Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое регулирование публичного финансового контроля. Монография
.pdf
3.1. Особенности правового регулирования в бюджетной сфере
деятельностью, поскольку последствия их реализации различаются
для объектов контроля.
В условиях развития цифровизации и расширения возможностей
по обработке и сопоставлению данных акценты при осуществлении
контрольно-надзорной деятельности сместились в сторону усиления
предварительного контроля. Субъекты, осуществляющие публичный
финансовый контроль, значительное внимание уделяют выявлению
и оценке рисков, что связано с внедрением на уровне государственного
управления риск-ориентированного подхода.
Контрольно-счетные органы, Федеральное казначейство являются органами публичного финансового контроля, которые, выполняя свои контрольно-надзорные полномочия для достижения
цели предупреждения нарушения объектами финансового контроля
бюджетного законодательства, осуществляют экспертно-аналитическую деятельность, в том числе анализируют причины возникновения нарушений, дают рекомендации по устранению причин,
способствующих их возникновению, что находит отражение в отчетах контрольно-надзорных органов, рекомендациях. В отдельных
случаях указанные органы издают нормативные акты в пределах
своих полномочий либо инициируют внесение изменений в действующее законодательство.
Анализ деятельности органов публичного финансового контроля
в бюджетной сфере показывает, что отсутствие правового закрепления
не исключает фактическое осуществление экспертно-аналитической
деятельности.
Данное утверждение подтверждается и международным опытом,
например, Л.М. Сембиева и Э. Усенова, исследовав опыт США, Германии, Великобритании, указали на отсутствие законодательной регламентации экспертно-аналитической деятельности, что тем не менее
не исключает ее осуществление1.
Экспертно-аналитическая деятельность является непосредственно сопутствующей контрольной деятельности и неразрывно с ней
связанной, но тем не менее имеющей свои особенности и требующей
самостоятельного исследования. Исходя из этимологии слов, экспертно-аналитическая деятельность содержит экспертную составляющую,
т.е. «рассмотрение какого-либо вопроса экспертами для правильной
1
Сембиева Л.М., Усенова Э. Мировая практика организации экспертно-аналитической деятельности органов государственного аудита // Диджитализация учетно-аналитических и контрольных процессов в экономике. Симферополь, 2020. С. 223.
161
Глава III. Отдельные виды контроля в условиях цифровизации
оценки чего-либо или для вынесения заключения»1, и аналитическую,
т.е. «детальное, всестороннее изучение, рассмотрение какого-либо
факта, явления, события»2. Л.М. Сембиева, Э. Усенова определяют
экспертно-аналитическую деятельность как «совокупность процессов
экспертного анализа, проводимых на постоянной регулярной основе,
а также совокупность экспертных и аналитических мероприятий»3.
Предложенное определение является достаточно узким, хотя и отражающим суть осуществляемой деятельности. И.В. Шалганова предлагает
законодательно закрепить следующее определение: «экспертно-аналитическая деятельность – это вид исследовательской деятельности, где
неприменимы методы проверки или ревизии ни камерально, ни тем
более с выездом на объект»4. Подобная точка зрения еще раз подтверждает необходимость разграничения контрольной и экспертноаналитической деятельности, учитывая, что основывается на отграничении методов, которые могут использоваться при осуществлении
экспертно-аналитической деятельности.
Анализ нормативных правовых актов позволяет выделить следую-
щие особенности экспертно-аналитической деятельности:
1) осуществляется органами публичного финансового контроля
в бюджетной сфере, имеющих в штате сотрудников, обладающих специальными знаниями и соответствующей квалификацией, т.е. являющимися экспертами;
2) направлен на предупреждение совершения нарушений бюджетного законодательства;
3) реализуется на основе стандартов (Счетной палатой РФ разработан стандарт, в том числе и по требованиям к разработке стандартов
осуществления экспертно-аналитической деятельности);
4) результат отражается в отчете, аналитических записках, докладах (примерами могут служить отчеты о деятельности Федерального
казначейства, Счетной палаты РФ);
5) осуществляется в процессе контрольной деятельности;
1
Большой современный толковый словарь. URL: https://slovar.cc/rus/tolk/131400.
html?ysclid=lhnslpkiil21949881 (дата обращения: 01.05.2023).
2
Там же.
3
Сембиева Л.М., Усенова Э. Мировая практика организации экспертно-аналитической деятельности органов государственного аудита // Диджитализация учетно-аналитических и контрольных процессов в экономике. Симферополь, 2020. С. 216.
4
Шалганова И.В. Экспертно-аналитическая деятельность: направления совершенствования // Вестник АКСОР. 2015. № 2(34). С. 59.
162
3.1. Особенности правового регулирования в бюджетной сфере
6) позволяет оперативно исследовать и оценивать эффективность
правового регулирования бюджетных отношений.
К особенностям экспертно-аналитической деятельности С.О. Шохин относит использование преимущественно методы финансовоэкономического анализа1, хотя в настоящее время в большей степени
используются анализ, мониторинг, исследование и оценка2.
Таким образом, экспертно-аналитическую деятельность предлагается рассматривать как составную часть публичного финансового
контроля в бюджетной сфере. Проведенный анализ показал, что экспертно-аналитическая деятельность неразрывно связана с осуществлением контроля. Именно проводимая аналитика полученных результатов контрольных мероприятий, выявление причин, обусловивших
совершение финансовых нарушений, позволяют определить меры,
выполнение которых в будущем поможет предупредить нарушение
бюджетного законодательства, устранить причины, способствующие
их возникновению, выполнить план мероприятий, направленных
на минимизацию рисков.
На основе вышеизложенного в широком смысле под экспертноаналитической деятельностью предлагается понимать деятельность
органов публичного финансового контроля в бюджетной сфере, направленную на предупреждение совершения бюджетных нарушений и совершенствования правового регулирования, осуществляемую органами публичного
финансового контроля в бюджетной сфере, исследование и выявления
актуальных проблем правового регулирования и правоприменительной
практики.
Органы контроля в бюджетной сфере используют определенные
методы, перечень которых содержится в ст. 267.1 БК РФ. Он является закрытым и включает в себя проверку, ревизию и обследование,
но представляется, что данная норма не отвечает современным условиям в связи с развитием цифровизации и внедрения новых методов.
Прежде чем перейти к рассмотрению новых методов, на наш
взгляд, целесообразно определиться с самим термином, учитывая,
что на примере экспертно-аналитической деятельности очевидно, что
1
Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации: проблемы и перспективы: Дис. ... д-ра юрид. наук.
М., 1999. С. 243.
2
СГА 102. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). «Общие правила проведения экспертно-аналитических мероприятий», утв. постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 20.10.2017 № 12ПК. Режим доступа: https://ach.gov.ru/ (дата обращения: 01.04.2024).
163
Глава III. Отдельные виды контроля в условиях цифровизации
Федеральное казначейство рассматривает ее как метод внутреннего
государственного финансового контроля.
В Толковом словаре метод определен как «прием или система приемов, совокупность определенных операций над материалом, нацеленных на решение определенной, ясно очерченной задачи»1.
Е.Ю. Грачева методы контроля рассматривает как «конкретные приемы, способы осуществления финансового контроля»2. Л.Г. Вострикова
под методами понимает «систему приемов и способов, с помощью которых достигаются цели финансового контроля»3. Метод представляет
собой набор инструментов, которые используются субъектами контроля
для достижения целей публичного финансового контроля. Понятие
«метод» необходимо отличать от понятий «контрольное действие»,
«форма контроля», «контрольные мероприятия», «режим контроля».
Учитывая отсутствие четкого определения в нормативных правовых
актах перечня методов, форм и контрольного действия, а также использование в действующем законодательстве Российской Федерации
различных терминов применительно к определению отдельных методов,
в законодательстве наблюдаются противоречия. Например, Бюджетный
кодекс РФ в ст. 267.1 относит проверку к методам. Отсутствие ясности
влечет проблемы для правоприменительной практики.
Термин «контрольное действие» не нашел своего законодательного закрепления на федеральном уровне, при этом он используется
в ст. 267.1 БК РФ при определении проверки и ревизии как совершении контрольных действий. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле
в Российской Федерации» содержит термин «контрольные (надзорные)
действия», к которым относятся осмотр, досмотр, опрос, получение
письменных объяснений, истребование документов, отбор проб (образцов), инструментальное обследование, испытание, экспертиза, эксперимент, но само понятие не раскрывается. При этом понятие раскрыто
в отдельных стандартах внешнего финансового контроля (аудита). Под
контрольным действием понимают «политики и процедуры, которые
помогают обеспечивать выполнение распоряжений руководства»4.
1
Большой современный толковый словарь русского языка. М., 2012. URL: https://
slovar.cc/rus/tolk/50779.html.
2
Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансово-
го контроля: Дис. … д-ра юрид. наук / Е.Ю. Грачева. М., 2000. С. 374.
3
Вострикова Л.Г. Финансовое право: Учебник. М.: Юстицинформ, 2007. С. 65.
4
Международный стандарт аудита 315 (пересмотренный) «Выявление и оценка ри-
сков существенного искажения посредством изучения организации и ее окружения»,
164
3.1. Особенности правового регулирования в бюджетной сфере
Контрольное действие – это осуществление участниками контрольного
мероприятия своих полномочий, связанных с проверкой деятельности
объекта контрольного мероприятия1. Под контрольными действиями
следует «понимать вид действий по выполнению бюджетной процедуры, совершаемых субъектами бюджетных процедур и (или) прикладными программными средствами, информационными ресурсами
(с их использованием) перед, во время, после выполнения операций
(действий) по выполнению бюджетных процедур и осуществляемых
в целях обеспечения (подтверждения) законности, целесообразности
совершения указанных операций (действий), в том числе полноты
и достоверности данных, используемых для их совершения, либо вы
явления и устранения нарушений и (или) недостатков, в том числе их
причин и условий»2.
В Толковом словаре «действие» определено как «работа, функционирование или воздействие того, кто или что действует, воздействие,
влияние»3. Таким образом, можно сделать вывод, что контрольное
действие является первичным единичным составным элементом
метода и может быть проведено самостоятельно, например, запрос
документов при проведении налогового контроля, т.е. методы публичного финансового контроля состоят из совокупности контрольных действий. Представляется, что под контрольным мероприятием
следует понимать совокупность контрольных действий, осуществляемых контрольно-надзорным органом в рамках закрепленных
за ним действующим законодательством Российской Федерации
полномочий, направленных на достижение целей публичного финансового контроля.
В законодательстве Российской Федерации используется также
термин «контрольное мероприятие», при этом необходимо обратить
-
введен в действие на территории Российской Федерации Приказом Минфина России
от 09.01.2019 № 2н [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05.01.2022).
1
Подп. 6 ст. 2 СГА 101. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля).
«Общие правила проведения контрольного мероприятия», утв. постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 07.09.2017 № 9ПК (ред. от 24.12.2020). URL: https://ach.
gov.ru/ по состоянию на 27.01.2021.
2
Приказ Минфина России от 21.11.2019 № 196н «Об утверждении федерального стандарта внутреннего финансового аудита «Определения, принципы и задачи внутреннего финансового аудита»».
3
Большой современный толковый словарь русского языка. 2012. URL: https://slovar.cc/rus/tolk/23119.html (дата обращения: 31.08.2021).
165
Глава III. Отдельные виды контроля в условиях цифровизации
внимание, что определение данного термина в федеральном законодательстве отсутствует. Понятие «контрольное мероприятие» определено в актах исполнительных органов власти, а также в стандартах,
утвержденных Счетной палатой РФ. Контрольное мероприятие представляет собой «организационную форму осуществления Счетной
палатой контрольной деятельности, посредством которой обеспечивается реализация задач, функций и полномочий Счетной палаты
в сфере внешнего государственного аудита (контроля)»1. Подобное
определение основано на процедурном подходе толкования термина.
При этом согласно Приказу Казначейства России от 01.03.2017 № 39
контрольное мероприятие – «единичная плановая либо внеплановая
проверка, плановая или внеплановая ревизия либо обследование, проводимые в ходе осуществления контрольной деятельности»2. В этом
случае контрольное мероприятие фактически приравнено к методу
финансового контроля, которое используется Федеральным казначейством. Подобный разрозненный подход приводит к различной
правоприменительной практике в рамках деятельности субъектов
публичного финансового контроля, влечет за собой противоречия
в терминологии, что представляется не совсем корректным и создает
неопределенность в рамках реализации единого публичного финансового контроля.
В Толковом словаре под «мероприятием» понимается «организованное действие или совокупность действий, направленных на осуществление какой-либо цели»3. На наш взгляд, контрольное мероприятие – это процедура реализации контрольно-надзорных полномочий уполномоченными органами, требующая документального
оформления процесса его проведения, в рамках которой в пределах
полномочий контрольно-надзорный орган использует совокупность
методов, направленных на достижение целей публичного финансового
контроля. Определение единого порядка проведения контрольного
мероприятия необходимо для обеспечения единой правопримени-
1
См.: п. 5 ст. 2 СГА 101. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля).
«Общие правила проведения контрольного мероприятия», утв. постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 07.09.2017 № 9ПК (ред. от 24.12.2020). URL: https://ach.
gov.ru/ по состоянию на 27.01.2021.
2
Приказ Казначейства России от 01.03.2017 № 39 (ред. от 05.12.2018) «Об утверждении Стандарта внутренней организации контрольного мероприятия «Общие требования к внутренней организации контрольного мероприятия»».
3
Большой современный толковый словарь русского языка. 2012. URL: https://slovar.cc/rus/tolk/50523.html (дата обращения: 31.08.2021).
166
3.1. Особенности правового регулирования в бюджетной сфере
тельной практики, а также во избежание дублирования положений
в отдельных актах. В то же время Федеральный закон от 31 июля 2020 г.
№ 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном
контроле в Российской Федерации»1, положения которого не применяются к финансовому контролю, к контрольным мероприятиям относит контрольную и мониторинговую закупку, выборочный контроль,
инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарную и выездную
проверку, наблюдение за соблюдением обязательных требований и выездное обследование. Фактически законодатель разделил понятия
«контрольное мероприятие» и «контрольное действие» через перечень
осуществляемой деятельности, обойдя использование термина метода,
что видится не совсем корректным, поскольку именно используемый
набор инструментов позволяет осуществлять публичный финансовый
контроль.
В доктрине финансового права обращается внимание на необходимость разграничения методов финансового контроля от форм.
В настоящее время четкое разграничение данных терминов не нашло
отражения ни в законодательстве, ни среди ученых-правоведов, у которых также нет единого мнения относительно определения понятия
и его содержания, кроме того, происходит смешение с терминами
метода и контрольного мероприятия. Законодатель выделяет форму
контрольных и экспертно-аналитических мероприятий2. В стандартах3, утвержденных Счетной палатой РФ, содержится также указание
на эти формы. Кроме того, контрольные и аналитические мероприятия реализуются в форме предварительного аудита, оперативного
анализа и контроля и последующего аудита (контроля)4. В Бюджетном
кодексе РФ отсутствует упоминание о формах финансового контро-
1
Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 3 (ч. I).
Ст. 5007.
2
См.: ст. 10 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 903.
3
Например: СГА 204. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля).
«Предварительный аудит формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации», утв. Коллегией Счетной палаты РФ, протокол
от 05.09.2014 № 43К (989). URL: http://audit.gov.ru; СГА 202. «Оперативный анализ исполнения и контроль за организацией исполнения федерального бюджета», утв. Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 25.12.2013 № 55К (946). URL: http://audit.gov.ru.
4
См.: ст. 14 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1649.
167
Глава III. Отдельные виды контроля в условиях цифровизации
ля. По нашему мнению, разграничение методов и форм является
необходимым для обеспечения четкой и эффективной процедуры
организации проведения публичного финансового контроля в бюджетной сфере.
В науке финансового права существует две позиции в отношении
формы финансового контроля: одни авторы допускают ее существование и рассматривают в качестве обязательного элемента (например,
Е.Ю. Грачева1, А.А. Ситник2, А.Д. Селюков, И.А. Цинделиани3 и др.),
другие отрицают ее наличие (например, Г.Ф. Ручкина4). Толковый
словарь определяет форму как «наружный вид, внешние очертания
предмета; устройство, тип, структура, способ организации которых
обусловлен содержанием»5. Е.Ю. Грачева придерживается позиции,
что «форма финансово-хозяйственного контроля» – это «способ
конкретного выражения и организации контрольных действий, направленных на выполнение функций финансово-хозяйственного
контроля»6. И.Б. Лагутин в своем исследовании обосновывает позицию, что «формой осуществления финансового контроля выступают
способы его реализации: ревизия, проверка, анализ, обследование,
наблюдение, мониторинг, аудит эффективности и т.п.»7, причем, говоря о тождественности понятия «контрольные мероприятия» и «форма осуществления финансового контроля», в то же время утверждает,
что «доминирующими формами осуществления финансового контроля являются проверка и ревизия»8. А.Д. Селюков, И.А. Цинделиани
придерживаются точки зрения, что при рассмотрении формы как
1
Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового
контроля: Дис. … д-ра юрид. наук / Е.Ю. Грачева. М., 2000. С. 264–265.
2
Ситник А.А. Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращения в Рос-
сийской Федерации: монография. М.: Проспект, 2020. С. 52.
3
Актуальные проблемы финансового права / Под ред. А.Д. Селюкова, И.А. Цин-
делиани. М.: Юстиция, 2019. С. 172.
4
Финансовое право: Учебник и практикум для вузов / Под ред. Г.Ф. Ручкиной.
М., 2019. С. 83–92.
5
Большой современный толковый словарь русского языка. 2012. URL: https://sl-
ovar.cc/rus/tolk/123884.html (дата обращения: 31.08.2021).
6
Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансово-
го контроля. С. 265.
7
Лагутин И.Б. Виды, формы и методы финансового контроля: общие вопросы теории и практика правового регулирования на региональном уровне // Российская юстиция. 2012. № 6. С. 10–14.
8
Там же.
168
3.1. Особенности правового регулирования в бюджетной сфере
«внешнего очертания, наружного вида, контуров предмета, внешнего
выражения какого-либо содержания, которое находится с ним»1 под
формой финансового контроля «можно определить как характеристику внешнего выражения и организации контрольно-надзорной
деятельности»2, на основе чего выделяют «в зависимости от соотношения этапов финансовой деятельности и времени осуществления
финансово-контрольной деятельности (времени проведения контрольных мероприятий) – предварительный, текущий и последующий контроль3. В финансово-правовой доктрине существует также
спор относительно обоснованности рассмотрения предварительного,
текущего и последующего контроля как формы финансового контро
ля. Более того, не все авторы соглашались с выделением всех трех.
Например, С.О. Шохин4 выделяет все три формы, Э.А. Вознесенский5
придерживается точки зрения о существовании только предварительного и последующего. И.И. Кучеров6 относит их к видам. А.А. Ситник обоснованно приходит к выводу, что «форма, с одной стороны,
является противоположностью содержания, а с другой – отражает
особенности содержания того или иного понятия…» «форма» – его
(вида) внешнее выражение… в зависимости от контекста одна и та
же категория может быть рассмотрена и как вид, и как форма»7. Необходимо обратить внимание, что в науке также выделяют форму
контрольного мероприятия, в частности, в теории административного
процесса М.В. Костенников, А.В. Куракин, Д.В. Карпухин указывают, что контрольный процесс реализуется в форме контрольных
мероприятий, ориентированных на выявление нарушений и недостатков8. Д.С. Терещенко рассматривает «аудит эффективности»
-
1
Актуальные проблемы финансового права / Под ред. А.Д. Селюкова, И.А. Цинделиани. М.: Юстиция, 2019. С. 172.
2
Там же. С. 173.
3
Там же.
4
Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М.: Финансы и статистика, 1999. С. 39–41.
5
Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М.: Юрид. лит., 1973. С. 72.
6
Кучеров И.И. Указ. соч. С. 247; Химичева Н.И. Виды финансового контроля // Финансовое право / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 2005. С. 153.
7
Ситник А.А. Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращения в Российской Федерации: монография. М.: Проспект, 2020. С. 52.
8
Костенников М.В., Куракин А.В., Карпухин Д.В. Правовые деструкции (недостатки и нарушения) в актах финансового контроля // Административное право и процесс.
2019. № 7. С. 65–70.
169
Глава III. Отдельные виды контроля в условиях цифровизации
как форму контрольного мероприятия1, при этом Ю.А. Колесников
придерживается позиции, что «аудит эффективности» – «форма осуществления предварительного контроля и последующего контроля»2.
Ю.А. Крохина при рассмотрении бюджетного контроля выделяет
форму проведения контрольно-бюджетных мероприятий, к которым
относит ревизию и проверку3. Соответственно, под формой публичного финансового контроля предлагается понимать способ организации публичного финансового контроля, а под формой контрольного мероприятия – способ организации проведения контрольного
мероприятия.
На основе проведенного анализа возможно прийти к следующему
выводу: единичным структурным элементом публичного финансового
контроля в бюджетной сфере является «контрольное действие», совокупность которых образует методы публичного финансового контроля.
Контрольное мероприятие представляет собой процедуру реализации контрольных полномочий контрольно-надзорной деятельности.
Форма публичного финансового контроля представляет собой способ
организации реализации контрольно-надзорных действий. Форма
контрольных мероприятий – это способ организации контрольного
мероприятия.
Как уже было указано ранее, бюджетное законодательство на федеральном уровне четко закрепляет закрытый перечень методов финансового контроля в бюджетных отношениях, при этом доктрина финансового права дополнительно выделяет еще ряд методов. Е.Ю. Грачева приводит следующие методы: «формальная и арифметическая
проверка документов, нормативная (юридическая) оценка документально оформленных хозяйственных операций, логическая проверка,
встречная проверка, способ обратного счета, оценка законности и обоснованности хозяйственных операций по данным корреспонденции
счетов бухгалтерского учета, балансовый метод, сравнение, различные методические (технические) приемы экономического анализа»4.
А.Д. Селюков, И.А. Цинделиани наиболее универсальными методами
1
Терещенко Д.С. Аудит эффективности как особая форма государственного ауди-
та // Публично-правовые исследования: Электрон. журн. 2017. № 2. С. 34–63.
2
Колесников Ю.А. Государственный аудит эффективности бюджетных расходов:
правовое регулирование и способы совершенствования // Административное и муниципальное право. 2015. № 6. С. 548–553.
3
Крохина Ю.А. Бюджетное право России. М.,2 013. С. 418.
4
Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового
контроля: Дис. … д-ра юрид. наук / Е.Ю. Грачева. М., 2000. С. 272–278.
170
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]