Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое регулирование публичного финансового контроля. Монография
.pdf
2.3. Взаимодействие субъектов контроля и иных уполномоченных субъектов
автоматически после получения документов и информации предоставлять информацию у аудиторов нет. Саморегулируемые организации
согласно ст. 29 Федерального закона от 13.07.2015 № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков» направляют
в Банк России мотивированное мнение относительно выявленных
нарушений и отзыва лицензии, информируют о графике плановых
проверок, а также о выявленных нарушениях.
Взаимодействие между органами и объектами публичного финансового контроля реализуется посредством электронного обмена информацией, что значительно повышает оперативность взаимодействия
и позволяет более эффективно органам публичного финансового контроля реализовывать возложенные на них задачи.
Необходимо также отметить позитивное влияние на взаимодействие
всех субъектов внедрения государственных информационных систем,
которые, несомненно, существенным образом ускоряют процесс обмена информацией. Представляется возможным выделить несколько
направлений. Во-первых, каждый орган для исполнения своих обязанностей по проведению контрольных мероприятий запрашивает у подконтрольных объектов документы и информацию, которые формируют
собственную информационную базу о каждом таком лице.
Таким образом, иные уполномоченные субъекты публичного финансового контроля – наделенное отдельными полномочиями по публич-
ному финансовому контролю на основании нормативного правового акта
лицо частного права, осуществление профессиональной деятельности
которым позволяет своевременно предупреждать, пресекать и выявлять
нарушения финансового законодательства, а также оперативно информировать органы публичного финансового контроля о результатах своей
деятельности. Привлечение иных уполномоченных субъектов для
реализации полномочий в сфере публичного финансового контроля строится по двум моделям: наделение полномочий в силу закона
и передача полномочий путем издания подзаконного акта.
ГЛАВА III
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ
ПУБЛИЧНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
ВУСЛОВИЯХ ЦИФРОВИЗАЦИИ
3.1. Особенности правового регулирования публичного
финансового контроля вбюджетной сфере
Бюджетная система является центральным звеном финансовой
системы, аккумулируемые государственными органами и органами
местного самоуправления фонды денежных средств направлены на решение задач и функций, стоящих перед ними, в связи с чем осуществление публичного финансового контроля имеет свои особенности.
Следует согласиться с мнением Н.А. Шевелевой, что «сохранение
изначального режима бюджетных средств является основой для существования контрольных полномочий первоначального собственника на всех этапах передачи и использования и применения мер
принуждения в случае нецелевого их использования или невозврата
в установленный срок»1. Кроме того, именно Бюджетный кодекс РФ
содержит правовые нормы, регламентирующие финансовый контроль
в бюджетной сфере.
Актуальность рассмотрения публичного финансового контроля
в бюджетной сфере обусловлено его возрастающим значением в условиях обеспечения качественного развития экономики. Указом Президента РФ от 02.07.2021 № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»2 определено восемь национальных
интересов, затрагивающих все сферы: социальную, экономическую,
духовную и политическую. Достижение указанных целей возможно
исключительно при условии тесного взаимодействия государства,
гражданского общества и бизнеса. Обеспечение достижения указанных
целей неразрывно связано с использованием государством различных
финансовых мер, в том числе с вопросами реализации национальных
проектов, выстраивания механизмов стимулирования направления
1
Шевелева Н.А. Бюджетная система России: проблемы правового регулирования в пе-
риод интенсивных реформ: Дис. … д-ра юрид. наук / Н.А. Шевелева. СПб., 2005. С. 10.
2
Указ Президента РФ от 02.07.2021 № 400 «О Стратегии национальной безопасно-
сти Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 27 (ч. II). Ст. 5351.
152
3.1. Особенности правового регулирования в бюджетной сфере
бизнесом финансовых ресурсов, ориентированных на достижение
национальных приоритетов.
Вопросы эффективности внедренных государством финансовых
мер, использования получателями денежных средств, прежде всего
с точки зрения достижения того результата, который необходимо достичь, а именно обеспечить национальные интересы, имеют приоритетное значение.
Именно на плечи органов публичного финансового контроля
ложатся задачи по проверке направления денежных средств своевременно и в установленном объеме, а также результативность (эффективность) использования направленных денежных средств. Соответственно, приоритетное значение приобретают на предварительном
этапе: моделирование результата, который будет получен от использования таких мер, т.е. на стадии подготовки национальных проектов, программ, определение верных критериев их оценки, не только
технических параметров, но и социального эффекта, избежание дублирования мер в разных проектах. Необходимо отметить также и те
результаты, которые могут быть получены от совместного эффекта
всех программ, при недостижении каких-либо показателей одной
программы и влияние невыполнения любой из них на другие программы и проекты. При последующем государственном финансовом
контроле осуществляется аналитика информации и данных не только
по целевому использованию денежных средств, но и оценка, какой
результат получен с учетом итогового эффекта для социально-экономического развития страны и национальной безопасности. Все изначально определенные оценочные критерии следует рассматривать
в динамике. Так, в 2022 г. Счетная палата изменила методику оценки
качества формирования и реализации государственных программ1,
в том числе данная методика позволила и в динамике оценивать
показатели. Отсутствие изменений, более того, отрицательная их
динамика при высоком уровне исполнения объема и цели является
существенным сигналом для необходимости пересмотра и корректировки программ и национальных проектов. Сочетание контрольных
мероприятий и экспертно-аналитической деятельности позволяет
пересмотреть состав мер финансовой поддержки, выявить неэффективность отдельных национальных проектов или государственных
1
Методика оценки реализации государственных программ Российской Федерации
в рамках осуществления последующего контроля за исполнением федерального бюджета, утв. Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 28.02.2023 № 9К (1614). Режим
доступа: https://ach.gov.ru (дата обращения: 01.04.2024).
153
Глава III. Отдельные виды контроля в условиях цифровизации
программ и, соответственно, исполнительным и законодательным
органам власти своевременно пересмотреть нормативные акты. В современных условиях именно качество каждой государственной программы и национального проекта выходит на первый план. Светлана
Орлова, аудитор Счетной палаты, отмечает, «что качественную госпрограмму, которая ориентируется на результат, на благосостояние
страны, реализовать сложнее, чем менее амбициозную и с большим
количеством технических показателей»1.
Кроме того, глава государства утвердил перечень поручений по
итогам заседания Совета по стратегическому развитию и национальным проектам 18 февраля 2024 г.2, согласно которому Правительству РФ совместно с исполнительными органами субъектов Российской Федерации и Банком России при реализации мер по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период
до 2030 г. необходимо уделить особое внимание решению в текущем
году ключевых задач, включающих укрепление экономического, технологического, финансового суверенитета Российской Федерации,
обратив особое внимание на развитие международных платежей
и механизмов проектного и акционерного финансирования в целях
финансового обеспечения приоритетных инвестиционных проектов.
Достижение обозначенных целей невозможно без развития инноваций, что в настоящее время требует финансовых мер государственной
поддержки, которые предоставляются в следующих формах: субсидии
бюджета, выделение средств Фонда национального благосостояния
на финансирование и на льготный лизинг, займы Фонда развития
промышленности, преференции по специнвестконтрактам, льготы
по налогу на прибыль, инвестиции в создание новых производств.
В связи с этим ценность каждого бюджетного рубля, направленного
на развитие инноваций, существенно возрастает, а соответственно, и значимость предупреждения финансовых нарушений. Таким
образом, становится актуальным вопрос о совершенствовании публичного финансового контроля в бюджетной сфере, поиска новых
форм и методов, которые будут отвечать вызовам современного мира
и критерию инновационности.
1
Аудитор Счетной палаты назвала активно работающие госпрограммы. Режим доступа: https://rg.ru/2023/05/19/auditor-schetnoj-palaty-nazvala-effektivno-rabotaiushchiegosprogrammy.html (дата обращения: 01.04.2024).
2
Перечень поручений по итогам заседания Совета по стратегическому развитию
и национальным проектам. Режим доступа: http://www.kremlin.ru/acts/assignments/
orders/73492 (дата обращения: 01.04.2024).
154
3.1. Особенности правового регулирования в бюджетной сфере
Используемый в бюджетном законодательстве термин «государственный финансовый контроль» объединяет несколько видов контроля, которые представляют собой единую систему, а именно:
– внешний государственный финансовый контроль, который осуществляется Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами;
– внутренний государственный финансовый контроль, возложенный на Федеральное казначейство и контрольно-ревизионные органы
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
– внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый
аудит, реализуемый специально созданными внутренними структурными подразделениями главных распорядителей (распорядителей)
бюджетных средств и администраторов поступлений в бюджет.
Необходимость повышения качества финансового менеджмента,
эффективности использования бюджетных средств и контроля за формированием и расходованием фондов денежных средств, развитие
цифровых технологий обусловили существенное изменение механизма
осуществления публичного финансового контроля в бюджетной сфере,
в связи с чем представляется необходимым остановиться подробнее
на его особенностях.
Правовое регулирование публичного финансового контроля
в бюджетной сфере включает в себя Конституцию РФ1, Бюджетный кодекс РФ, федеральные законы2, регулирующие деятельность контрольно-счетных органов, стандарты3, ведомственные
1
Именно в Конституции РФ (ст. 101) содержатся конституционные основы формирования Счетной палаты РФ как органа, осуществляющего контроль за исполнением федерального бюджета.
2
См.: Федеральный закон 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649; Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ
«Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // СЗ РФ. 14.02.2011.
№ 7. Ст. 903; Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» // СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2304.
3
Коллегия Счетной палаты РФ утверждает стандарты, на основании которых проводится внешний государственный аудит (контроль), экспертно-аналитические мероприятия, например, СГА 104. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). «Аудит эффективности», утв. постановлением Коллегии Счетной палаты РФ
от 09.02.2021 № 2ПК [Электронный ресурс]. URL: https://ach.gov.ru/ (дата обращения:
20.05.2022).; СГА 108. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). «Аудит
соответствия», утв. постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 06.06.2023 № 7ПК
[Электронный ресурс]. URL: https://ach.gov.ru/ (дата обращения: 20.05.2022); СГА 105.
Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). «Стратегический аудит», утв.
постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 10.11.2020 № 17ПК [Электронный
155
Глава III. Отдельные виды контроля в условиях цифровизации
акты1, определяющие порядок осуществления внутреннего финансового аудита и внутреннего финансового контроля.
Внутренний финансовый аудит осуществляется на основе стандартов, что обусловлено самостоятельностью определения главными
распорядителями (распорядителями) бюджетных средств и администраторами поступлений в бюджет порядка реализации внутреннего
финансового аудита. Учитывая, что институт внутреннего финансового аудита является молодым и выявляются значительные нарушения по организации и проведению внутреннего финансового
аудита, Минфином России были изданы методические рекомендации, перечень которых и соответствие стандартам приведены
в Приложении.
ресурс]. URL: https://ach.gov.ru/ (дата обращения: 20.05.2022); СГА 103. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). «Финансовый аудит (контроль)», утв. постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 25.12.2017 № 14ПК [Электронный ресурс].
URL: https://ach.gov.ru/ (дата обращения: 20.05.2022). и др.; Федеральное казначейство разработало и руководствуется рядом стандартов при осуществлении внутреннего государственного финансового контроля, например: приказ Казначейства России
от 29.12.2017 № 385 «Об утверждении Стандарта внутренней организации «Осуществление Федеральным казначейством полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений»» [Электронный ресурс] //
СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.05.2022); приказ Казначейства России
от 14.12.2021 № 341 «Об утверждении Стандарта организации и осуществления внутреннего финансового аудита в Федеральном казначействе» [Электронный ресурс] // СПС
КонсультантПлюс (дата обращения: 20.05.2022).
1
Каждый орган, являющийся главным администратором, распорядителем, получателем бюджетных средств, разрабатывает порядок осуществления внутреннего финансового аудита и контроля, например: приказ ФАС России от 11.01.2021 № 2/21 «Об организации и осуществлении внутреннего финансового контроля в Федеральной антимонопольной службе» (вместе с «Порядком организации и осуществления внутреннего
финансового контроля в Федеральной антимонопольной службе») [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.05.2022); приказ Минспорта России от 13.08.2019 № 653 «Об утверждении положения об осуществлении внутреннего
финансового контроля в Министерстве спорта Российской Федерации» [Электронный
ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 20.05.2022); приказ Минфина
России от 07.12.2021 № 553 «Об организации и осуществлении внутреннего финансового аудита в Министерстве финансов Российской Федерации» (вместе с «Порядком
организации и осуществления внутреннего финансового аудита в Министерстве финансов Российской Федерации») [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.
ru/ (дата обращения: 20.05.2022; приказ Минфина России от 18.12.2019 № 237н «Об утверждении федерального стандарта внутреннего финансового аудита «Основания и порядок организации, случаи и порядок передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита»» [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru/
(дата обращения: 20.05.2022).
156
3.1. Особенности правового регулирования в бюджетной сфере
Необходимо отметить, что на уровне внутреннего финансового
аудита и внутреннего финансового контроля источником, определяющим порядок его проведения, являются ведомственные акты, которые должны быть приняты в соответствии со стандартами. С учетом
положений п. 13 Федерального стандарта внутреннего финансового
аудита «Основания и порядок организации, случаи и порядок передачи
полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита»,
утвержденного Приказом Минфина России от 18.12.2019 № 237н,
и принципа стандартизации положения ведомственных (внутренних)
актов, обеспечивающих осуществление внутреннего финансового
аудита:
1) могут содержать особенности осуществления внутреннего финансового аудита в главном администраторе (администраторе), в том числе
при оценке бюджетных рисков и ведении реестра бюджетных рисков.
Министерство финансов РФ в своих методических рекомендациях
в качестве примеров таких положений указывает сроки и форму направления предложений по ведению реестра бюджетных рисков; ведение одного («единого») реестра бюджетных рисков при осуществлении
субъектом внутреннего финансового аудита полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита в главном администраторе
и подведомственном ему администраторе; проведение коллегий в целях
определения мер по минимизации (устранению) бюджетных рисков
и их включения в реестр бюджетных рисков)1;
2) не должны содержать положения:
– противоречащие положениям федеральных стандартов внутреннего финансового аудита. В методических рекомендациях Минфин
России приводит такие положения, как об ограничении права субъекта
внутреннего финансового аудита направлять запросы для получения
от субъектов бюджетных процедур информации в целях ведения реестра бюджетных рисков2;
– дублирующие положения федеральных стандартов внутреннего
финансового аудита, т.е. требования, права и обязанности, однозначно
установленные федеральными стандартами внутреннего финансового
аудита, в частности, Минфин России указывает в Методических рекомендациях запрет на включение положений, дублирующих состав
1
Письмо Минфина России от 11.09.2023 № 02-10-08/1/86333 «О направлении Методических рекомендаций по оценке бюджетных рисков и ведению реестра бюджетных
рисков» // СПС «КонсультантПлюс».
2
Там же.
157
Глава III. Отдельные виды контроля в условиях цифровизации
реестра бюджетных рисков, уже установленный положениями федеральных стандартов внутреннего финансового аудита1.
В случае передачи полномочий по осуществлению внутреннего фи
нансового аудита ведомственный (внутренний) акт, обеспечивающий
осуществление внутреннего финансового аудита, при наличии такой
необходимости должен содержать порядок направления субъектом
внутреннего финансового аудита главного администратора (администратора), принявшего полномочия, руководителю администратора, передавшего полномочия, информации о типовых нарушениях
и (или) недостатках, условиях, причинах и предлагаемых мерах по их
предотвращению, а также о значимых бюджетных рисках и мерах по их
минимизации.
Контроль в бюджетной сфере строится как многоэтапный процесс,
в который вовлечены все участники бюджетного процесса. Специальные контрольные полномочия возложены на контрольно-счетные
органы на всех уровнях бюджетной системы, на Федеральное казначейство как орган, непосредственно принимающий участие в исполнении
бюджета, а также на специальные структурные подразделения внутри
главных администраторов, распорядителей и получателей бюджетных
средств, осуществляющих внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит, каждый из которых выполняет свою определенную функцию, направленную на предупреждение совершения
нарушений финансового законодательства, выявление нарушений
и принятие мер в случае их выявления, последнее, с одной стороны,
выражается в привлечении к ответственности, а с другой стороны,
реализуется посредством осуществления экспертно-аналитической
деятельности.
Представляется, что ранее в исследованиях, проводимых в сфере
бюджетного контроля, недооценивалась роль экспертно-аналитической деятельности, несмотря на наличие в нормативных правовых
актах возможности ее осуществления.
В ст. 12 Лимской декларации указано право высшего органа аудита
готовить экспертные заключения, включая замечания по проектам
законов и других нормативных правовых актов, относящихся к финансовым вопросам, при этом определяя необходимость наличия
ответственности органов государственной власти за принятие или
-
1
Письмо Минфина России от 11.09.2023 № 02-10-08/1/86333 «О направлении Методических рекомендаций по оценке бюджетных рисков и ведению реестра бюджетных
рисков» // СПС «КонсультантПлюс».
158
3.1. Особенности правового регулирования в бюджетной сфере
отклонение обозначенного экспертного заключения. В современных
условиях значение и востребованность экспертно-аналитической деятельности вышли за пределы экспертизы отдельных законопроектов.
Экспертно-аналитическая деятельность является важной составной
частью публичного финансового контроля в бюджетной сфере, поскольку позволяет выявить причины и недостатки нарушений в бюджетной сфере, неэффективность использования бюджетных средств
и становится источником для совершенствования законодательства
в указанной сфере, в том числе и в связи с предоставлением представительным органам экспертного заключения1. Внедрение цифровых
технологий открывает новые возможности для более эффективного
предупреждения совершения финансовых нарушений. Законодательно
полномочия по осуществлению экспертно-аналитической деятельности в сфере бюджетных отношений закреплены за Счетной палатой РФ2
и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации
и муниципальных образований3. Выводы и рекомендации, которые
делает Счетная палата РФ по результатам проведения экспертноаналитической деятельности, становятся основой для последующего совершенствования действующего законодательства Российской
Федерации, восполнения пробелов, повышения эффективности использования денежных средств. Экспертно-аналитическая деятельность направлена на выявление причин и выработку предложений
по их устранению либо минимизации. Например, и.о. главы Счетной
палаты РФ И.С. Изотова во время отчета перед Государственной Думой Российской Федерации в 2024 г. обратила внимание, что данные
рекомендации о необходимости увеличения размера единовременной
компенсационной выплаты медицинским работникам по программе «Земский доктор», увеличения бюджетных мест на медицинские
специальности способствуют повышению доступности медицинской
помощи, в том числе в малых городах4. Реализация отдельных реко-
1
См.: ст. 12 Лимской декларации руководящих принципов аудита от 1977 г. URL:
https://www.eurosai.org/handle404?exporturi=/export/sites/eurosai/.content/documents/
others/ISSAI/ISSAI-1-Ruso.pdf (дата обращения: 01.05.2023).
2
См.: ст. 13 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649.
3
См.: ст. 14 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 903.
4
В Государственной Думе состоялся отчет Счетной палаты о работе за 2023 год. Режим доступа: http://duma.gov.ru/news/59080/ (дата обращения: 01.04.2024).
159
Глава III. Отдельные виды контроля в условиях цифровизации
мендаций по применению инструмента бессрочного найма жилых
помещений при обеспечении детей-сирот жильем дала результат по сокращению очереди нуждающихся1. Системная работа законодательных
органов совместно с контрольно-счетными органами, использование
результатов их экспертно-аналитической деятельности позволяют решать стратегические задачи государства, обеспечивать национальные
интересы. Счетная палата РФ по результатам экспертно-аналитических
мероприятий формирует рекомендации, которые направляются объектам аудита и в Государственную Думу. Однако необходимо отметить,
что законодательно не закреплена обязанность получателей рекомендаций следовать им, что приводит к частичному их выполнению. В связи
с чем представляется целесообразным внести изменения в Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской
Федерации», закрепив обязанность получателей рекомендаций по их
выполнению. При этом процедура подготовки таких рекомендаций
и согласования предусмотрена в Федеральном законе от 05.04.2013
№ 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и детализирована
в Регламенте Счетной палаты РФ2.
Фактические возможности для осуществления экспертно-ана
литической деятельности, которые являются значимыми для совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации,
имеются и у Федерального казначейства. В проекте итогового доклада
о результатах деятельности Федерального казначейства за 2022 г.3
и основных направлениях деятельности на среднесрочную перспективу содержится предложение Федерального Казначейства закрепить
экспертно-аналитические мероприятия как метод его деятельности.
Определение термина «экспертно-аналитическая деятельность» не закреплено законодательно, при этом федеральное законодательство
применительно к Счетной палате РФ не позволяет четко разграничить экспертно-аналитическую и контрольную деятельность. В связи
с чем представляется необходимым исследовать понятие экспертно-аналитической деятельности и ее соотношение с контрольной
-
1
В Государственной Думе состоялся отчет Счетной палаты о работе за 2023 год. Ре-
жим доступа: http://duma.gov.ru/news/59080/ (дата обращения: 01.04.2024).
2
Регламент Счетной палаты РФ, утв. постановлением Коллегии Счетной пала-
ты РФ от 26.09.2023 № 12ПК. Режим доступа: https://ach.gov.ru/ (дата обращения:
01.04.2024).
3
Проект итогового доклада о результатах деятельности Федерального казначейства
за 2022 год. URL: https://roskazna.gov.ru/o-kaznachejstve/plany-i-otchety/o-rezultatakhraboty-fk/?ysclid=lhnrctkg47662890427 (дата обращения: 27.04.2023).
160
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]