Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое регулирование публичного финансового контроля. Монография
.pdf
2.2. Правовое регулирование взаимодействия органов контроля и общества
дены, оценить качество оборудования, сроки его поставки на предмет
их соответствия заключенным контрактам. Увеличение ставки налога
на доходы физических лиц было совершенно иначе воспринято обществом в связи с направлением 2% на формирование отдельного Фонда
денежных средств для финансирования лечения детей с орфанными
заболеваниями1, поскольку деятельность фонда, расходование средств
наиболее эффективно могут быть проконтролированы именно обществом. Гражданам не нужно для этого соблюдать специальные про
цедуры по инициированию контрольных мероприятий, формировать
комиссии, они сталкиваются с такими результатами в повседневной
жизни и могут оперативно информировать контрольно-надзорные
органы в случае выявления нарушений либо неисполнения обязательств, т.е. имеет место большая оперативность и мобильность при
осуществлении контроля со стороны общества.
Двойственная роль общества восуществлении публичного
финансового контроля
Уникальность контроля со стороны общества заключается в том,
что, с одной стороны, общество выступает в роли субъекта контроля
за деятельностью подконтрольных объектов, которыми могут являться хозяйствующие субъекты, органы государственной власти,
органы местного самоуправления, а с другой стороны, оно осущест
вляет контроль за деятельностью контрольно-надзорных органов,
т.е. оценивает их эффективность, насколько предпринимаемые ими
меры способствуют предотвращению нарушения объектами контроля
действующего законодательства Российской Федерации, своевременность выявления нарушений, применения мер ответственности,
устранения причин и последствий таких правонарушений. Контрольно-надзорные органы благодаря развитию технологий стали
более доступными для диалога с гражданами. В настоящее время
для направления жалоб, информации о выявленных нарушениях нет
необходимости составлять документ, оформленный определенным
образом, ехать в специально отведенные для приема часы, чтобы
подать такой документ, либо нести расходы по отправке по почте.
-
-
1
Указ Президента РФ от 05.01.2021 № 16 «О создании Фонда поддержки детей с тяжелыми жизнеугрожающими и хроническими заболеваниями, в том числе редкими (орфанными) заболеваниями, «Круг добра» // СЗ РФ. 2021. № 2 (ч. I). Ст. 381.
131
Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов контроля
На сайте каждого органа есть специальные формы для обратной
связи, подачи жалобы, уведомления, обращения. Благодаря информационным системам и учету входящих обращений обеспечивается
их рассмотрение в строго определенные сроки, и гражданин получит
обратную связь с информацией о принятых мерах. Уполномоченные контрольно-надзорные органы обязаны своевременно в течение
тридцати календарных дней предоставить ответ на обращение и проводить проверку по факту каждого такого сообщения. В то же время
есть отдельные недостатки, над которыми еще предстоит работать,
к которым относится формальность таких ответов.
Организационная оформленность
Как уже было сказано ранее, контроль может осуществляться как
отдельным гражданином, так и различными объединениями, группами. При рассмотрении понятия «социальное общество» было указано
на наличие институтов, к которым относят некоммерческие организации и иные объединения граждан, т.е. субъектов, участвующих в управлении государством. Согласно ст. 9 Федерального закона от 21.07.2014
№ 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» выделяют следующие формы организации: общественные палаты,
общественные советы, общественные наблюдательные комиссии,
общественные инспекции, группы общественного контроля. При этом
перечень является открытым, т.е. законодатель допускает наличие
иных организационных структур. В то же время вызывает вопросы
отсутствие выделения отдельного гражданина в качестве субъекта
контроля в действующем законодательстве, что представляется не совсем корректным, поскольку, по сути, дает право на осуществление
контроля только в случае, если граждане объединены в организованные
группы. При этом названный Закон содержит понятие общественного инспектора, которым является гражданин, привлеченный для
общественной проверки, а не по собственной воле выражающий свое
мнение о наличии нарушений законодательства отдельными лицами,
что явно ограничивает права гражданина.
Необходимо также обратить внимание, что в государстве реализуется программа «Активный гражданин», направленная на вовлеченность отдельного физического лица в управление государством
и в осуществление контроля за деятельностью органов государственной
власти и органов местного самоуправления. Таким образом, налицо
132
2.2. Правовое регулирование взаимодействия органов контроля и общества
противоречие: с одной стороны, законодательное признание права
на осуществление контроля со стороны общества при участии отдельных лиц в нем и в управлении, при условии вхождения их в состав
определенных организованных групп, с другой стороны, признание
фактического права каждого отдельного гражданина в качестве такого
субъекта путем реализации программ, предоставления возможности
направить обращение в уполномоченные контрольно-надзорные органы и корреспондирующей обязанности таких органов реагировать
на такие обращения, проводить проверки фактов, указанных в таких
обращениях, и предпринимать соответствующие меры, в том числе
и предоставлять обратную связь обратившемуся лицу о предпринятых
мерах.
Осуществление публичного финансового контроля возможно
в различных организационных формах. Можно выделить следующие
формы организации общества для реализации контрольно-надзорной
деятельности и взаимодействия с органами публичного финансового
контроля:
1) формирование представительных органов власти и органов местного самоуправления. Государственная Дума РФ и представительные
органы власти субъектов и органов местного самоуправления формируются гражданами страны. Представительные органы власти осуществляют общий публичный финансовый контроль в рамках рассмотрения
и принятия нормативных правовых актов о бюджетах бюджетной системы Российской Федерации, государственных внебюджетных фондах,
нормативных правовых актах, регулирующих осуществление бюджетного, налогового, валютного контроля, банковского надзора, наблюдения
и надзора в национальной платежной системе, на финансовом рынке.
Именно Государственная Дума РФ совместно с Советом Федерации
формирует основной орган внешнего бюджетного контроля – Счетную
палату РФ. Народ страны выбирает Президента РФ, который осуществляет как представитель общества также общий контроль, обеспечивая
реализацию и защиту публичного интереса;
2) создание общественных организаций и иных объединений. В соответствии со ст. 30 Конституции РФ каждый имеет право на объединение.
Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» предоставляет гражданам право создавать ассоциации, союзы,
которые вправе подавать публичные обращения к органам государ
ственной власти, распространять мнение о принимаемых государственными органами решениях, что позволяет обществу реализовывать свои
контрольные полномочия и сигнализировать тем самым государству,
-
133
Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов контроля
уполномоченным контрольно-надзорным органам о необходимости
корректирования поведения соответствующих органов;
3) участие в общественных советах при органах государственной
власти и органах местного самоуправления. В настоящее время действует несколько таких советов, функциями деятельности которых
является контроль за формированием и использованием фондов денежных средств, управления ими. Указом Президента РФ от 23.07.2003
№ 827 «Об Общественном совете по инвестированию пенсионных
накоплений» были заложены правовые основы создания и функционирования общественного совета, осуществляющего контроль деятельности субъектов отношений по формированию и инвестированию
средств пенсионных накоплений. При Федеральной налоговой службе
функционирует общественный совет1, который призван обеспечить
учет прав и законных интересов общества при реализации налоговыми органами возложенных на них полномочий, а также осуществление контроля за деятельностью Федеральной налоговой службы. При
Министерстве финансов РФ создан общественный совет2, который
осуществляет контроль путем рассмотрения общественно значимых
нормативных правовых актов, участвует в мониторинге качества оказания государственных услуг, оценке эффективности государственных
закупок и деятельности Министерства финансов РФ;
4) формирование общественных палат. Правовая основа формирования общественных палат заложена в ст. 12 Федерального закона
от 21.07.2014 № 212-ФЗ, согласной которой на федеральном уровне,
на уровне субъектов и муниципальных образований могут быть сформированы общественные палаты. При этом их деятельность регулируется нормативным правовым актом, принятым на соответствующем
уровне. Деятельность Общественной палаты Российской Федерации
регулируется Федеральным законом от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» и направлена на обеспечение
согласования общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, иных некоммерческих организаций и органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения
наиболее важных вопросов экономического и социального развития,
1
Приказ ФНС России от 29.09.2020 № ЕД-7-1/709@ «Об утверждении положения
об Общественном совете при Федеральной налоговой службе» // СПС «КонсультантПлюс». (дата доступа: 05.05.2021).
2
Приказ Минфина России от 04.09.2019 № 484 «Об Общественном совете при Министерстве финансов Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата доступа: 05.05.2021).
134
2.2. Правовое регулирование взаимодействия органов контроля и общества
обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан, конституционного строя и демократических принципов развития
гражданского общества. В то же время именно общественная палата
привлекает граждан для участия в реализации общественного контроля, обсуждения и выработки рекомендаций. Аналогично осуществляется деятельность общественных палат на уровне субъектов, что
обусловлено теми положениями, которые установлены Федеральным
законом от 23.06.2016 № 183-ФЗ «Об общих принципах организации
и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации», нашедших развитие в законах субъектов Российской Федерации.
Информация об общественных палатах муниципальных образований
содержится на информационных страницах сайтов общественных
палат субъектов Российской Федерации, и сфера их деятельности
ограничивается муниципальным образованием, обеспечением взаимодействия с муниципальными органами власти и контролем за решением задач на местном уровне. Кроме того, законодательно закреплена
обязанность органов государственной власти Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
содействовать деятельности общественных палат;
5) непосредственное выражение любым гражданином мнения. Вовлечение государством каждого гражданина в процесс управления общества, принятия отдельных решений, доведения информации до уполномоченных органов о проблемах, неэффективности либо нарушениях
в деятельности объектов публичного финансового контроля позволяет
расширить возможности каждого лица в реализации своих конституционных прав и свобод. До достижения информационными технологиями
современного уровня развития граждане не были по отдельности настолько активными в силу того, что подача обращения в уполномоченные органы представляла собой четко формализованный процесс,
требующий специальных знаний в отдельных случаях.
В соответствии со ст. 18 Федерального закона от 21.07.2014
№ 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» выделяют формы общественного контроля, к которым относятся
общественный мониторинг, общественные проверки, общественные экспертизы и иные формы, что представляется некорректным,
поскольку форма – «способ существования содержания, внешний
вид»1. Названные формы скорее следует отнести к методам, т.е. особой
совокупности приемов и средств, которые доступны обществу для
1
Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М.: Азъ, 1993. С. 886.
135
Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов контроля
осуществления контроля в рамках публичной финансовой деятельности, а также взаимодействия с органами публичного финансового
контроля. Более того, количество таких методов в условиях развития
цифровизации увеличивается, поскольку, с одной стороны, они более доступны для использования каждым отдельным гражданином,
с другой стороны, результат их использования становится источником
информации для уполномоченных органов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность.
Рассмотрим особенности каждого метода.
1. Мониторинг, который представляется основным и наиболее
значимым. Фактически мониторинг является непрерывным процессом
наблюдения, который осуществляется обществом на непрерывной
основе за всеми общественными отношениями, которые возникают
в процессе публичной финансовой деятельности. Данный метод является доступным независимо от организационной формы объединения
людей, т.е. его использует каждый отдельный субъект. Сведения об использовании бюджетных средств доступны для наблюдения каждому
лицу в повседневной жизни благодаря как результатам деятельности
системы органов публичной власти, так и размещаемым на их официальных сайтах, в средствах массовой информации, социальных сетях
новостям, отчетам. Мониторинг, осуществляемый каждым гражданином, действующим законодательством не урегулирован, в отличие
от организованного общественного мониторинга, который реализуется
общественными палатами, общественными наблюдательными комиссиями, общественными инспекциями, общественными объедине
ниями и иными некоммерческими организациями. При проведении
такого мониторинга готовится итоговый документ, который подлежит
рассмотрению органами власти, а также публикации в сети Интернет.
Например, на уровне муниципальных образований проводится общественный мониторинг деятельности территориальных управлений
Пенсионного фонда, в случае выявления нарушений информация
направляется в Пенсионный фонд РФ.
2. Общественные проверки1 имеют своей целью проверку соблюдения прав и свобод человека и гражданина органами власти, действующего законодательства, которые могут быть инициированы только
субъектами общественного контроля. Как указывает В.В. Кикавец,
«общество вправе расширить спектр контроля путем проверки правил
-
1
См.: ст. 20 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах обществен-
ного контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 39 (ч. I). Ст. 4213.
136
2.2. Правовое регулирование взаимодействия органов контроля и общества
нормирования и формирования минимальной (максимальной) цены
контракта, а также порядка рационального использования приобретенного блага (полученная продукция, результат выполненных работ, оказанных услуг), включая расходы на эксплуатацию, обслуживание и ремонт в течение срока их установленной (гарантированной) службы»1,
а также «о допустимости общественной проверки действий (бездействия) заказчика в процессе осуществления публичных закупок»2,
который проходит в удаленном режиме посредством использования
общедоступных ресурсов, в том числе опубликования в открытом доступе информации. В законодательстве отсутствуют нормы, которые
прямо устанавливали основания и порядок проведения общественных
проверок в сфере публичной финансовой деятельности, за исключением сферы государственных закупок, хотя представляется целесообразным говорить о возможности инициирования общественных проверок
Уполномоченным по правам потребителей финансовых услуг в силу
возложенных на него полномочий.
3. Общественные экспертизы. Суть названного метода заключается
в анализе и оценке проектов актов, решений уполномоченных органов.
Общественная палата может создавать рабочие группы с привлечением
экспертов для проведения экспертизы законопроектов и направлять
своих представителей в органы государственной власти и местного
самоуправления, в том числе и с привлечением представителей правового сообщества. При Федеральной налоговой службе Общественный
совет проводит общественную экспертизу отдельных актов, при этом
принимаемые им решения носят рекомендательный характер. По нашему мнению, целесообразно придать им большую юридическую
силу, поскольку он представляет собой выражение мнения общества,
направленного на обеспечение реализации публичного интереса.
4. Общественные обсуждения. Принимаемые законопроекты в сфере
финансовых правоотношений размещаются уполномоченными органами на своих официальных сайтах для общественного обсуждения. Порядок обсуждения проектов нормативных правовых актов регулируется
постановлением Правительства РФ от 25.08.2012 № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации
о подготовке проектов и нормативных правовых актов и результатов
1
Кикавец В.В. Общественный финансовый контроль публичных закупок // Фи-
нансовое право. 2022. № 1. С. 3–1.
2
Кикавец В.В., Цареградская Ю.К. Финансовый контроль публичных закупок в Рос-
сийской Федерации: Монография / Под ред. В.В. Кикавца. М.: Проспект, 2022. 208 с.
137
Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов контроля
их общественного обсуждения». Федеральная налоговая служба, Министерство финансовой и другие органы обязаны размещать проекты
нормативных правовых актов на федеральном портале проектов нормативных правовых актов, размещенных на сайте regulation.gov.ru, где
в обязательном порядке размещается информация о дате, до которой
принимаются заключения. Полученные заключения подлежат обязательному изучению органами власти. Кроме того, портал позволяет
оценить эффективность действующих законов, что способствует повышению эффективности публичного финансового контроля. Результаты
таких общественных обсуждений также доступны любому желающему
для ознакомления. Банк России активно использует практику подготовки докладов для общественного обсуждения в рамках планируемого
внедрения различных процедур, технологий, правового регулирования
деятелььности отдельных субъектов, новых технологий для обеспечения
контроля и/или надзора за их деятельностью.
5. Общественные слушания выделяют в качестве отдельного метода, но применения на практике в сфере финансовых отношений они
не нашли.
В последнее время получает широкое распространение концепция
рассмотрения деятельности органов власти как услуг, которые предо
ставляются гражданам. В частности, Федеральная налоговая служба
в рамках своих планов по развитию видит своей целью стать службой,
эффективно оказывающей услуги гражданам в качестве удобной сервисной службы. Органы государственной власти субъектов Российской
Федерации, исполняя бюджеты, тоже реализуют функцию оказания
услуг обществу, выполняя возложенные на них задачи для удовлетворения публичного интереса. Соответственно, насколько эффективно
они справляются со своей задачей, оценивается именно обществом.
В связи с чем появляется такой инструмент, как рейтингование, который становится источником информации об удовлетворенности
потребителей отдельными видами государственных услуг, в том числе и финансовых, для контрольно-надзорных органов. В настоящее
время механизм рейтингования деятельности органов власти в рамках
исполнения бюджета внедрен только на уровне органов внутреннего
финансового (бюджетного) контроля, но вовлечение общества в этот
процесс способно обеспечить большую информативность, в том числе
и для органов публичного финансового контроля. В то же время в Федеральном законе от 02.08.2019 № 259-ФЗ «О привлечении инвестиций
с использованием инвестиционных платформ и о внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации» закрепле-
-
138
2.2. Правовое регулирование взаимодействия органов контроля и общества
но, что рейтинг должен публиковаться как в отношении инвестиционных предложений, так и о лицах, привлекающих инвестиции, и самой
инвестиционной платформе. Отличительной особенностью данного
метода является то, что общество, граждане не передают информацию
уполномоченным контрольно-надзорным органам, хотя для них получение такой информации может иметь значение в рамках использования риск-ориентированного подхода, особенно, если учесть, что
такая оценка становится доступной другим гражданам. Фактически
происходит естественный отбор обществом добросовестных объектов
контроля. Если рейтинг низкий, то с ними просто не будут работать,
что неизбежно приведет либо к вытеснению такого объекта контроля
с рынка либо простимулирует его к добросовестному поведению, соблюдению законодательства.
Таким образом, с одной стороны, благодаря развитию информационных технологий общество получает возможность участвовать
посредством общественного контроля в публичном финансовом контроле. При этом в качестве субъекта публичного финансового контроля
общество выступает в различных формах организации: отдельно каждый гражданин как сам непосредственно, так и через формирование
представительных органов власти и органов местного самоуправления,
в форме общественных организаций и иных объединений, общественных советов, общественных палат. Законодательно осуществление
общественного контроля нашло отражение исключительно в сфере
государственных закупок, хотя, например, реализация общественных проверок не получила закрепления в нормах закона. С другой
стороны, общество взаимодействует с органами публичного финансового контроля, поскольку становится источником дополнительной
информации о результативности, эффективности публичного финансового контроля, деятельности отдельных объектов публичного
финансового контроля в связи с его вовлеченностью как потребителя
отдельных финансовых услуг. Особенностями общества в качестве
субъекта публичного финансового контроля является отсутствие закрепления в законодательстве за ним определенных полномочий, а также
определенных объектов контроля, т.е. отсутствуют ограничения, под
контроль подпадают все финансовые отношения и все объекты публичного финансового контроля в той части, в которой граждане вступают
во взаимоотношения с отдельными субъектами финансового права как
потребители финансовых услуг. Кроме того, необходимо подчеркнуть,
что общество участвует в формировании отдельных органов публичного финансового контроля через представительные органы власти.
139
Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов контроля
2.3. Правовое регулирование взаимодействия субъектов
публичного финансового контроля ииных уполномоченных
субъектов
Необходимость повышения эффективности публичного финансового контроля, обеспечения его непрерывности и всеобъемлющего
характера, с одновременной ограниченностью административных
ресурсов контрольно-надзорных органов приводят к необходимости
привлечения иных уполномоченных субъектов, которые выполняют
вспомогательную роль. Данный вопрос практически не исследован
в науке финансового права, но в рамках действующего законодательства привлечение иных лиц, не являющихся органами власти для осуществления публичных функций, имеет место и вызывает немало
споров среди правоведов.
Рассмотрим отдельные примеры положений законодательства
Российской Федерации, позволяющие нам говорить о привлечении
иных субъектов для осуществления контрольно-надзорных полномочий. Применительно к валютному контролю встречается термин
«агенты»1, к которым относятся уполномоченные банки, профессиональные участники рынка ценных бумаг, государственная корпорация
развития «ВЭБ.РФ». Необходимость привлечения данных субъектов
обусловлена тем, что, с одной стороны, присутствие самих органов
валютного контроля на всей территории Российской Федерации с целью обеспечения исполнения валютного законодательства затруднительна, с другой стороны, именно эти субъекты на ежедневной основе
взаимодействуют с объектами валютного контроля и имеют больше
инструментов для получения первичной информации о совершаемых
валютных операциях. При этом сам термин «агент валютного контроля» не определен в законодательстве, а содержится только перечисление таких субъектов в ст. 22 Федерального закона 10.12.2003
«О валютном регулировании и валютном контроле» и разграничение
их полномочий и органов валютного контроля.
Согласно ст. 23 Федерального закона от 10.12.2003 № 173-ФЗ
«О валютном регулировании и валютном контроле» агенты валютного контроля вправе наравне с органами валютного контроля проводить проверки соблюдения валютного законодательства Российской
Федерации, полноты и достоверности учета и отчетности, а также
1
Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и ва-
лютном контроле» // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4859.
140
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]