном объекте, которая в настоящее время аккумулируется в различных информационных системах уполномоченных контрольно-надзорных органах, а впоследствии на сформированных цифровых платформах. Благодаря наличию в законодательстве положений о межведомственном взаимодействии такое лицо сможет иметь доступ

Например: Ястребов О.А. Дискуссия о предпосылках для присвоения роботам пра- вового статуса «электронных лиц» // Вопросы правоведения. 2017. № 1. С. 189–203; Ак- сенова М.А. Концепция «электронного лица» в правовом пространстве // Юрист. 2020. № 7. С. 18–24.

Аксенова М.А. Указ. соч. С. 18–24.

Там же.

108

2.1. Система органов публичного финансового контроля и их полномочия

ко всем таким платформам и оперативно получать, обрабатывать и анализировать в полном объеме всю информацию о таких объектах, об их деятельности, совершаемых финансовых операциях, уплате налогов, нарушениях законодательства, результатах проводимых проверок как в удаленном режиме (камеральных), так и выездных, сопоставлять предоставленную ими отчетность, направления запросов, уведомлений, требований о предоставлении информации и документов, причем без участия человека. Цифровой контролер сможет выдавать предписания об устранении выявленных нарушений, автоматически ограничивать, например, доступ к участию в государственных и муниципальных закупках, получении инвестиций из бюджетов бюджетной системы, отзывать лицензии на совершение операций, блокировать счета и операции по счетам. В рамках Национальной стратегии развития искусственного интеллекта на период до 2030 г. заложено положение в части делегирования системам, работающим на основе искусственного интеллекта, права принимать отдельные решения. Отдельного внимания заслуживает ограничение объема передаваемых полномочий таким последствием, как ущемление прав и законных интересов граждан, из чего можно сделать вывод, что в отношении объектов контроля, которыми являются юридические лица, делегирование полномочий возможно в полном объеме.

Представляется, что термин «цифровой контролер» можно рассматривать в нескольких аспектах. Прежде всего под цифровым контролером следует понимать электронное лицо, которым является робот, искусственный интеллект или иной субъект, функционирующий на основе искусственного интеллекта, созданного человеком, способного к обучению и принятию самостоятельных решений на основе обработки и анализа аккумулированных данных об объектах контроля и их деятельности, оценки правомерности поведения объектов контроля и применения мер ответственности к лицам, допустившим нарушение в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

С другой стороны, под цифровым контролером можно понимать служащего уполномоченного контрольно-надзорного органа, исполняющего свои должностные обязанности с использованием различных технологических решений, информационных систем как инструмента повышения эффективности публичного финансового контроля.

При рассмотрении понятия «цифровой контролер» в первом значении отнести его к определенному виду финансовых правоотношений нельзя по причине возможности осуществления контроля одновре-

109

Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов контроля

менно во всех сферах в отношении каждого объекта контроля, аккумулирования всеобъемлющей информации о них и наличия доступа к ним с учетом развития цифровых платформ.

Безусловно, внедрение института цифрового контролера имеет и преимущества, к которым возможно отнести высокую продуктивность при обработке информации, эффективность принятия решений, оперативность выявления рисков и недопущение нарушений законодательства Российской Федерации объектами контроля и, соответственно, уменьшение неблагоприятных последствий для всего общества и государства.

В то же время если рассматривать цифрового контролера в первом значении, то возникает вопрос о необходимости осуществления контроля за его функционированием. На современном этапе развития нет ни одного совершенного механизма или алгоритма, который не допускал бы технических ошибок, следовательно, внедрение в систему государственного управления такого цифрового контролера требует предварительного тщательного анализа и исследования. Государство обязано обеспечить защиту и охрану публичного интереса, а также частного интереса. М.А. Аксенова указывает, что «неверно принятое решение в рамках осуществления функций по государственному управлению или причинение вреда индивиду повлекут колоссальные проблемы и ущерб для государства»1. С данной позицией следует согласиться в силу нескольких причин. Во-первых, применение мер к объекту контроля, которое выражается в неблагоприятных последствиях для него, влечет ограничение деятельности такого лица, возможности осуществлять коммерческую деятельность, а в случае принятия решения необоснованно, на основе искаженных данных, приведет к причинению ущерба такому лицу со стороны государства и экономике в целом. Во-вторых, малая изученность способностей искусственного интеллекта создает угрозу выхода его из-под контроля человека. Все это обусловливает необходимость четкого правового регулирования его использования, в частности, согласно п. 30 Национальной стратегии развития искусственного интеллекта на период до 2030 г. подчеркивается, что система нормативно-правового регулирования в области искусственного интеллекта должна гарантировать безопасность населения и стимулировать развитие технологий. В-третьих, особое значение приобретает информационная безопасность. Существует

Аксенова М.А. Концепция «электронного лица» в правовом пространстве //

Юрист. 2020. № 7. С. 18–24.

110

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1011 / 2611 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]