Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое регулирование публичного финансового контроля. Монография
.pdf
ГЛАВА II
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
СУБЪЕКТОВ ПУБЛИЧНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
2.1. Система органов публичного финансового контроля
иих полномочия
В действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует единый нормативный правовой акт, который определял бы
структуру органов либо субъектов публичного финансового контроля.
Контрольно-надзорные полномочия закреплены в отдельных специальных законах, регулирующих определенную сферу общественных отношений: в отношении бюджетного контроля – раздел IX Бюджетного
кодекса РФ, в отношении налогового контроля – гл. 14 Налогового
кодекса РФ, банковский надзор и контроль и надзор в сфере финансовых рынков регулируется гл. X и X.1 Федерального закона от 10.07.2002
№ 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», сфера национальной платежной системы – гл. 5 Федерального
закона от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе», в части органов валютного контроля – гл. 4 Федерального закона
от 10.12.2003 №1 73-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», обеспечения контроля в сфере противодействия легализации
(отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма – ст. 8 Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ
«О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных
преступным путем, и финансированию терроризма». В доктрине финансового права выделяют также органы общей компетенции, которые
вовлечены в осуществление финансового контроля в связи с особым их
правовым статусом, к которым относятся Федеральное Собрание РФ,
Президент РФ, Правительство РФ и другие органы.
В науке финансового права рассматривают субъектов применительно к каждому виду финансового контроля. Е.Ю. Грачева выделяет в бюджетной сфере осуществление контроля представительными
органами, органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, специально созданными контрольными органами1.
1
Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансово-
го контроля: Дис. … д-ра юрид. наук / Е.Ю. Грачева. М., 2000. С. 245.
91
Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов контроля
И.И. Кучеров определяет состав субъектов как «совокупность органов
внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений»1. А.М. Дубинский
считает налоговые органы, с одной стороны, «частью системы субъектов государственного финансового контроля»2, с другой стороны, «органы исполнительной власти, осуществляющие финансовый контроль,
направленный на обеспечение соблюдения законодательства в сферах
налогообложения и денежного обращения в целях формирования
централизованных денежных фондов государства и муниципальных
образований»3. Что касается сферы банковских отношений, национальной платежной системы и финансовых рынков, то, поскольку контроль и надзор за названными сферами закреплен за Банком России,
в основном встречается характеристика его полномочий. В отношении
валютного контроля Т.И. Губарева употребляет термин «федеральные
государственные органы и иные лица»4. В то же время в науке часто
используется формулировка «органы финансового контроля».
Финансовый контроль и его виды характеризируются по следующим основным элементам: цель, субъекты, предмет, объект. Публичный финансовый контроль представляет собой единую целостную
систему, объединенную направленностью деятельности на достижение
публичного интереса в балансе с частным. От эффективности функционирования контрольно-надзорных органов непосредственно зависит
стабильность финансовой системы государства, в связи с чем представляется целесообразным использовать термин «система субъектов
1
Контроль в финансово-бюджетной сфере: Науч.-практ. пособие / Под ред.
И.И. Кучерова, Н.А. Поветкиной. М., 2016. URL: https://cloud.consultant.ru/cloud/cgi/
online.cgi?req=doc&cacheid=4E9E305349A6B8626A28D029BF148192&SORTTYPE=0&B
ASENODE=32799&ts=1757630876000826196094227638&base=CMB&n=18286&rnd=459
690914355C9CAB2CF7095C4295519#7mw7aja79jw (дата обращения: 01.05.2021).
2
Дубинский А.М. Налоговые органы России: теория и практика финансового контроля: Монография. М., 2014. URL: https://cloud.consultant.ru/cloud/cgi/online.cgi?req
=doc&cacheid=D58A2816EB2B7D54CD1F457BB92CF57F&SORTTYPE=0&BASENOD
E=32799&ts=1757630876000826196094227638&base=CMB&n=17727&rnd=45969091435
5C9CAB2CF7095C4295519#5u8beuzwzv (дата обращения: 01.05.2020).
3
Там же.
4
Губарева Т.И. Статус органов валютного регулирования и валютного контроля
в свете проводимой административной реформы. // Право и политика. 2007. № 12. URL:
https://cloud.consultant.ru/cloud/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid=58DBEB11321A1A550C
5308BAF34B1CD5&SORTTYPE=0&BASENODE=32798&ts=10237266750215404290663
37896&base=CJI&n=26663&rnd=459690914355C9CAB2CF7095C4295519#1n02p8oogug
(дата обращения: 01.05.2020).
92
2.1. Система органов публичного финансового контроля и их полномочия
публичного финансового контроля», который следует отличать от термина «субъекты контрольно-надзорных правоотношений» и «системы
органов публичного финансового контроля».
Прежде чем рассматривать понятие «система субъектов публичного
финансового контроля», необходимо проанализировать сам термин
«система». «Система – это структура, представляющая собой единство
закономерно расположенных и функционирующих частей; определенный порядок в расположении, связи и действии составляющих
что-либо частей; форма организации чего-либо; совокупность учреждений, организационно объединенных в единое целое, или однородных
по своим задачам организаций»1.
Система – это всегда объединение чего-либо на основе наличия
общности, единых критериев, позволяющих говорить о совокупности
субъектов, наличия взаимосвязи и взаимодействия межу ними, наличия однородности задач.
На основании наличия контрольно-надзорных полномочий в сфере
финансовой деятельности все органы можно объединить в одну систему, разделив их на две группы: органы общей компетенции и органы
специальной компетенции, причем выделение органов специальной
компетенции обусловлено осуществлением такими органами именно
финансовой деятельности.
Анализируя деятельность всех контрольно-надзорных органов
и иных лиц, которые также участвуют в процессе осуществления публичного финансового контроля, можно выделить общие черты:
– взаимосвязь с публичной финансовой деятельностью в широком
ее понимании, охватывающей не только бюджетную сферу, но и налоговую, денежного обращения, функционирования финансовых
организаций и институтов, поскольку осуществляется на всех стадиях
публичной финансовой деятельности;
– единая цель: обеспечение законности осуществления публичной
финансовой деятельности; обеспечение устойчивого развития и поддержание стабильности финансовой системы государства; обеспечение достоверности и полноты учета и отчетности; защита публичных
интересов человека и гражданина, обеспечивающая при этом баланс
с частным интересом; оперативное выявление и противодействие
кризисным ситуациям, нарушениям финансового законодательства;
противодействие коррупции; применение мер финансово-правовой
1
Большой современный толковый словарь русского языка. 2012. URL: https://sl-
ovar.cc/rus/tolk/106912.html (дата обращения: 01.05.2020).
93
Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов контроля
ответственности за нарушение финансового законодательства Российской Федерации;
– единые основные принципы, лежащие в основе деятельности,
которые были рассмотрены ранее в исследовании;
– реализация полномочий на основе норм права, содержащихся
в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации,
актах органов местного самоуправления, подзаконных актах;
– использование в совокупности единых инструментов и методов,
к которым относятся проверки, обследование, запрос документов
и иные;
– возможность применять меры ответственности;
– наличие полномочий по контролю и(или) надзору.
Таким образом, становится возможным объединение всех субъектов
публичного финансового контроля, для которых финансовая деятельность является основной, в том числе и вовлеченных в этот процесс
иных субъектов, являющихся субъектами частного права (понятие
и характеристика таких субъектов будут рассмотрены в исследовании
позднее), в единую систему.
В то же время можно сделать вывод, что в основе формирования
системы органов и иных субъектов публичного финансового контроля
и системы субъектов публичного финансового контроля лежат частично одни и те же критерии, но и имеются определенные различия.
Понятие «система органов публичного финансового контроля» необходимо отличать от понятия «система субъектов публичного финансового контроля». Система органов публичного финансового контроля
представляет собой совокупность органов государственной власти
и местного самоуправления, уполномоченных органов, наделенных
властными полномочиями по осуществлению контрольно-надзорной
деятельности в объеме, определенном действующим законодательством Российской Федерации. Представляется использование термина
«уполномоченные органы» корректнее в силу того, что он включает
не только государственные органы власти, органы местного самоуправления и иные уполномоченные государственные органы, но и
субъектов, коорые не входят в единую систему органов публичной
власти, которым является Банк России.
Термин «система субъектов публичного финансового контроля»
означает отдельную систему, которая шире понятия «система органов
публичного финансового контроля», поскольку совокупность субъектов, входящих в нее, включает в себя не только уполномоченные
органы, но и отдельных субъектов частного права, обладающих особым
94
2.1. Система органов публичного финансового контроля и их полномочия
правовым статусом в силу особой значимости их деятельности и ее
влияния на финансовую систему государства, для обеспечения реализации интересов которого и осуществляется публичная финансовая
деятельность и публичный финансовый контроль.
Таким образом, термин «система субъектов публичного финансового контроля» можно определить как совокупность органов публичной
власти, наделенных властными полномочиями, и отдельных субъектов
частного права, осуществляющих во взаимодействии контрольно-надзорную деятельность за формированием, распределением и использованием общественных фондов денежных средств, организацией движения
денежных средств, осуществлением расчетов, формированием финансовой базы для реализации публично значимых проектов, направленную
на обеспечение реализации и защиты публичного интереса, обеспечение
баланса публичного и частного интереса в соответствии с действующим
законодательством Российской Федерации.
В каждой сфере контрольно-надзорные органы представляют собой сложную систему, охватывающую всесторонний контроль за всей
совокупностью финансовых операций, и не имеют соподчинения,
что является ее особенностью. Внутри системы можно выделить подсистемы на основе отдельных направлений финансовой деятельности
в совокупности, объединив их в единую систему органов публичного
финансового контроля, объединенных на основе двух критерием: единой цели деятельности и единой сферы, т.е. публичной финансовой
деятельности. Как подсистемы, так и единая система органов публич
ного финансового контроля являются дуалистическими, поскольку строятся на основе принципа всесторонности и всеобъемлемости
(внутреннего и внешнего) по отношению к участникам финансовых
правоотношений контрольно-надзорной деятельности, в то же время
сами являются объектами как внутреннего, так и внешнего публичного
финансового контроля.
Рассмотрим изначально каждую из подсистем, основываясь на
определенном виде общественных отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности, которые подвергаются контрольно-надзорному воздействию путем реализации совокупности специальных мероприятий, определенных законодательством Российской
Федерации.
Контрольные и надзорные полномочия в каждом виде финансовых
отношений закрепляются за определенными органами, как было указано ранее, деятельность которых направлена на достижение единого
результата, обеспечение соблюдения финансового законодательства,
-
95
Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов контроля
т.е. распределение с учетом специфики законодателем закреплено таким
образом, чтобы охватить всю целостность и все направления финансовой деятельности как составные части единого целого, что и позволяет
сделать попытку рассмотрения системы субъектов публичного финансового контроля как совокупность отдельных подсистем, которые не подчинены иерархически, параллельно выполняя возложенные на них
задачи, при этом в отдельных сферах (банковская система, финансовый
рынок, национальная платежная система) полномочия выполняются
единственным органом – Банком России.
Рассмотрим отдельно совокупность органов и субъектов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность в финансовой сфере.
Система органов бюджетного контроля включает в себя Счетную
палату РФ, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Федеральное казначейство,
органы государственного (муниципального) финансового контроля,
являющиеся органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и органами местных администраций (ст. 265 БК РФ). При
этом Федеральное казначейство, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местных
администраций, являются участниками бюджетного процесса и ответственными за исполнение бюджетов бюджетной системы, т.е. обеспечивается контроль внутри процесса использования фондов денежных средств. На стадии составления отчета об исполнении бюджета
контроль осуществляется контрольно-счетными органами, которые
независимы от органов внутреннего финансового контроля и в целом
от самого процесса использования бюджетных средств, причем всесторонней проверке подлежит сам процесс использования денежных
средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Таким
образом, происходит двойной контроль как со стороны органов, находящихся внутри процесса исполнения бюджетов, так и вовне этого
процесса, т.е. для достижения всесторонности контроля реализован
механизм многоэтапного контроля, но не задвоения их функций –
объект и пределы полномочий четко разграничены.
Кроме того, перечисленные органы сами являются объектами публичного финансового контроля и подвергаются контрольному воздействию как внутри каждого из них специально созданным структурным
подразделением, так и со стороны независимого субъекта, осуществляющего контрольно-надзорную деятельность. В Федеральном казначействе созданы и функционируют контрольно-аудиторские под-
96
2.1. Система органов публичного финансового контроля и их полномочия
разделения, в состав которых входят управление внутреннего контроля
и аудита, отделы внутреннего контроля и аудита территориальных
органов, отдел внутреннего контроля и аудита ФКУ «ЦОКР» в соответствии с Положением об управлении внутренними (операционными)
казначейскими рисками, внутреннем контроле и внутреннем аудите
в Федеральном казначействе, утвержденным Приказом Казначейства
России от 29.06.2020 № 2001. Внешний контроль по отношению к Федеральному казначейству осуществляется Счетной палатой РФ, на территориальном уровне – контрольно-счетными органами субъектов
Российской Федерации. В то же время контрольно-счетные органы,
включая Счетную палату РФ, создают внутри также подразделение,
отвечающее за внутренний контроль, а внешний контроль осуществляется со стороны Федерального Собрания в силу подотчетности
главного контрольно-надзорного органа представительному органу
власти, а также общества в целом. В СГА 107. Стандарт внешнего
государственного аудита (контроля). «Управление качеством контрольных и экспертно-аналитических мероприятий»2, утвержденных
постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 12.12.2016 № 6 ПК,
источником информации о качестве деятельности контрольно-надзорных органов будут являться также Президент РФ, Правительство РФ,
отдельные заинтересованные государственные органы и организации,
органы местного самоуправления, средства массовой информации,
объекты аудита (контроля).
Согласно ст. 82 НК РФ налоговый контроль осуществляется должностными лицами налоговых органов. В соответствии со ст. 30 НК РФ
к таким органам относится федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов, сборов, страховых взносов, и его территориальные органы, т.е. система
органов налогового контроля включает в себя Федеральную налоговую
службу и инспекции. Система органов налогового контроля является
централизованной.
Органы налогового контроля, являясь, с одной стороны, субъектом
системы контрольно-надзорных органов, с другой стороны, объектом
1
Приказ Казначейства России от 29.06.2020 № 200 «Об утверждении Положения
об управлении внутренними (операционными) казначейскими рисками, внутреннем
контроле и внутреннем аудите в Федеральном казначействе» // СПС «КонсультантПлюс».
2
СГА 107. Стандарте внешнего государственного аудита (контроля). «Управление
качеством контрольных и экспертно-аналитических мероприятий», утв. постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 21.12.2016 // СПС «КонсультантПлюс».
97
Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов контроля
контроля. Внутренний контроль возложен на несколько структурных
подразделений Федеральной налоговой службы: Контрольное управление, которое реализует свои полномочия в соответствии с Положением о Контрольном управлении Федеральной налоговой службы,
утвержденное Приказом ФНС России от 13.02.2019 № ММВ-7-2/64@1,
Административно-контрольное управление согласно положению,
утвержденному Приказом ФНС России от 15.05.2019 № ММВ-710/252@2, Управление оперативного контроля, действующее в соответствии с Приказом ФНС России от 06.11.2018 № ММВ-7-20/621@3,
Аналитическое управление, деятельность которого осуществляется
в соответствии с положением, утвержденным Приказом ФНС России
от 06.04.2018 № ММВ-7-1/199@4, Управление интерактивных сервисов,
функционирующее согласно положению, утвержденному Приказом
ФНС России от 06.04.2018 № ММВ-7-19/203@5, Управление модернизации налоговых органов, осуществляющее свою деятельность согласно положению, утвержденному Приказом ФНС России от 06.04.2018
№ ММВ-7-12/201@6, Управление обеспечения процедур банкротства и Управление по работе с задолженностью, на которые обязанность возложена положением, утвержденным Приказом ФНС России
от 30.09.2015 № ММВ-7-8/428@7, Управление расчетов с бюджетом,
полномочия которого определены в положении, утвержденном При-
1
Положение о Контрольном управлении Федеральной налоговой службы, утв.
Приказом ФНС России от 13.02.2019 № ММВ-7-2/64@ [Электронный ресурс] // СПС
«КонсультантПлюс».
2
Административно-контрольное управление согласно положению, утв. Приказом
ФНС России от 15.05.2019 № ММВ-7-10/252@ // СПС «КонсультантПлюс».
3
Приказ ФНС России от 06.11.2018 № ММВ-7-20/621@ «Об утверждении Положения об Управлении оперативного контроля Федеральной налоговой службы» // СПС
«КонсультантПлюс».
4
Приказ ФНС России от 06.04.2018 № ММВ-7-1/199@ «Об утверждении Положения об Аналитическом управлении Федеральной налоговой службы» // СПС «КонсультантПлюс».
5
Приказ ФНС России от 06.04.2018 № ММВ-7-19/203@ «Об утверждении Положения об Управлении интерактивных сервисов Федеральной налоговой службы» //
СПС «КонсультантПлюс».
6
Приказ ФНС России от 06.04.2018 № ММВ-7-12/201@ «Об утверждении Положения об Управлении модернизации налоговых органов Федеральной налоговой службы»
[Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».
7
Приказ ФНС России от 30.09.2015 № ММВ-7-8/428@ «Об утверждении Положения об Управлении обеспечения процедур банкротства и Управления по работе с задолженностью Федеральной налоговой службы» // СПС «КонсультантПлюс».
98
2.1. Система органов публичного финансового контроля и их полномочия
казом ФНС России от 29.12.2017 № ММВ-7-22/1113@1, Управление
контроля налоговых органов, реализующее свои полномочия согласно
положению, утвержденному Приказом ФНС России от 11.02.2015
№ ММВ-7-16/62@2. Внешний финансовый контроль по отношению
к публичной финансовой деятельности налоговых органов осуществляется Счетной палатой.
Таможенные органы также вовлечены в контрольно-надзорную деятельность в финансовой сфере. Согласно ст. 253 Федерального закона
от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской
Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации»3 система таможенных органов включает
в себя Федеральную таможенную службу, региональные таможенные
управления, таможни и таможенные посты. На таможенные органы
возложена обязанность по администрированию таможенных пошлин,
налогов, специальных, антидемпинговых, компенсационных, пошлин,
таможенных сборов, процентов и пеней и иных платежей, взимание
которых возложено на таможенные органы, обеспечению совмещения
информационных ресурсов таможенных и налоговых органов для
противодействия уклонению от уплаты таможенных пошлин, налогов,
специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин. Кроме
того, внутри системы таможенных органов функционирует система
внутреннего финансового контроля, которую осуществляет Главное
финансово-экономическое управление Федеральной таможенной
службы согласно Положению о Главном финансово-экономическом
управлении, утвержденному Приказом ФТС России от 19.11.2018
№ 18634. Внешний финансовый контроль за системой таможенных
органов проводится Счетной палатой РФ.
1
Приказ ФНС России от 29.12.2017 № ММВ-7-22/1113@ «Об утверждении Положения об Управлении расчетов с бюджетом Федеральной налоговой службы» // СПС
«КонсультантПлюс».
2
Приказ ФНС России от 11.02.2015 № ММВ-7-16/62@ «Об утверждении Положения об Управлении контроля налоговых органов Федеральной налоговой службы» //
СПС «КонсультантПлюс».
3
Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании
в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2018. № 32 (ч. I). Ст. 5082.
4
Положение о Главном финансово-экономическом управлении», утв. Приказом
ФТС России от 19.11.2018 № 1863 [Электронный ресурс]. URL: https://cloud.consultant.
ru/cloud/cgi/online.cgi?req=doc&cacheid=947BE391598046D289595D7465A94625&SORT
TYPE=0&BASENODE=1&ts=15511783170052032202430068564&base=LAW&n=369252&
rnd=0859C916779FA677878A322BD84EF7FB#2hl26t3j8j8 (дата обращения: 29.04.2021).
99
Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов контроля
В соответствии со ст. 22 Закона № 173-ФЗ в систему органов и агентов валютного контроля входит Правительство РФ, Центральный
банк РФ и уполномоченные банки, Федеральная налоговая служба
и система налоговых органов, Федеральная таможенная служба и система таможенных органов, профессиональные участники рынка ценных бумаг, государственная корпорация развития «ВЭБ.РФ». К полномочиям таможенных органов относится контроль за валютными
операциями, связанными с перемещением товаров через таможенную
границу Таможенного союза, ввозом и вывозом товаров, за соответствием валютных операций, связанных с перемещением товаров через
таможенную границу.
Отдельным органом, входящим в систему органов публичного финансового контроля, является Банк России, на который возложены
полномочия по контролю и надзору в банковской системе, финансовых
рынков и национальной платежной системе.
Банк России является органом банковского надзора (ст. 56 Закона
о ЦБ РФ), а также органом контроля и надзора в сфере финансовых
рынков за некредитными организациями и (или) сфере их деятельности (ст. 76.1 Закона о ЦБ РФ).
После передачи контрольно-надзорных полномочий в сфере финансовых рынков Центральному банку РФ надзор в указанной сфере
построен аналогично надзору в банковской системе. Внешние контрольно-надзорные мероприятия осуществляются Банком России,
который также обязывает субъектов финансовых рынков выстраивать
свою систему внутреннего контроля, организация которой также контролируется со стороны регулятора. Соответственно система органов
внутреннего контроля каждого объекта контроля должна быть выстроена таким образом, чтобы включать органы управления, ревизионную
комиссию, главного бухгалтера и службу внутреннего аудита. С учетом
особенности деятельности субъектов финансовых рынков и наличия
законодательной обязанности входить в состав саморегулируемых
организаций внешний контроль осуществляется также со стороны
саморегулируемых организаций, которые являются одновременно
объектом внутреннего и внешнего контроля. Каждая саморегулируемая
организация обязана выстраивать собственную систему внутреннего
контроля, а извне она контролируется Банком России.
Наблюдение и надзор за деятельностью всех субъектов национальной платежной системы также осуществляются Банком России
во внешнем периметре. Внутри платежных систем организована система внутреннего контроля, кроме того, формирование системы внут-
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]