Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое регулирование публичного финансового контроля. Монография
.pdf
2.1. Система органов публичного финансового контроля и их полномочия
риск внешних хакерских атак, влекущих искажение данных, удаление,
хищение и использование их в преступных целях. Кроме того, необходимо учитывать, возможные попытки завладения контролем над
искусственным интеллектом с целью причинения вреда гражданам,
юридическим лицам и государству в целом, что требует при внедрении
цифрового контролера и делегирования ему полномочий по принятию
решения и применения мер ответственности выстраивать взвешенную
систему контроля за ним. В рамках публичного финансового контроля
в отношении всех субъектов контроля выстроена система внутреннего
и внешнего независимого контроля, которая на протяжении длительного периода времени себя оправдывает. Представляется, что целесообразно оставить контроль за принятыми решениями цифровым
контролером, с одной стороны, за профильными ведомствами, с другой
стороны, за обществом путем обеспечения публичного доступа к отчетам и информации, на основе которых принимаются решения, а также
внедрения механизма защиты права подконтрольными объектами путем оспаривания в вышестоящих органах и в судебном порядке. В Национальной стратегии развития искусственного интеллекта на период
до 2030 г. определено, что принцип открытости должен применяться
и к искусственному интеллекту, т.е. его работа должна быть объяснима,
в том числе сам процесс достижения им результатов, обеспечиваться
недискриминационный доступ к информации о применяемых алгоритмах работы. Кроме того, представляется разумным внесение изменений
в положения законодательства о возмещении ущерба, причиненного
деятельностью должностных лиц и органами государственной власти
в части включения и ответственности цифрового контролера, причем
ответственность за его действия должно нести государство в лице того
уполномоченного органа, которое ответственно за контрольно-надзорную деятельность в части принятия решения и ответственного
за корректное функционирование искусственного интеллекта.
Система субъектов публичного финансового контроля является замкнутой. Сами субъекты, с одной стороны, осуществляют контрольнонадзорную деятельность по отношению к объектам контроля, а с другой стороны, сами становятся объектами контроля как внешнего, так
и внутреннего. При этом во всех случаях по отношению к объектам
контроля субъект является независимым. Осуществление контроля
за контроль но-надзорными органами, за выполнением ими контрольных мероприятий, реализацией полномочий в соответствии с требованиями действующего законодательства направлено на повышение
эффективности и качества контрольно-надзорных мероприятий.
111
Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов контроля
Все субъекты публичного финансового контроля тесно взаимодействуют между собой, в частности, в сфере противодействия отмывания
(легализации) доходов, полученных преступным путем, кроме того,
действующее законодательство содержит отдельные нормы, согласно которым при выявлении нарушений финансового законодательства за пределами компетенции органа последний обязан уведомить
о данном факте уполномоченный орган. Основанием взаимодействия
являются два условия: наличие четко определенных границ компетенции, а также нормативного закрепления обязанности информировать
в случае обнаружения нарушений, не относящихся к полномочиям
уполномоченного органа, органы, в чью компетенцию входит проверка
факта наличия нарушения и привлечение к ответственности. Кроме
того, взаимодействие контрольно-надзорных органов между собой
является необходимым условием для всестороннего и эффективного
контроля.
При рассмотрении взаимодействия налоговых органов в рамках
осуществления налогового контроля А.М. Дубинский выделяет пять
базовых моделей взаимодействия:
– «отношения налоговых органов с федеральными субъектами
государственного финансового контроля;
– отношения налоговых органов между собой;
– отношения налоговых органов с региональными субъектами
государственного финансового контроля;
– отношения налоговых органов с субъектами муниципального
финансового контроля;
– взаимоотношения национальных налоговых органов и налоговых
органов зарубежных стран»1.
Приведенный перечень моделей взаимодействия не является полным, поскольку не отражает некоторые направления взаимодействия,
например, налоговых органов с уполномоченными банками, Счетной
палатой РФ, Министерством финансов РФ и некоторых других.
Благодаря внедрению автоматизированных систем и использованию достижений цифровых технологий взаимодействие органов вышло на новый уровень, т.е. выстроилась совершенно новая цифровая
система взаимодействия, построенная на использовании цифровых
1
Дубинский А.М. Налоговые органы России: теория и практика финансового контроля: Монография. М., 2014. URL: https://cloud.consultant.ru/cloud/cgi/online.cgi?req
=doc&cacheid=D58A2816EB2B7D54CD1F457BB92CF57F&SORTTYPE=0&BASENOD
E=32799&ts=1757630876000826196094227638&base=CMB&n=17727&rnd=45969091435
5C9CAB2CF7095C4295519#5u8beuzwzv (дата обращения: 01.05.2022).
112
2.1. Система органов публичного финансового контроля и их полномочия
информационных систем. И.В. Петрова выделяет несколько блоков
информационного взаимодействия в финансово-бюджетной сфере:
«между органами государственной власти, между Федеральным казначейством и финансовыми органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, органами муниципальных образований»1.
В действительности внедрение цифровых технологий упростило взаимодействие между субъектами и повысило оперативность передачи
данных.
Система субъектов публичного финансового контроля включает
в себя:
1) представительные органы власти Российской Федерации, субъ-
ектов Российской Федерации и муниципальных образований;
2) органы исполнительной власти Российской Федерации, субъек-
тов Российской Федерации и муниципальных образований;
3) Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов Рос-
сийской Федерации и муниципальные образования;
4) Федеральное казначейство и органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
5) налоговые органы;
6) таможенные органы;
7) Банк России;
8) Федеральная служба по финансовому мониторингу;
9) агенты публичного финансового контроля (уполномоченные
банки; профессиональные участники рынка ценных бумаг; ВЭБ.РФ;
саморегулируемые организации, аудиторы, аудиторские организации,
адвокаты, нотариусы, организации, оказывающие юридические и бухгалтерские услуги, операторы платежных систем, операторы по переводу денежных средств);
10) цифровой контролер.
Сотрудничество и обмен информацией и данными между субъектами публичного финансового контроля необходимы, поскольку
только таким образом можно обеспечить всесторонний и всеобъемлющий контроль за совершением финансовых операций объектами
публичного финансового контроля. Целью взаимодействия является
обеспечение эффективного, оперативного, всестороннего публичного
финансового контроля за деятельностью подконтрольных объектов.
1
Арзуманова Л.Л., О.В. Болтинова, И.В. Петрова. Цифровые технологии как ин-
струмент финансового контроля: Учеб. пособие. М., 2021. С. 57–58.
113
Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов контроля
Взаимодействие строится по вопросам, которые относятся к компетенции соответствующих органов, с использованием следующих форм:
– обмен данными;
– сопряжение систем управление рисками;
– координация действий;
– проведение совместных и скоординированных мероприятий
по контролю и надзору;
– внедрение механизмов прослеживания деятельности субъектов,
связанной с оказанием услуг, выполнением работ, движением товаров.
Обмен информацией и данными осуществляется на современном
этапе в электронной форме, порядок такого обмена регулируется заключаемыми между соответствующими субъектами соглашениями
о взаимодействии и взаимном информационном обмене, а также
приказами соответствующих ведомств (например, приказ Росре естра
№ П/0131, ФНС России № ММВ от 03.04.2018 «Об утверждении
Порядка обмена сведениями в электронной форме о недвижимом
имуществе, зарегистрированных правах на недвижимое имущество
и сделок с ним и о владельцах недвижимого имущества»). Перечень
документов, обмен которыми происходит с использованием единой
системы межведомственного электронного взаимодействия, утвержден
Распоряжением Правительства РФ от 15.08.2012 №1471-р.
Представляется целесообразным говорить, что взаимодействие
между ними выстраивается по нескольким моделям:
1. Взаимодействие между органами и агентами публичного финансового контроля в рамках одного вида публичного финансового контроля. Данные отношения возникают в рамках валютного контроля,
поскольку в Федеральном законе «О валютном регулировании и валютном контроле» агент выделен как отдельный субъект, обладающий
собственными правами и обязанностями. Как правило, агенты входят
в единую систему с органами контроля и находятся в отношениях
власти и подчинения, являясь элементом вертикальной структуры.
Агенты – налоговые инспекции, которые подчиняются Федеральной
налоговой службе как органу валютного контроля, уполномоченные
банки по отношению к Центральному банку РФ, таможенные посты
и Федеральная таможенная служба. Правовая основа указанного взаимодействия определена Федеральным законом от 10.12.2003 № 173-ФЗ
«О валютном регулировании и валютном контроле». В то же время
в действующем законодательстве, например, появилась обязанность
аудиторов информировать налоговые органы в случае выявления нарушений налогового законодательства при проведении аудита, что по-
114
2.1. Система органов публичного финансового контроля и их полномочия
зволяет говорить о появлении агентов и в рамках налогового контроля.
Данный вопрос будет более детально рассмотрен далее в настоящем
исследовании.
2. Взаимодействие между федеральными органами и органами
субъектов Российской Федерации, а также муниципальными органами. Если рассматривать бюджетный процесс, то он осуществляется
самостоятельно на федеральном уровне, уровне субъектов и муниципальном уровне. Каждая административно-территориальная единица
обладает своими собственными органами внутреннего и внешнего
финансового контроля, которые не состоят в отношениях подчи
ненности по отношению друг к другу, но учитывая, что контрольнонадзорная деятельность обладает всесторонней и всеохватывающей
характеристикой, названные органы также взаимодействуют между
собой. В качестве примера можно привести постановление Правительства РФ от 28.08.2001 № 631 «Об утверждении правил взаимодействия территориальных органов Федерального казначейства
с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления при учете региональных
и местных налогов и сборов на счетах территориальных органов
Федерального казначейства». Согласно ст. 30 Федерального закона
от 05.04.2013 № 410-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»
контрольно-счетные органы субъектов и муниципальных образований обязаны оказывать содействие Счетной палате и предоставлять
по ее запросам информацию.
3. Взаимодействие между субъектами публичного финансового
контроля специальной и общей компетенции, которое подразделяется:
а) на взаимодействие между субъектами публичного финансового
контроля и представительными органами. Наиболее ярким примером
являются положения, определяющие, что Счетная палата РФ формируется представительными органами власти и подотчетна им, Банк
России также подотчетен Государственной Думе РФ;
б) на взаимодействие между субъектами публичного финансового
контроля и исполнительными органами власти, не являющимися субъектами публичного финансового контроля. Федеральное казначейство
и Федеральная налоговая служба относятся к ведению Министерства
финансов РФ. Федеральная налоговая служба взаимодействует с Росреестром, осуществляющим регистрацию прав на недвижимое имущество
и сделок с ними, сведений о членах саморегулируемых организаций
оценщиков; с Министерством внутренних дел РФ, осуществляющим
регистрацию права собственности на транспортные средства, реги-
-
115
Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов контроля
страцию физических лиц по месту жительства (месту пребывания).
Правовая основа взаимодействия заложена в ст. 85 НК РФ;
в) на взаимодействие между субъектами публичного финансового
контроля и исполнительными органами власти, наделенными контрольно-надзорными полномочиями. Банк России и Счетная палата РФ, а также контрольно-счетные органы субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований не являются органами
исполнительной власти, при этом для осуществления эффективного
контроля и им, и исполнительным органам власти необходим взаимный обмен информацией. Правовые основы такого взаимодействия
заложены в ряде нормативных правовых актов: в ст. 221 Федерального
закона от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в Соглашении о сотрудничестве
Федеральной таможенной службы и Федеральной налоговой службы
от 21.01.2010 № 01-69/1 и № ММ-27-2/1 для таможенных и налоговых органов; Регламенте взаимодействия при осуществлении Федеральным казначейством бюджетного мониторинга и казначейского
сопровождения средств, предоставляемых из федерального бюджета
от 14.11.2018 № 07-04-30/2, в рамках которого определяется взаимодействие с Федеральной налоговой службой, Федеральной службой
по финансовому мониторингу, Счетной палатой РФ и иными, сотрудничество Федерального казначейства и Федеральной налоговой
службы определено Соглашением об информационном взаимодействии между Федеральным казначейством и Федеральной налоговой
службой, утвержденное Казначейством РФ № 42-7.1-02/10.1-43, ФНС
России № САЭ-27-10/7@ 08.11.2005. Сотрудничество Счетной палаты РФ и Федеральной налоговой службы определено соглашением
Счетной палаты РФ № С-03-01-108, ФНС России № ММВ-23-3/16
от 14.11.2014. Правовые основы сотрудничества ФНС и Банка России
определены в указании Банка России от 14.01.2020 № 5387-У «О порядке взаимодействия Центрального банка Российской Федерации
и Федеральной налоговой службы по вопросам государственной регистрации кредитных организаций и негосударственных пенсионных
фондов», а также соглашением Банка России № 01-15/3182, ФНС
России № ММВ-27-2/5@ от 29.06.2010 «Об информационном взаимодействии между Центральным банком Российской Федерации
и Федеральной налоговой службой».
4. Взаимодействие между органами внутреннего и внешнего фи-
нансового контроля. Примером такого взаимодействия является
116
2.1. Система органов публичного финансового контроля и их полномочия
сотрудничество между Счетной палатой РФ и Федеральным казначейством, порядок которого определен в Регламенте взаимодействия
при осуществлении Федеральным казначейством бюджетного мониторинга и казначейского сопровождения средств, предоставляемых
из федерального бюджета, от 14.11.2018 № 07-04-30/2, поскольку
если рассматривать бюджетный контроль в упрощенном порядке,
как шар, то внутренний и внешний контроль буду являться его половинами.
5. Взаимодействие между органами публичного финансового контроля и правоохранительными органами. В случае выявления нарушения финансового законодательства, которые образуют составы уголовных преступлений, например нецелевое использование бюджетных
средств, Счетная палата предоставляет такие сведения Генеральной
прокуратуре для проведения проверки. Например, Федеральной налоговой службой совместно с Министерством внутренних дел РФ издан
Приказ МВД России № 495, ФНС России № ММ-7-2-347 от 30.06.2009
«Об утверждении порядка взаимодействия органов внутренних дел
и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению
налоговых правонарушений и преступлений», правовые основы совместной работы Федерального казначейства с Министерством внутренних дел Российской Федерации и Следственным комитетом содержатся в Регламенте взаимодействия при осуществлении Федеральным
казначейством бюджетного мониторинга и казначейского сопровождения средств, предоставляемых из федерального бюджета от 14.11.2018
№ 07-04-30/2, правоохранительные органы и органы государственной
безопасности обязаны предоставлять информацию по запросам Счетной палаты РФ (ст. 30 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ
«О Счетной палате Российской Федерации», а также СОД 17 «Проведение Счетной палатой РФ контрольных мероприятий с участием
правоохранительных и иных государственных органов Российской
Федерации. Стандарт организации деятельности»).
6. Взаимодействие субъектов публичного финансового контроля
с органами (учреждениями), не являющимися органами государствен
ной власти и субъектами публичного финансового контроля. Например, органы, учреждения, осуществляющие нотариальные действия,
и частные нотариусы обязаны уведомлять налоговые органы о выдаче
свидетельства о праве на наследство, договоре дарения согласно ч. 6
ст. 85 НК РФ; органы, осуществляющие учет и (или) регистрацию
пользователей природными ресурсами, обязаны также информировать
налоговые органы согласно ч. 7 ст. 85 НК РФ.
-
117
Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов контроля
7. Взаимодействие на международном уровне включает в себя
как взаимодействие с контрольно-надзорными органами зарубежных стран на уровне международных организаций, так и обмен информацией, который осуществляется налоговыми органами. В современных условиях данная модель приобретает особенно важное
значение в силу развития информационных технологий и совершения различных финансовых операций без какого-либо физического
присутствия лиц на территории их проведения. Появляются новые
вызовы, например, в рамках налогообложения деятельности компаний на территории государства без физического присутствия. Один
из таких органов, с которым тесно сотрудничает Счетная палата РФ,
входит в состав Международной организации высших органов аудита
(ИНТОСАИ) (занимается разработкой и совершенствованием методологии аудита), а также с Европейской организацией высших органов аудита (ЕВРОСАИ), Азиатской организацией высших органов
аудита (АЗОСАИ), с высшими органами зарубежных стран в рамках
двустороннего сотрудничества. Федеральная налоговая служба сотрудничает с межгосударственным объединением на уровне стран
БРИКС, в рамках которого осуществляется сотрудничество налоговых администраций. С целью автоматического обмена финансовой
информацией для реализации налогового контроля на площадке
ОЭСР создан Форум по налоговому администрированию, в рамках которого также происходит обмен информацией по внедрению
внутриевропейской организацией налоговых администраций для
противодействия налоговым правонарушениям с Евразийским экономическим союзом по вопросам валютного контроля, с Группой
разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАФТ),
являющейся межправительственной организацией по противодействию отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, с КСРНС – орган сотрудничества стран
СНГ в части обмена информацией. Банк России, например, сотрудничает с Международной ассоциацией страховых надзоров, в рамках
двусторонних соглашений с регуляторами иностранных государств,
с центральными банками стран – участников ЕврАзЭс.
На основе изложенного выше можно сделать вывод, что все субъекты публичного финансового контроля представляют собой сложную единую систему, характеризующуюся целостностью, отсутствием горизонтального подчинения, которая шире понятия системы
контрольно-надзорных органов или системы органов публичного финансового контроля, поскольку включает в себя цифрового
118
2.2. Правовое регулирование взаимодействия органов контроля и общества
конт ролера, а также отдельных субъектов, не являющихся органами
государственной власти, субъектов частного права, на которых действующим законодательством возложены обязанности по контролю
в связи с особенностью их правового статуса. Все субъекты публичного финансового контроля одновременно являются и объектами
публичного финансового контроля. В систему субъектов публичного
финансового контроля входят подсистемы: органов бюджетного, налогового, валютного, таможенного контроля, Банк России, цифровой
контролер и агенты публичного финансового контроля. Контрольнонадзорные полномочия всеми субъектами публичного финансового
контроля осуществляются независимо друг от друга, при этом тесно
взаимодействуя между собой для обеспечения всестороннего, всеобъемлющего и эффективного публичного финансового контроля,
объединенных единой целью. Взаимодействие между субъектами
публичного финансового контроля строится по шести моделям взаимодействия, обеспечивающим в полном объеме сотрудничество
между ними.
2.2. Правовое регулирование взаимодействия органов
публичного финансового контроля иобщества
Обеспечение экономического развития невозможно без изменения
подходов к государственному управлению, в связи с чем в структуру
Программы «Экономическое развитие и инновационная экономика»
по направлению «Развитие государственного направления» были включены мероприятия по разработке и внедрению в деятельность органов
государственной власти принципов и стандартов клиентоцентричности1. Внедрение обозначенного принципа и стандартов является одним
из определяющих факторов достижения национальных целей, в частности «цифровой зрелости»2. Процесс реформирования государственного
управления в современных условиях характеризуется проведением
эксперимента по апробации инструментов, обеспечивающих внедрение
1
Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 316 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика»» // СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. II). Ст. 2162.
2
См.: п. 5.1.5 Единого плана по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года, утв. Распоряжением Правительства РФ от 01.10.2021 № 2765-р. Режим доступа: https://www.
economy.gov.ru/ (дата обращения: 01.04.2024).
119
Глава II. Правовое регулирование деятельности субъектов контроля
принципов клиентоцентричности1. Одним из органов, которые вошли
в состав субъектов эксперимента, является ФНС России, что представляет отдельный интерес с точки зрения применения нового подхода
при осуществлении контрольно-надзорной деятельности. В 2023 г.
были внесены изменения2 в приказ Росфинмониторинга от 05.11.2008
№ 264 «Об утверждении Регламента Федеральной службы по финансовому мониторингу»3, согласно которым административные процедуры данного органа должны обеспечивать реализацию прав граждан
на основе стандартов и принципов клиентоцентричности. Попробуем
разобраться, что понимается под клиентоцентричностью.
«Клиентоцентричный подход в государственном и муниципальном
управлении – подход в государственном и муниципальном управлении, основанный на выявлении и изучении потребности клиента,
постоянном улучшении взаимодействия органов власти и уполномоченных организаций с клиентом для удовлетворения его потребностей
с намерением превзойти его ожидания»4. Ключевой особенностью
данного подхода является ориентирование на потребности человека
и хозяйствующих субъектов, в связи с чем используется также термин
«человекоцентричные отношения»5. Организация контрольно-надзорной деятельности строится на основе ряда принципов, раскрывающих
содержание клиентоцентричности, причем ряд из таких принципов
установлен и для физических лиц, и для бизнеса, но имеются и особенные, характерные только для одного вида. Состав принципов представлен в таблице 1.
1
См.: распоряжение Правительства РФ от 27.12.2021 № 3878-р «О проведении эксперимента по апробации инструментов, обеспечивающих внедрение принципов клиентоцентричности в государственном управлении» // СЗ РФ. 2022. № 1 (ч. IV). Ст. 359.
2
Приказ Росфинмониторинга от 14.12.2023 № 318 «О внесении изменений
в пункт 1.20 Регламента Федеральной службы по финансовому мониторингу, утв. Приказом Федеральной службы по финансовому мониторингу от 05.11.2008 № 264 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://pravo.gov.ru/ (дата обращения: 01.04.2024).
3
Приказ Росфинмониторинга от 05.11.2008 № 264 «Об утверждении Регламента
Федеральной службы по финансовому мониторингу». Режим доступа: http://pravo.gov.
ru/ (дата обращения: 01.04.2024).
4
Стандарт «Государство для людей». Требования по внедрению клиентоцентричного подхода в государственном и муниципальным управлении при взаимодействии
с людьми. Режим доступа: https://www.economy.gov.ru/material/file/00db16ac60dcff6084
d1bcf2e611703e/standart_gosudarstvo_dlya_lyudey.pdf (дата обращения: 01.04.2024).
5
Егоров Даниил. Государственные сервисы должны двигаться в сторону клиентоцентричности. Режим доступа: https://www.nalog.gov.ru/rn77/news/activities_fts/10993629/
(дата обращения: 01.04.2024).
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]