Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое регулирование публичного финансового контроля. Монография
.pdf
3.1. Особенности правового регулирования в бюджетной сфере
считают «ревизию, проверку, анализ, обследование, опрос, истребование информации и документов, наблюдение, осмотр территории
и помещений, экспертизу, получение письменных объяснений, исследование документов, направление запросов»1, при этом Е.Ю. Грачева
часть из указанных методов относит к формам финансового контроля.
В то же время А.А. Ситником высказана позиция, что «одна и та же
категория может быть рассмотрена и как вид, и как форма»2, на основе
чего приходит к выводу, что, например, проверку можно рассматривать
и как метод, и как форму3. Настолько различные позиции связаны
с отсутствием в законодательстве четкого правового регулирования
методов публичного финансового контроля.
Представляется, что в связи с внедрением и использованием информационных систем, появлением возможности в автоматизированном режиме анализировать и ранжировать различные показатели для
определения уровня риска, который ложится в основу планирования
проведения контрольных мероприятий, в качестве одного из новых
методов можно выделить рейтингование и риск-ориентированный
подход.
В бюджетной сфере активно используется рейтинг на основе оценки качества, который включает в себя два вида: рейтинговую оценку
качества финансового менеджмента и рейтинговую оценку качества
управления закупочной деятельности.
Определение качества финансового менеджмента осуществляется в соответствии со ст. 160.2-1 БК РФ. Законодатель устанавливает
единый перечень ключевых показателей, по которым осуществляется
оценка: качество управления расходами бюджета, качество ведения
учета и составления бюджетной отчетности, качество организации
и осуществления внутреннего финансового аудита, качество управления активами4, каждый из которых детализирован по отдельным
критериям.
Показатели качества управления расходами бюджета на финансовое
обеспечение деятельности главного администратора (за исключением
1
Актуальные проблемы финансового права: Учебник / Под ред. А.Д. Селюкова,
И.А. Цинедлиани. М.: Юстиция, 2019. С. 179.
2
Ситник А.А. Финансовый контроль и надзор в сфере денежного обращения в Рос-
сийской Федерации: Монография. М.: Проспект, 2020. С. 52.
3
Там же. С. 53.
4
Приказ Минфина России от 18.06.2020 № 112н «Об утверждении Порядка проведения Министерством финансов Российской Федерации мониторинга качества финансового менеджмента». URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.08.2020).
171
Глава III. Отдельные виды контроля в условиях цифровизации
расходов на возмещение вреда) включает неправомерное использование бюджетных средств; несоблюдение правил планирования закупок,
нарушения требований к формированию и представлению документов,
необходимых для планирования и исполнения бюджета, нарушение
порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет, нарушение сроков доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств бюджета, доля исполнения сводной бюджетной
росписи, внесение изменений в сводную бюджетную роспись, качество
подготовки обоснований бюджетных ассигнований при формировании
проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной
финансовый год и плановый период, отклонение плановых и фактических показателей при кассовом планировании, равномерность
осуществления кассовых расходов бюджета, доля не использованных
на конец года бюджетных ассигнований, своевременность принятия
бюджетных обязательств, качество исполнения предписаний Счетной
палаты РФ и Федерального казначейства.
Показатели качества управления расходами бюджета на капитальные вложения в объекты государственной собственности включают
в себя: неправомерное использование бюджетных средств, несоблюдение правил планирования закупок, нарушение требований
к формированию и представлению документов, необходимых для
планирования и исполнения бюджета, нарушение правил, условий
предоставления бюджетных инвестиций, субсидий, нарушение сроков доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств, доля исполнения сводной бюджетной росписи,
внесение изменений в сводную бюджетную роспись, качество подготовки обоснований бюджетных ассигнований при формировании
проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной
финансовый год и плановый период, отклонение плановых и фактических показателей при кассовом планировании, равномерность
осуществления кассовых расходов бюджета, доля не использованных
на конец года бюджетных ассигнований, своевременность принятия
бюджетных обязательств, объем незавершенного строительства, качество исполнения предписаний Счетной палаты РФ и Федерального
казначейства.
Показатели качества управления расходов бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов включают в себя нарушение условий
предоставления межбюджетных трансфертов, нарушение требований
к формированию и представлению документов, необходимых для планирования и исполнения бюджета, нарушение правил формирования,
172
3.1. Особенности правового регулирования в бюджетной сфере
предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета
бюджетам субъектов Российской Федерации, доля исполнения сводной бюджетной росписи, внесение изменений в сводную бюджетную
роспись, качество подготовки обоснований бюджетных ассигнований
при формировании проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, отклонение
плановых и фактических показателей при кассовом планировании,
доля не использованных на конец года бюджетных ассигнований,
своевременность и качество подготовки и внесения правовых актов
и документов, обеспечивающих предоставление и использование межбюджетных трансфертов, качество исполнения предписаний Счетной
палаты РФ и Федерального казначейства.
Действующее законодательство также определяет порядок расчета показателей качества управления расходами бюджета на предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий
на осуществление капитальных вложений в объекты капитального
строительства государственной собственности или приобретение объектов недвижимого имущества в государственную собственность),
показатели качества управления доходами бюджета, показатели качества ведения учета и составления бюджетной отчетности; показатели
качества организации и осуществления внутреннего финансового
аудита; показатели качества управления активами.
Для всех перечисленных критериев установлены определенные
весовые значения, по результатам суммирования которых определяется рейтинг соответствующих администраторов. Он и становится
основной для принятия решения со стороны органов публичного финансового контроля о необходимости дополнительного мониторинга
за деятельностью таких лиц, применения мер предупреждения или
принуждения для повышения качества финансового менеджмента, а соответственно и эффективности использования бюджетных
средств.
В рамках бюджетных правоотношений рейтингование используется
как инструмент ограничения получения бюджетных средств лицам,
имеющим низкий рейтинг.
Рейтинговая оценка качества управления закупочной деятельности
является разновидностью рейтингования качества управления. Цель
такого рейтинга – повышение уровня качества закупок, эффективности, стимулирование рейтингуемого лица обеспечивать соблюдение
требований законодательства, регулирующих проведение государственных и муниципальных закупок.
173
Глава III. Отдельные виды контроля в условиях цифровизации
В соответствии с п. 1.6 Методики дистанционного рейтинга качества управления закупочной деятельностью компаний с государственным участием и государственных корпораций под комплексной оценкой понимается способность компании выполнять базовые требования
законодательства Российской Федерации, регулирующего закупочную
деятельность компаний с государственным участием и государственных корпораций, обеспечивать информационную прозрачность за
купочной деятельности, справедливую конкуренцию поставщиков,
удовлетворение своих потребностей в результате проведения закупок,
а также снижать риск коррупции и возникновения конфликта интересов при проведении закупок1.
Создание более эффективного финансового контроля в бюджетной
сфере – актуальная задача для государства, что является составной
частью реализации концепции повышения качества государственного
управления. Внедрение цифровых технологий в осуществление финансового контроля открывает новые возможности, которые позволяют
достичь цели предупреждения совершения финансовых нарушений
и обеспечить соблюдение бюджетного законодательства.
В Государственной Думе на рассмотрении находится законопроект «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации»2, которым предлагается внести изменения в состав методов
внутреннего государственного финансового контроля, дополнив его
анализом, наблюдением, бюджетным мониторингом.
Согласно упомянутому законопроекту анализ будет представлять собой исследование отдельных сторон, свойств, составных частей предмета
и деятельности объекта контроля (группы объектов контроля), систематизацию результатов исследования, а также причин и последствий
нарушений (недостатков), выявленных в пределах компетенции органа
государственного (муниципального) финансового контроля3. Результаты
анализа будут оформляться заключением, но, к сожалению, законопроект не определяет дальнейшего применения результатов, оформленных
заключением, т.е., по сути, предполагается исключительно фиксация
факта со стороны органа контроля, что требует дальнейшей доработки.
-
1
Методика дистанционного рейтинга качества управления закупочной деятельностью компаний с государственным участием и государственных корпораций // СПС
«КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.01.2024).
2
Законопроект № 532893-8 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации. Режим доступа: https://sozd.duma.gov.ru/bill/532893-8?ysclid=lru8chcszy
497551275 (дата обращения: 01.04.2024).
3
Там же.
174
3.1. Особенности правового регулирования в бюджетной сфере
Нельзя исключать, что обозначенный недостаток может быть устранен
в процессе рассмотрения в Государственной Думе либо в последующем
определен в подзаконных актах.
К следующему методу относится наблюдение в целях осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового
контроля, в который входит сбор и обработка данных об объекте
контроля, имеющихся у органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе данных, поступающих в ходе межведомственного информационного взаимодействия, а также содержащихся в государственных и муниципальных
информационных системах, данных из информационно-телекоммуникационной сети Интернет, иных общедоступных данных, для выявления рисков и признаков нарушений. Наблюдени – непрерывный
процесс, осуществляемый без непосредственного взаимодействия
с объектом контроля («дистанционный контроль») и без участия
объекта контроля.
Наибольший интерес представляет контрольный мониторинг,
при котором происходит взаимодействие Федерального казначейства
и объекта контроля, направленное на обеспечение выполнения объектом контроля положений правовых актов, в том числе требований
и рекомендаций по их соблюдению, условий договоров (соглашений),
и осуществляемое в электронной форме, результатом которого становится составление мотивированного мнения.
В настоящее время разработан паспорт ведомственного проекта
«электронный смарт-контроль (контроллинг)» и учет государственных
финансов для управленческих решений, срок реализации которого
определен с 01.01.2022 по 01.12.2027, при этом в нормах действующего
законодательства понятие данного метода не содержится.
Юлия Урожаева, заместитель начальника Главного контрольного
управления г. Москвы, в своем выступлении на сессии «Новый государственный финансовый СМАРТ-контроль» дала следующее определение смарт-контроля: «набор аналитических инструментов, которые
позволяют делать нам три вещи: прогнозировать риски на основании
больших данных, встраивать контрольные точки в бизнес-процессы
и постоянно повышать их эффективность»1. Термин «смарт» заимство-
1
На московском финансовом форуме обсудили основные приоритеты развития система СМАРТ-контроль // Экоград [Электронный ресурс]. URL: https://ekogradmoscow.
ru/2012-11-25-08-46-00/2012-11-25-08-51-43/na-moskovskom-finansovom-forumeobsudili-osnovnye-prioritety-razvitiya-sistemy-smart-kontrol?ysclid=lh3nuh92kj101634094
(дата обращения: 30.04.2023).
175
Глава III. Отдельные виды контроля в условиях цифровизации
ван из сферы бизнеса, который был введен Джорджем Дораном1, как
умный способ написания управленческих целей и представляет собой
первые буквы следующих характеристик, которым должны отвечать
цели: конкретность (что именно должно быть достигнуто), измеримость (наличие результата, который хотят достичь), достижимость (реально можно достичь поставленную цель), значимость (какую пользу
принесет, реальный результат), ограниченность во времени (в течение
какого промежутка времени возможно достичь цель).
Таким образом, смарт-контроль – это набор аналитических инструментов, используемых для принятия управленческих решений в бюджетной сфере. Он реализуется на основании принципов конкретности,
измеримости, достижимости, значимости, ограниченности во времени.
Субъекты реализации смарт-контроля: Минфин России, Федеральное казначейство, пользователи ведомственного проекта, иные органы
внутреннего государственного и муниципального финансового контроля, службы внутреннего финансового аудита, объекты контроля.
Цели смарт-контроля следующие:
– повышение прозрачности и обоснованности бюджетных ассигнований путем установления нового формата обоснования бюджетных
ассигнований, т.е. прозрачный расчет и учет предоставления ассигнований для качественного планирования и принятия управленческих
решений;
– создание единой электронной системы формирования данных
учета и отчетности путем ее консолидации в рамках всей бюджетной
системы;
– создание единой электронной СФАД-среды (системы формирования данных учета и отчетности) автоматизированного контроллинга,
анализа и учета государственных финансов для повышения эффективности и качества управленческих решений.
Поскольку смарт-контроль осуществляется с использованием автоматизированных систем, то, соответственно, необходимо решить ряд
задач. Для повышения прозрачности и обработки с использованием
цифровых технологий данных обязательным требованием является
стандартизация всех процессов, соответственно, все документы, порядок ведения учета и отчетности должны быть стандартизированы
на всех уровнях – от муниципальных образований до федерального
уровня, а также и у всех объектов контроля, что потребует внесения
1
См.: SMART-цель. Режим доступа: https://netology.ru/glossariy/smart-cel?ysclid=
lxtxa8ffo7472959954 (дата обращения: 01.01.2024).
176
3.1. Особенности правового регулирования в бюджетной сфере
изменений в законодательство, в том числе и внедрения новых стандартов. Автоматизированная обработка возможна только при вводе
данных, их единообразном учете, которые позволят заложить алгоритмы в программу и получить сопоставимые данные по одинаковым
критериям и в одинаковом формате. Для обеспечения таких данных
необходимо либо создание единой системы, в которую все объекты
контроля выгружают данные, либо возможность интеграции между
системами, содержащими данные, введенные в одинаковом формате
и по одним и тем же критериям. В настоящее время правовая база,
обеспечивающая наличие единых стандартов, определяющих порядок
формирования баз данных, находится в стадии становления, отдельные
изменения в Бюджетный кодекс РФ были уже внесены, но также требуется доработка и отдельных стандартов внутреннего государственного
финансового контроля, а также закрепление самого понятия и порядка
осуществления смарт-контроллинга в действующем бюджетном законодательстве, а также на уровне ведомственных актов.
В чем заключаются особенности предлагаемой концепции смартконтроллинга. Назовем их.
1. Осуществляется на основании соглашения с объектом контроля, дистанционно (онлайн) за счет доступа к учетным данным объ
екта контроля в единой цифровой среде, т.е., по сути, сам процесс
проведения контроля становится для объекта контроля невидимым,
т.е. не требует отвлечения ресурсов объекта контроля на проводимые
проверки, предоставление документов. Процесс контроля идет непрерывно путем автоматизированной обработки данных, выявления
рисков, их ранжирования и своевременного вмешательства в случае
необходимости со стороны органов внутреннего государственного
финансового контроля. Качество дистанционного контроля напрямую связано с качеством данных и своевременностью их размещения
в единой системе. Данные должны быть полные и точные, в противном
случае на основе искаженных данных не будет достигнута цель реализации смарт-контроля. При этом необходимо обратить внимание, что
в рамках настоящей концепции внедрения смарт-контроля не отражен
вопрос, касающийся ознакомления объекта контроля с результатами
такого анализа, т.е. если по результатам обработки данных объект
контроля попадет в зону риска и будет включен в перечень проверок,
то обратная связь становится доступной, если нет, то объект не будет
знать о результатах. В любом случае порядок взаимодействия между
контрольными органами и объектами контроля должен быть урегулирован на законодательном уровне.
-
177
Глава III. Отдельные виды контроля в условиях цифровизации
2. В основу реализации положено использование риск-ориен тированного подхода, т.е. на основе определенных критериев определяется наличие рисков, дается их оценка, что становится основанием
для работы с такими рисками, а в случае попадания объекта контроля
в высокую зону риска станет основанием для проведения проверок.
Кроме того, постоянный такой мониторинг позволит контрольным
органам своевременно реагировать на поведение объекта контроля.
Представители контрольных органов в настоящее время указывают, что
планируется также внести в нормативные правовые акты положения,
касающиеся возможности консультирования органами внутреннего
государственного финансового контроля объектов контроля. Такие
нормы будут направлены на корректировку поведения последних, что
существенно повысит уровень финансовой дисциплины и позволит
уменьшить количество нарушений. На сессии «Новый государственный финансовый СМАРТ-контроль» Юлия Урожаева, заместитель
начальника Главного контрольного управления г. Москвы, заявила,
что использование смарт-контроля в социальных проектах позволило
выявлять до 80% нарушений на этапе предварительного контроля1.
3. В процессе смарт-контроля определяются определенные контрольные точки для принятия управленческих решений и мер по предупреждению финансовых нарушений.
4. Позволяет сократить количество контактных проверок объектов
контроля, поскольку проверки проводят исключительно при наличии
оснований для их проведения, выявленных по результатам первичного
контроля в дистанционном формате.
Смарт-контроль как новый метод бюджетного контроля находится
на этапе становления, и внедрение его в полную меру потребует:
– унификации и централизации информации на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, поскольку данное требование
является ключевым для возможности автоматизированной обработки
информации и использования всех преимуществ обработки данных,
которые дают цифровые технологии;
– технологического и технического оснащения субъектов контро
ля на всех уровнях и объектов контроля. Одной из проблем, с которой
придется столкнуться, – это использование разных систем субъектами
-
1
На московском финансовом форуме обсудили основные приоритеты развития система СМАРТ-контроль // Экоград. [Электронный ресурс]. URL: https://ekogradmoscow.
ru/2012-11-25-08-46-00/2012-11-25-08-51-43/na-moskovskom-finansovom-forumeobsudili-osnovnye-prioritety-razvitiya-sistemy-smart-kontrol?ysclid=lh3nuh92kj101634094
(дата обращения: 30.04.2023).
178
3.1. Особенности правового регулирования в бюджетной сфере
и объектами контроля указанными лицами, т.е. здесь два возможных
варианта решения проблемы: обязать всех субъектов (федеральный уровень, уровень субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) присоединиться и использовать одну единую систему либо
предоставить доступ субъектам контроля к информационным системам
объекта контроля. На начальном этапе законодатель, скорее всего, пойдет
по второму пути, что подтверждается внесением изменений в ст. 269.3
БК РФ, где содержится обязанность по предоставлению доступа к информационным системам по запросу, но для работы системы смарт-контроля
в полном объеме необходим иной механизм, аналогичный тому, который
был реализован налоговыми органами при налоговом мониторинге.
На наш
ние единой
взгляд, наиболее эффективный способ реализации – это созда-
платформы и подключение к ней всех субъектов и объектов
контроля, что также активно сейчас рассматривается;
– выработки единой методологии, которая также должна быть за-
креплена в законодательстве, над чем еще предстоит работать.
Реализация проекта по смарт-контроллингу влечет за собой формирование цифровых двойников либо цифровых профилей объектов
контроля, что требует закрепления данных терминов в законодательстве, а также их правового режима.
Таким образом, автоматизация внутреннего государственного финансового контроля обусловливает необходимость применения новых методов, позволяющих на стадии предварительного финансового
контроля предупреждать совершение финансовых нарушений, одним
из которых является смарт-контроллинг. В настоящее время создана
концепция реализации смарт-контроллинга, но работа по правовому обеспечению внедрения и применения находится в самом начале
и повлечет необходимость внесения изменений в бюджетное законодательство, подготовки методических материалов.
В качестве формы публичного финансового контроля в бюджетной сфере предлагается рассматривать бюджетный мониторинг, мониторинг качества финансового менеджмента, мониторинг в сфере
публичных закупок, представляющих собой комплекс мероприятий.
Рассмотрим каждый из них подробнее.
Бюджетный мониторинг
В действующем законодательстве используется два термина: бюджетный мониторинг и мониторинг бюджетного сектора. Бюджетный
179
Глава III. Отдельные виды контроля в условиях цифровизации
мониторинг является относительно новой формой публичного финансового контроля.
Мониторинг бюджетного сектора осуществляется в соответствии
с порядком, утвержденным Приказом Министерства финансов РФ
от 19.12.2003 № 3991. Объект – распорядитель бюджетных средств, получатели бюджетных средств, относящихся к основным видам деятельности главных распорядителей бюджетных средств, на которых возлагается обязанность по предоставлению заполненных форм по объему
их финансирования, значений кассового исполнения, соответствию
плановых значений и отчета. Данный вид бюджетного мониторинга
направлен на мониторинг исполнения бюджета, проверки соответствия
выделяемых средств из бюджета и их расходования, мониторинг сопоставимости и взаимоувязанности данных.
Бюджетный мониторинг в системе казначейских платежей начал
применяться с момента введения системы казначейских платежей
в соответствии со ст. 242.13-1 БК РФ. Субъектом бюджетного мониторинга в системе казначейских платежей является Федеральное
казначейство и его территориальные органы. Объектом контроля являются участники казначейского сопровождения лицевых счетов,
осуществляющие операции в системе казначейских платежей. Данный
мониторинг включает две стадии: на первой стадии происходит проверка лиц, открывающих счета, такие лица должны быть участниками
бюджетного процесса, бюджетными и автономными учреждениями,
получателями средств из бюджета, участниками казначейского сопровождения, включенных в реестр участников бюджетного процесса,
юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса,
на основании представления ими пакета документов, необходимых
для открытия счета. Информация, которая проверяется Федеральным
казначейством, определена в п. 6 ст. 242.13-1 БК РФ, т.е. лицо должно
быть действующим, исполнительные органы не дисквалифицированы,
организация не включена в реестр организаций, причастных к экстремистской деятельности, зарегистрирована на территории офшорных
зон. Второй стадией является осуществление мониторинга при проведении операций по счетам в случае выявления признаков финансовых
правонарушений2.
1
Приказ Министерства финансов РФ от 19.12.2003 № 399 «О порядке проведения
мониторинга бюджетного сектора» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004. № 7.
2
Перечень нарушений содержится в Классификаторе нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюд-
180
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]