Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое регулирование публичного финансового контроля. Монография
.pdf
2.3. Взаимодействие субъектов контроля и иных уполномоченных субъектов
запрашивать и получать документы и информацию, связанные с проведением валютных операций. Отличает их только отсутствие права
выдавать обязательные предписания и привлекать к ответственности
за нарушение валютного законодательства Российской Федерации.
В связи с внесением изменений в действующее законодательство
о налогах и сборах Федеральным законом от 29.07.2018 № 231-ФЗ
«О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации» у налоговых органов появилось право, а аудиторских
организаций и аудиторов – корреспондирующая новая обязанность
в рамках реализации налогового контроля истребовать и предоставлять информацию и документы, полученные ими при осуществлении
аудиторской деятельности и оказании прочих связанных с аудиторской
деятельностью услуг, а также служащие основанием для исчисления
и уплаты налогов и сборов. Таким образом, в рамках налогового контроля также появляется иной уполномоченный субъект, имеющий
особый статус, который, по сути, становится участником налогового
контроля. В то же время такие лица не могут быть отнесены к субъектам публичного финансового контроля в силу отсутствия возложения
на них основной контрольно-надзорной функции, т.е. они выполняют
некую вспомогательную функцию по поручению органов публичного
финансового контроля, которая одновременно является для них не добровольной, а обязательной в силу закона.
Отдельного внимания заслуживают саморегулируемые организации.
В ст. 7 Федерального закона от 13.07.2015 № 223-ФЗ «О саморегулируе
мых организациях в сфере финансовых рынков» предусмотрено право
Банка России по передаче полномочий саморегулируемой организации
по получению отчетности от ее членов. Во исполнение обозначенного положения Банком России было принято Указание от 07.02.2017
№ 4281-У «О порядке передачи Банком России саморегулируемой организации в сфере финансового рынка, порядке осуществления переданных полномочий, порядке и основаниях их прекращения, а также перечне отчетности, полномочия по получению которой могут быть переданы
Банком России саморегулируемой организации в сфере финансового
рынка». Институт саморегулирования позволяет осуществлять контроль
со стороны профессионального сообщества, выработку определенных
правил, стандартов для осуществления финансовой деятельности отдельными специальными субъектами. Положительный опыт реализации саморегулирования, используемый в сфере финансовых рынков,
предполагается расширять и распространять на деятельность субъектов
национальной платежной системы, например, в Стратегии развития
-
141
Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов контроля
национальной платежной системы на 2021–2023 годы1 Банка России
указано, что в социально значимых сегментах рынка платежных услуг,
в которых осуществляют деятельность платежные агенты, планируется
создать саморегулируемые организации в сфере по приему платежей,
которые будут наделены полномочиями по надзору за деятельностью
платежных агентов.
Особенностью всех перечисленных субъектов является наличие
особого статуса, т.е., с одной стороны, это юридические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность и не являющиеся
органами государственной власти, с другой стороны, это субъекты,
осуществляющие специальные виды деятельности, для реализации
которых необходимо либо наличие лицензии, либо наличие статуса
участника саморегулируемой организации. С.В. Васильева отмечает,
что одним из требований для реализации властных полномочий является то, что такие организации «должны быть способны к этому, прежде
всего, с точки зрения организационно-правовых форм их работы – они
должны уметь действовать не в частноправовых, а в публично-правовых формах». Стоит согласиться с данной позицией, потому что у таких
субъектов в силу их деятельности, обусловленной требованиям законодательства, есть возможность на законных основаниях получать
доступ к информации и документам, которые позволяют реализовать
в отношении них публичный финансовый контроль.
Необходимо обратить внимание, что законодатель не определил
общее понятие для таких субъектов, что представляется не совсем
верным в силу того, что в их деятельности присутствует возложенная
законом обязанность публичного характера, и целью является обеспечение соблюдения действующего законодательства объектами публичного финансового контроля. Следует обратить внимание, что все
указанные субъекты выступают субъектами частного права, что также
вызывает отдельные споры.
Для определения статуса вспомогательных субъектов представляется целесообразным рассмотреть следующие вопросы:
– основания возникновения полномочий;
– определение термина для группы таких субъектов;
– объем полномочий.
В приведенных выше случаях основанием возникновения полномочий является закон. При этом терминология о предоставлении та-
1
Стратегия развития национальной платежной системы на 2021–2023 годы Бан-
ка России. URL: https://cbr.ru/PSystem/b_doc/strategy_nps/ (дата доступа: 08.01.2022).
142
2.3. Взаимодействие субъектов контроля и иных уполномоченных субъектов
ких полномочий используется различная, как в законодательстве,
так и в науке, при рассмотрении вопроса относительно оснований
возникновения таких полномочий. В правовой науке отдельные правоведы рассматривают такое наделение полномочий с использованием
термина «аутсорсинг», например, О.В. Романовская прямо указывает
на передачу «отдельных функций органов государственной власти негосударственным организациям и частным лицам»1, проводя аналогию
с предпринимательской деятельностью, «где многие организации передают некоторые виды своей деятельности другой компании на основе
длительного соглашения»2. Представляется, что применение термина
«аутсорсинг» не совсем корректно в случае передачи публичных полномочий в силу следующих причин. Действующее законодательство
Российской Федерации не содержит легального определения термина
«аутсорсинг». Согласно решению Совета Евразийской экономической
комиссии от 21.12.2016 № 143 «О Концепции создания евразийской
промышленной кооперации и субконтрактации» аутсорсинг – передача одним юридическим лицом другому юридическому лицу работ
или услуг и принятие их к выполнению этим другим юридическим
лицом на основании договора.
Таким образом, основными характеристиками аутсорсинга является, во-первых, передача выполнения работ или услуг, во-вторых,
основание передачи – договор между юридическими лицами. В то же
время термин «аутсорсинг» используется в отдельных нормативных
правовых актах субъектов Российской Федерации, например в законах города Москвы применительно к оптимизации предоставления
государственных услуг органами исполнительной власти г. Москвы3,
в законах Московской области применительно к передаче кадровой
службы учреждений здравоохранения4, применительно к оптимизации
функций государственного управления в законах Ростовской области5
1
Романовская О.В. Делегирование государственно-властных полномочий в системе
публично-правового регулирования // Вестник Пермского университета. Серия «Юридические науки». 2017. № 2. С. 143–154.
2
Там же.
3
Например: Закон г. Москвы от 21.11.2018 № 30 «О бюджете города Москвы на 2019
год и плановый период 2020 и 2021 годов»; Закон г. Москвы от 25.11.2015 № 67 «О бюджете города Москвы на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов».
4
Например: Закон Московской области от 12.12.2018 № 216/2018-ОЗ «О бюджете
Московской области на 2019 год и на плановый 2020 и 2021 годов».
5
Например: Областной закон Ростовской области от 03.12.2012 № 987-ЗС «О программе социально-экономического развития Ростовской области на 2013–2016 годы».
143
Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов контроля
без раскрытия таких понятий и порядка передачи, а также конкретизации функций государственного управления. Соответственно, существует двоякое использование термина применительно как к передаче
услуг, так и функций государственного управления. При этом ключевым характеристикам аутсорсинга передача функций государственного
управления не соответствует. Обратимся к Толковому словарю для
определения понятий «функция» и «полномочия». Функция – это
«обязанность, круг деятельности, подлежащая исполнению работа»1.
Полномочия – это «право, предоставленное кому-либо на совершение
чего-либо»2.
На основе изложенного можно сделать вывод, что применительно
к отдельным услугам, которые органы власти оказывают населению,
возможно использование термина «аутсорсинг», а в отношении отдельных услуг, которые необходимы для функционирования органа власти
как юридического лица, в части передачи государственно-властных
полномочий использование термина «аутсорсинг» необоснованно,
включая передачу контрольно-надзорных полномочий, в том числе и в
связи с отсутствием заключения договора на их реализацию. В рамках
валютного, налогового контроля основанием для осуществления отдельных полномочий являются нормы закона.
В правовой науке существует также дискуссия в отношении разграничения использования терминов «делегирование» и «наделение»
государственно-властных полномочий3. В отдельных работах встречается термин «передача властных полномочий»4. Рассмотрим их подробнее. Толковый словарь современного русского языка определяет
слово «делегировать» как «передавать право, представлять где-либо
1
Большой современный толковый словарь русского языка. 2012. URL: https://sl-
ovar.cc/rus/tolk/124538.html (дата обращения: 05.05.2021).
2
Там же.
3
Например: Чакалова М.С. О соотношении понятий «наделение» и «делегирова-
ние» государственных полномочий органам местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2009. № 6. С. 24–28.
4
Например: Гриценко Е.В. Конституционные основы и правовые формы привле-
чения частных субъектов к решению муниципальных задач в России в сравнительной
перспективе // Закон. 2013. № 2. С. 113–128; Балдин А.К., Ляпин И.Ф. Развитие института делегирования контрольно-надзорных полномочий в современной России // Административное право и процесс. 2018. № 4. С. 64–67; Загидуллин Р.И. Наделение органов
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: проблемы
понятийного аппарата // Российский юридический журнал. 2010. № 5 (74). С. 125–
131 и др.
144
2.3. Взаимодействие субъектов контроля и иных уполномоченных субъектов
чьи-либо интересы»1, под «передавать» – «отдавать в распоряжение,
поручать кому-либо другому»2, слово «наделять» обозначает «распределять, предоставлять кому-либо что-либо как долю»3. Соответственно,
«делегирование» более широкое понятие по сравнению с «передачей»
полномочий, при этом оба этих слова предполагают определенное их
распределение. М.С. Чакалова указывает, что ««наделение» включает
в себя понятия «передача» и «делегирование», «при передаче полномочие органа государственной власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию…, то есть меняет свою природу»4.
А.К. Балдин и И.Ф. Ляпин считают, что «делегирование представляет собой наиболее широкое понятие, предполагающее передачу об
ширного круга полномочий по сравнению с наделением отдельными
государственными полномочиями»5, основываясь в том числе и на
позиции, высказанной Р.И. Загидуллиным6. Д.Н. Бахрах, В.В. Скороходова7 используют термин «делегирование» властных полномочий
применительно к деятельности коммерческих банков, в том числе
в сфере валютного контроля. В ст. 133 БК РФ используется термин
«выполнение переданных полномочий органов государственной власти
в установленном порядке», т.е. предполагается принятие акта, который
станет правовой основой для такой передачи, что подтверждает необходимость принятия акта органом государственной власти о передаче
полномочия, а не изначальное предоставление в силу закона. Более
того, в рамках бюджетного права передача полномочий влечет и предоставление финансирования из соответствующего бюджета. В сфере публичного финансового контроля привлечение иных субъектов
-
1
Большой современный толковый словарь русского языка. 2012. URL: https://slovar.
cc/rus/tolk/23265.html (дата обращения: 05.05.2021).
2
Там же.
3
Там же.
4
Чакалова М.С. О соотношении понятий «наделение» и «делегирование» государственных полномочий органам местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2009. № 6. С. 24–28.
5
Балдин А.К., Ляпин И.Ф. Развитие института делегирования контрольно-надзорных полномочий в современной России // Административное право и процесс. 2018.
№ 4. С. 64–67.
6
Загидуллин Р.И. Наделение органов местного самоуправления отдельными госу-
дарственными полномочиями: проблемы понятийного аппарата // Российский юридический журнал. 2010. № 5 (74). С. 125–131.
7
Бахрах Д.Н., Скороходова В.В. Делегирование коммерческим банкам властных
полномочий // Современное право. 2007. № 11.
145
Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов контроля
не влечет за собой предоставление дополнительного финансирования
за счет бюджетных средств в качестве платы за их исполнение.
Необходимо обратить внимание на особенности правового регулирования передачи таких полномочий субъектам, не являющимся
в силу закона органами публичного финансового контроля.
Агенты валютного контроля наделены полномочиями на основании Федерального закона (ст. 22 Федерального закона от 10.12.2003
№ 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»), т.е. законодатель возложил полномочия на субъектов частного права (уполномоченные банки и профессиональные участники рынка ценных
бумаг), а также на государственную корпорацию. В отношении уполномоченных банков и профессиональных участников рынка ценных
бумаг Банк России является органом регулирования и надзора, при
этом организационное подчинение отсутствует. Государственная корпорация «ВЭБ.РФ» осуществляет полномочия агента валютного контроля для достижения целей его деятельности в соответствии со ст. 3
Федерального закона от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ»».
Предоставление налоговым органам аудиторскими организациями
полученной в рамках оказания аудиторских и сопутствующих услуг
информации и документов определено непосредственное в ст. 93.2
НК РФ.
Отдельного внимания заслуживают и саморегулируемые организации. В ст. 7 Федерального закона от 13.07.2015 № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков» предусмотрено
право Банка России по передаче полномочий саморегулируемой организации получать отчетность от ее членов. Во исполнение обозначенного положения Банком России было принято указание от 07.02.2017
№ 4281-У «О порядке передачи Банком России саморегулируемой
организации в сфере финансового рынка, порядке осуществления
переданных полномочий, порядке и основаниях их прекращения,
а также перечне отчетности, полномочия по получению которой могут
быть переданы Банком России саморегулируемой организации в сфере
финансового рынка». Решение о передаче полномочий по получению
отчетности принимает специальный орган главного банка страны –
Комитет финансового надзора на основе предоставленных документов,
подтверждающих соответствие саморегулируемой организации требованиям, позволяющим осуществлять в полном объеме делегированные
полномочия. Налицо делегирование определенных контрольно-над-
146
2.3. Взаимодействие субъектов контроля и иных уполномоченных субъектов
зорных полномочий Центральным банком РФ лицу, не являющемуся
контрольно-надзорным органом в силу закона.
Таким образом, привлечение субъектов частного права для реализации полномочий в сфере публичного финансового контроля строится
по двум моделям:
а) возложение полномочий нормативным правовым актом. В этом
случае использование терминов «передача», «делегирование» неоправданно применительно к контрольно-надзорным полномочиям в силу
того, что закрепление таких полномочий осуществляется именно законом, а не отдельными распорядительными актами контрольно-над
зорных органов в силу их воли и права, предоставленного им нормативными правовыми актами, т.е. корректнее говорить о наделении
субъектов частного права полномочиями по осуществлению публичного финансового контроля;
б) передача отдельных контрольно-надзорных полномочий органом
публичного финансового контроля путем издания подзаконного акта,
причем контрольно-надзорный орган сам определяет объем и условия
передаваемых полномочий.
Второе положение, которое следует рассмотреть, это применяемая
терминология к субъектам, осуществляющим вспомогательную функцию в рамках контрольно-надзорной деятельности.
Применительно к валютному контролю используется термин
«агент». Современный толковый словарь русского языка определяет
агента как «юридическое или физическое лицо, действующее по поручению и в интересах кого-либо, уполномоченный»1. Деятельность
агента основана на поручении. При этом передача полномочий возможна как в полном объеме, так и в части. Основываясь на том, что
полномочия агента валютного контроля возложены законом, то поручение дано представительными органами власти.
Особый статус имеет государственная корпорация развития «ВЭБ.
РФ», созданная Российской Федерацией. Ее статус определяется отдельным федеральным законом. Она не является таким же субъектом
частного права, как уполномоченные банки и профессиональные
участники рынка ценных бумаг. Например, Е.Н. Горлова предлагает
рассматривать таких субъектов как парапубличные, которые характеризуются тем, что им «делегируются государственные полномочия…
наделяются публичной правоспособностью и должны реализовывать
-
1
Большой современный толковый словарь русского языка. М., 2012. URL: https://
slovar.cc/rus/tolk/2718.html (дата обращения: 31.05.2021).
147
Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов контроля
публичные цели… включающей право осуществлять… контроль»1.
С.В. Васильева предлагает рассматривать государственные корпорации как «квазиорганы»2, которые «реализуют государственные функции». В переводе с латинского quasi означает «якобы, как будто»3,
«пара» от греческого para означает «возле, мимо, вне»4. Использование
указанных приставок при наименовании вспомогательных субъектов представляется некорректным в силу того, что осуществляемые
ими полномочия не являются ни «как будто» публичные, ни «возле» государственные. Они реализуют полномочия, которые являются
составной частью публичного финансового контроля, в связи с чем
использование термина «агент» для всей группы субъектов, вовлеченных в процесс публичного финансового контроля на стороне органов
публичного финансового контроля, более предпочтительно.
Таким образом, в отношении уполномоченных банков, профессиональных участников рынка ценных бумаг, аудиторских организаций,
саморегулируемых организаций, государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ», саморегулируемых организаций, которым предоставлены властные полномочия по осуществлению публичного финансового
контроля, целесообразно использование термина «иные уполномоченные субъекты». Во-первых, полномочия по осуществлению отдельных
действий в рамках контрольно-надзорной деятельности закреплены
в федеральных законах. Во-вторых, нормы права, содержащие такие
полномочия, целесообразно рассматривать как поручение со стороны государства на реализацию контрольно-надзорной деятельности.
В-третьих, все субъекты действуют в интересах общества, т.е. для достижения публичного интереса.
Отдельного внимания заслуживает вопрос объема полномочий,
который предоставляется иным уполномоченным субъектам публичного финансового контроля.
Агенты валютного контроля имеют право проводить проверки,
проверку полноты и достоверности учета и отчетности, запрашивать
и получать документы и информацию согласно ст. 23 Федерального
1
Горлова Е.Н. Парапубличные организации как субъекты финансового права // Ак-
туальные проблемы российского права. 2020. № 11. С. 114–121.
2
Васильева С.В. Передача государственных полномочий организациям: правовой
механизм // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. № 5. С. 28–37.
3
Ушаков Д.Н. Толковый словарь русского языка. 2012. URL: https://slovar.cc/rus/
ushakov/405329.html (дата обращения: 05.06.2021).
4
Энциклопедический словарь. URL: https://dic.academic.ru/dic.nsf/es/85011/ПА-
РА (дата обращения: 05.06.2021).
148
2.3. Взаимодействие субъектов контроля и иных уполномоченных субъектов
закона от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле». При этом применять меры принуждения как предупредительного, так и принудительного характера агенты валютного
контроля не могут, поскольку это прерогатива исключительно органов
валютного контроля.
Саморегулируемые организации в сфере финансовых рынков
имеют право получать отчетность от субъектов финансового рынка,
проверять ее на предмет соответствия порядка составления и сроков ее представления, а также применять меры за несоблюдение
требований установленных внутренними документами саморегулируемых организаций. При этом необходимо обратить внимание,
что такие требования должны быть разработаны саморегулируемой
организацией в соответствии с нормативными актами Банка России.
Кроме того, если субъект финансового рынка не предоставит отчетность, то именно саморегулируемая организация обязана уведомить
Центральный банк РФ о факте такого нарушения и подтвердить
выполнение всех необходимых мер, принятых ею для получения отчетности. На саморегулируемые организации в рамках делегированного полномочия возложена обязанность по представлению отчета
по результатам проверки отчетности субъектов финансовых рынков,
а также мер, которые были применены со стороны саморегулируемой
организации. В то же время Банк России не делегирует свои полномочия по применению мер воздействия к финансовым организациям, нарушившим обязанность по предоставлению отчетности.
Саморегулируемые организации вправе применять меры, которые
предусмотрены ст. 15 Федерального закона от 13.07.2015 № 223-ФЗ
«О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков»,
а также внутренними документами саморегулируемой организации.
К таким мерам относятся:
– требование об устранении нарушения, вынесение предупреждения, которые фактически являются аналогичными предупредительным
мерам, которые применяет Банк России за выявленные нарушения
действующего законодательства подконтрольными объектами;
– наложение штрафа, причем размер штрафа определяется самими
саморегулируемыми организациями – аналогично принудительным
мерам со стороны Центрального банка РФ;
– исключение из членов саморегулируемой организации. Мера
по исключению влечет за собой фактически невозможность осуществления субъектом финансового рынка своей деятельности, поскольку
законом закреплена обязанность о наличии у организации такого
149
Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов контроля
членства и может повлечь более серьезные меры со стороны органа
надзора в сфере финансовых рынков.
Например, А.М. Евсиков считает, что финансовый контроль
со стороны саморегулируемых организаций включает в себя «прием
отчетности, проведение проверок, выдачу и контроль исполнения
предписаний, применение мер принуждения»1. В отношении мер принуждения вопрос является спорным, поскольку саморегулируемые организации не могут применять предупредительные и принудительные
меры, реализация которых возможна со стороны Банка России. Саморегулируемые организации используют меры принуждения от своего
имени для обеспечения соблюдения установленных правил членами
саморегулируемой организации.
У аудиторских организаций есть обязанность по предоставлению
налоговым органам исключительно информации и документов, которые становятся им доступными в рамках оказания аудиторских и сопутствующих услуг аудируемых лиц.
Таким образом, основной задачей иных уполномоченных субъектов
публичного финансового контроля является получение информации
и документов, в том числе отчетности от объектов публичного финансового контроля, проверка ее на предмет соответствия требованиям
действующего законодательства Российской Федерации и последующая передача органам публичного финансового контроля информации
о фактах выявленных нарушений, т.е. выполнение вспомогательной
функции, направленной для обеспечения эффективной реализации
полномочий контрольно-надзорными органами.
Взаимодействие между органами и агентами валютного контроля осуществляется на основании постановления Правительства РФ
от 11.09.2006 № 560 «Об утверждении правил по обеспечению взаимодействия не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг как агентов валютного контроля,
таможенных и налоговых органов как уполномоченных Правительством РФ органами валютного контроля с Центральным банком РФ».
Агенты валютного контроля направляют документы и информацию,
необходимую для осуществления валютного контроля таможенными
органами, налоговыми органами и Банком России. Аудиторы предоставляют информацию и документы по запросам налоговых органов
в рамках налогового контроля, т.е. непосредственной обязанности
1
Евсиков А.М. Государственный контроль в сфере финансового рынка // Законы
России: опыт, анализ, практика. 2017. № 7. С. 13–17.
150
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]