Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к Федеральному закону от 29 июля 2017 года № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении и
.pdf
Статья 2
круг вопросов, связанных с использованием земель для садоводства
и огородничества1.
Наиболее часто встречающейся тематикой нормативных правовых актов субъектов РФ, как и муниципальных образований, помимо
упоминавшихся выше земельных вопросов является установление
мер государственной поддержки садоводства и огородничества2. Подробнее о государственной поддержке см. комментарий к ст. 26 Закона
№ 217-ФЗ.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) устанавливает ответственность за неиспользование земельного участка, предназначенного для жилищного
или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных
целях (ч. 3 ст. 8.8). Данная норма следует требованию ЗК РФ и ГК РФ,
исходя из которого правообладатели обязаны использовать земельные
участки в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием (ст. 42 ЗК РФ, ст. 260 ГК РФ). При этом неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного
производства либо жилищного или иного строительства, в указанных
целях в течение трех лет рассматривается ЗК РФ (ст. 45, 54) и ГК РФ
(ст. 284) как правонарушение, за совершение которого может последовать изъятие земельного участка.
Целый ряд вопросов, связанных с садоводством и огородничеством,
урегулирован Градостроительным кодексом Российской Федерации
(далее – ГрК РФ) (например, вопросы, касающиеся подготовки проекта планировки территории и проекта межевания территории в границах
земельного участка, предоставленного некоммерческой организации,
созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества (п. 2
ч. 51 ст. 46)).
1
См.: закон Республики Крым от 23.11.2016 № 320-ЗРК/2016 «Об особенностях
предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан на территории Республики Крым и о внесении изменений в некоторые законы Республики Крым», закон Краснодарского края от 28.11.2014 № 3063-КЗ
«Об использовании земель членами садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений граждан».
2
В качестве примера можно назвать следующие региональные акты: закон Красноярского края от 12.02.2015 № 8-3140 «О государственной поддержке садоводства,
огородничества и дачного хозяйства в Красноярском крае», закон Кировской области
от 26.02.2013 № 263-ЗО «О государственной поддержке ведения гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства в Кировской области», закон Ярославской
области от 24.02.2014 № 3-з «О государственной поддержке садоводов, огородников,
дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений
на территории Ярославской области».
21
Глава 1
Отдельные федеральные законы устанавливают запреты и ограничения на размещение территорий для ведения гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд на тех или иных землях,
нуждающихся в особой охране: Водный кодекс Российской Федерации (далее – ВК РФ), федеральные законы от 04.12.2006 № 201-ФЗ
«О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»
(далее – Закон о введении в действие ЛК РФ) и от 14.03.1995 № 33-ФЗ
«Об особо охраняемых природных территориях».
Налоговый кодекс Российской Федерации (далее – НК РФ) в части второй определяет особенности установления налоговых ставок
в отношении земельных участков, предоставленных и приобретенных
для ведения садоводства, огородничества (подп. 1 п. 1 ст. 394, подп. 1
п. 2 ст. 406).
На федеральном уровне действует также ряд подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих те или иные аспекты отношений, связанных с ведением садоводства и огородничества: например,
постановление Правительства РФ от 28.01.2006 № 47 «Об утверждении
Положения о признании помещения жилым помещением, жилого
помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома
аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома
жилым домом и жилого дома садовым домом», приказ Минстроя России от 09.01.2017 № 8/пр «Об утверждении Перечня рекомендуемых
мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической
эффективности в отношении объектов инфраструктуры и другого имущества общего пользования садоводческих, огороднических и дачных
некоммерческих объединений граждан» и др.
Статья 3. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Для целей настоящего Федерального закона используются следующие
основные понятия:
1) садовый земельный участок – земельный участок, предназначенный
для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных
нужд сельскохозяйственных культур с правом размещения садовых домов,
жилых домов, хозяйственных построек и гаражей;
2) садовый дом – здание сезонного использования, предназначенное
для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их
временным пребыванием в таком здании;
22
Статья 3
3) хозяйственные постройки – сараи, бани, теплицы, навесы, погреба, колодцы и другие сооружения и постройки (в том числе временные),
предназначенные для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд;
4) огородный земельный участок – земельный участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур с правом размещения хозяйственных построек, не являющихся объектами недвижимости, предназначенных для хранения инвентаря и урожая сельскохозяйственных культур;
5) имущество общего пользования – расположенные в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных
нужд объекты капитального строительства и земельные участки общего
назначения, использование которых может осуществляться исключительно
для удовлетворения потребностей граждан, ведущих садоводство и огородничество (проход, проезд, снабжение тепловой и электрической энергией,
водой, газом, водоотведение, охрана, сбор твердых коммунальных отходов
и иные потребности), а также движимые вещи, созданные (создаваемые)
или приобретенные для деятельности садоводческого или огороднического
некоммерческого товарищества (далее также – товарищество);
6) земельные участки общего назначения – земельные участки, являющиеся имуществом общего пользования, предусмотренные утвержденной
документацией по планировке территории и предназначенные для общего
использования правообладателями земельных участков, расположенных
в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, и (или) предназначенные для размещения
другого имущества общего пользования;
7) взносы – денежные средства, вносимые гражданами, обладающими
правом участия в товариществе в соответствии с настоящим Федеральным
законом (далее – члены товарищества), на расчетный счет товарищества
на цели и в порядке, которые определены настоящим Федеральным законом и уставом товарищества;
8) территория ведения гражданами садоводства или огородничества
для собственных нужд (далее – территория садоводства или огородничества) – территория, границы которой определяются в соответствии
с утвержденной в отношении этой территории документацией по планировке территории.
Комментарий
1. Закон № 217-ФЗ определяет понятие садового земельного участка
через описание основных допустимых с точки зрения права направлений его использования.
23
Глава 1
Во-первых, правообладатели садового земельного участка вправе выращивать сельскохозяйственные культуры, а также размещать садовые
и жилые дома, хозяйственные постройки и гаражи. Наличие указания
в описании, предусмотренном ст. 3 Закона № 217-ФЗ, видов использования садового земельного участка на то, что он предназначен для
отдыха, а также разделительный союз «или», если исходить из прямого
толкования нормы, означают, что выращивание сельскохозяйственных
культур и возведение построек необязательны для признания использования земельного участка соответствующим закону. Правомерным поведением правообладателя садового земельного участка следует считать
любой из предусмотренных комментируемой статьей видов использования, однако при этом необходимо воздерживаться от осуществления
деятельности, не упомянутой в Законе как допустимой.
Во-вторых, правообладатели вправе самостоятельно определять,
какой именно дом – садовый или жилой они будут возводить на своем садовом участке, если иное не установлено градостроительным
регламентом соответствующей территориальной зоны. При этом собственник дома в порядке, предусмотренном ст. 23 Закона № 217-ФЗ,
может самостоятельно изменить его назначение – с садового на жилой
и наоборот.
В-третьих, в комментируемой статье отсутствует указание на количество домов (жилых, садовых), возведение которых допускается на садовом земельном участке, однако правообладатели должны
учитывать параметры разрешенного строительства, установленные
градостроительным регламентом, которым может быть установлено допустимое количество возводимых строений (см. ст. 23 Закона
№ 217-ФЗ и комментарий к ней).
В-четвертых, необходимо учитывать, что установление законодательством допустимых видов использования земель означает невозможность использовать земельный участок иными, кроме предусмотренных нормативно, способами.
С учетом положений ч. 7 ст. 54 Закона № 217-ФЗ садовыми земельными участками признаются участки, в отношении которых были установлены виды разрешенного использования «для садоводства», «для
ведения садоводства». Однако садовые земельные участки, в смысле
анализируемого Закона, следует отличать от тех земельных участков,
в отношении которых установлен вид разрешенного использования
«садоводство», предполагающий осуществление сельскохозяйственной
деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, связанной
с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда
и иных многолетних культур (код 1.5 Классификатора).
24
Статья 3
С введением в действие Закона № 217-ФЗ не предоставляются земельные участки с разрешенным использованием «для дачного строительства (дачного хозяйства)», а также «дачные земельные участки».
Ранее предоставленные земельные участки с перечисленными видами разрешенного использования признаются садовыми земельными
участками.
Часть 11 ст. 23 Закона № 217-ФЗ устанавливает, что садовые и огородные земельные участки могут быть образованы из земель населенных пунктов или из земель сельскохозяйственного назначения. Это
положение предполагает, что с введением в действие комментируемого
Закона садовые земельные участки могут быть образованы только
из состава указанных категорий земель. Однако это не означает, что
ранее предоставленные садовые земельные участки не могут находиться в составе иных категорий земель, если это прямо не противоречит
их целевому назначению и разрешенному использованию.
2. Как указано в комментарии к предыдущей части настоящей статьи, правообладатели садового земельного участка вправе размещать
на таком земельном участке как садовые дома, так и жилые дома.
Однако законодатель ограничился в комментируемом Законе опреде
лением лишь садового дома, поскольку легальное определение жилого
дома установлено в ГрК РФ. Так, в соответствии с п. 39 ст. 1 ГрК РФ
под объектом индивидуального жилищного строительства понимается
отдельно стоящее здание с количеством надземных этажей не более
чем три, высотой не более 20 метров, которое состоит из комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для
удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании, и не предназначено для раздела на самостоятельные объекты недвижимости. Понятия «объект индивидуального
жилищного строительства», «жилой дом» и «индивидуальный жилой
дом» применяются в одном значении, если иное не предусмотрено
федеральными законами и нормативными правовыми актами РФ.
Поскольку Закон № 217-ФЗ не устанавливает специальных признаков
жилых домов, расположенных на садовом участке, следует исходить
из приведенного выше определения. При этом параметры, устанавливаемые к объектам индивидуального жилищного строительства
градостроительным законодательством, в равной степени применяются
к жилым домам, индивидуальным жилым домам.
Сравнительный анализ понятий жилого дома и садового дома свидетельствует о следующем. И те и другие дома предназначены для
удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд. Однако в случае
-
25
Глава 1
с жилым домом эти нужды связаны с проживанием, в случае с садовым домом – с временным пребыванием. Еще одной отличительной
особенностью садовых домов является то, что временное пребывание
в садовом доме имеет сезонный характер. Вместе с тем комментируемое
определение садового дома не позволяет в полной мере разграничить
конкретные технические характеристики садовых и жилых домов.
Решение вопроса о том, каким домом считать предназначенное для
проживания строение на садовом участке – жилым или садовым домом, возложено в конечном счете на правообладателя.
При этом необходимо иметь в виду, что строительству и реконструкции как садового дома, так и жилого дома должны предшествовать (1) направление в орган местного самоуправления уведомления
о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома с указанием
сведений о планируемых параметрах объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома, в том числе об отступах
от границ земельного участка, и (2) получение от органа местного
самоуправления уведомления о соответствии указанных в уведомлении
о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального
жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке. Порядок
направления указанного уведомления и его содержание установлены
ст. 511 ГрК РФ.
Закон № 217-ФЗ закрепляет возможность признания садового дома
жилым (ч. 3 ст. 23). Постановлением Правительства РФ от 28.01.2006
№ 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым
помещением, жилого помещения непригодным для проживания,
многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом»
установлен соответствующий порядок признания садового дома жилым
(см. комментарий к ст. 23 Закона № 217-ФЗ).
При принятии решения правообладателем о размещении садового
или жилого дома на садовом земельном участке необходимо также
учитывать следующее.
В садовых домах, в отличие от жилых, не допускается регистрация
граждан по месту жительства. Указанный вывод вытекает из положений абзаца второго п. 3 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания
и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утв. поста-
26
Статья 3
новлением Правительства РФ от 17.07.1995 № 713, согласно которому
местом жительства является жилой дом, квартира, комната, жилое
помещение специализированного жилищного фонда либо иное жилое
помещение, но не садовый дом1.
3. Ранее в Законе № 66-ФЗ содержание понятия «хозяйственные
постройки» не раскрывалось. Более того, оно не содержалось в законодательстве вообще, несмотря на широкое его применение.
Понятие «строения и сооружения вспомогательного использования», которым, например, оперирует ГрК РФ, очень близко к рассматриваемому понятию. Однако они не совпадают полностью. Соотношение понятий «хозяйственная постройка» и «строение и сооружение вспомогательного использования» более подробно рассмотрено
в комментарии к ст. 45 Закона № 217-ФЗ.
Понятие «хозяйственные постройки» объединяет категорию построек, подлежащих государственному кадастровому учету и являющихся объектом налогообложения, и категорию построек, не относящихся к таковым (т.е. не являющихся объектами капитального
строительства). При этом Закон № 217-ФЗ закрепляет различие между
хозяйственной постройкой, расположенной на садовом земельном
участке, и хозяйственной постройкой, размещаемой на огородном
земельном участке. В соответствии с п. 4 ст. 3 Закона № 217-ФЗ на огородном земельном участке могут быть размещены только хозяйственные постройки, не являющиеся объектами недвижимости, предназначенные для хранения инвентаря и урожая сельскохозяйственных
культур.
Содержание понятия «хозяйственная постройка» раскрывается
через перечисление объектов, которые к ним относятся в силу комментируемой статьи, и этот перечень законодатель оставляет открытым.
Такой подход не создает надлежащей определенности в понимании
того, что на практике следует относить к хозяйственным постройкам.
1
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации (далее – КС РФ) регистрация по месту жительства допускается в жилых домах, расположенных на садовых земельных участках из состава как земель населенных пунктов, так и земель сельскохозяйственного назначения (Постановление КС РФ
от 30.06.2011 № 13-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1
Федерального закона “О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан” в связи с жалобой гражданина А. В. Воробьева»). Однако анализ
правоприменительной практики свидетельствует о том, что во многих случаях условием регистрации граждан по месту жительства в домах, расположенных на садовых земельных участках из состава земель сельскохозяйственного назначения, является присвоение дому почтового адреса.
27
Глава 1
Правоприменительная практика также не может выработать единых
критериев для квалификации тех или иных объектов в качестве хозяйственных построек. В то же время суды выделяют такие критерии, как
отсутствие необходимости получения разрешения на строительство,
вспомогательный характер (наличие основного объекта), пониженный
уровень ответственности, непригодность для проживания и постоянной работы людей1.
Установление критериев отнесения объекта к хозяйственной постройке имеет важное значение, поскольку признание того или иного
строения хозяйственной постройкой влечет существенные правовые последствия. Так, то обстоятельство, что для строительства хозяйственной
постройки не требуется получения разрешения на строительство (п. 1, 2
ч. 17 ст. 51 ГрК РФ), позволяет не только снизить как временные, так
и материальные издержки, связанные с подготовкой проектной документации и прохождением процедуры получения такого разрешения,
но и снять последующее обременение, связанное с осуществлением
уполномоченным органом государственного строительного надзора.
Также в соответствии со ст. 401 НК РФ хозяйственные строения
и сооружения, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости (далее – ЕГРН), являются объектом
налогообложения. Если площадь такой постройки не более 50 кв. м,
то налог с нее не взимается, при условии, что ее собственник обратился
в налоговый орган за предоставлением соответствующей налоговой
льготы (подп. 15 п. 1 ст. 407 НК РФ). При этом льгота применяется
только для одного хозяйственного строения или сооружения, являющегося объектом налогообложения и расположенного на земельном
участке, предоставленном для ведения личного подсобного, дачного
хозяйства, огородничества, садоводства или индивидуального жилищного строительства.
4. Закон № 217-ФЗ определяет понятие огородного земельного
участка через описание содержания допустимого использования таких
участков, которое предполагает следующее.
Правообладатели огородного земельного участка вправе выращи-
вать сельскохозяйственные культуры, а также размещать хозяйствен-
1
См.: решение Арбитражного суда Пермского края от 26.02.2018 по делу № А5039688/2017; апелляционное определение Верховного суда Республики Татарстан
от 29.10.2015 по делу № 33-14128/2015; постановление Арбитражного суда ВосточноСибирского округа от 14.07.2015 № Ф02-3000/2015 по делу № А19-464/2014; постановление Президиума ВАС РФ от 24.09.2013 № 1160/13; решение Аксайского районного
суда Ростовской области от 15.02.2018 по делу № 2А-391/2018.
28
Статья 3
ные постройки, не являющиеся объектами недвижимости. Сравнительный анализ содержания установленных видов использования садовых
и огородных земельных участков свидетельствует о том, что на последних не допускается размещение садовых и жилых домов, хозяйственных построек и гаражей, являющихся объектами недвижимости.
Наличие указания в описании требований использования садового земельного участка на то, что он предназначен для отдыха, а также разделительный союз «или» позволяют сделать вывод о том, что
на огородном участке могут не осуществляться выращивание сельскохозяйственных культур и возведение хозяйственных построек.
Иными словами, законодатель допускает, что на огородном земельном
участке может не осуществляться какая бы то ни было деятельность
по использованию земель, поскольку формализовать «осуществление
отдыха» как вид землепользования затруднительно. Вместе с тем такое
толкование нормы вступает в противоречие с положениями ЗК РФ
(ст. 41, 45), ГК РФ (ст. 284), устанавливающими требование использования земель в соответствии с целевым назначением и разрешенным
использованием. При этом ст. 8.8 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за неиспользование земельного участка,
предназначенного для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях в случае, если обязанность
по использованию такого земельного участка в течение установленного
срока предусмотрена федеральным законом.
Таким образом, в целях непротиворечивого толкования положений
комментируемого Закона и норм ЗК РФ и в силу того, что огородные
участки помимо выращивания сельскохозяйственных культур и возведения построек могут использоваться в целях отдыха, целесообразно
поддерживать огородный земельный участок в надлежащем состоянии,
в том числе в период, когда он не используется для выращивания сельскохозяйственных или декоративных растений, осуществлять покос
травы, не допускать его зарастания сорными растениями, не загрязнять
и не захламлять участок. Иными словами, следует исходить из того, что
правообладатель огородного участка должен обеспечивать надлежащую
охрану земельного участка как природного объекта и возможность использования его для всех предусмотренных законом целей.
Следует обратить внимание на то, что содержание разрешенного
использования огородного земельного участка претерпело значительные изменения по сравнению с Законом № 66-ФЗ. Так, в соответствии
со ст. 1 указанного Закона разрешенное использование огородного
земельного участка предполагало выращивание ягодных, овощных,
29
Глава 1
бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля (с правом или без права возведения некапитального жилого строения и хозяйственных строений и сооружений в зависимости от разрешенного
использования земельного участка, определенного при зонировании
территории). Учитывая это обстоятельство, законодатель установил,
что зарегистрированное до дня вступления в силу Закона № 217-ФЗ
право собственности граждан на хозяйственные строения и сооруже
ния, являющиеся объектами капитального строительства, строительство которых осуществлено на огородном земельном участке и которые
не являются самовольными постройками, сохраняется (ч. 32 ст. 54 Закона № 217-ФЗ). В то же время открытым остается вопрос о правовом
режиме в отношении некапитальных жилых строений, возведенных
на огородных земельных участках до вступления в силу указанного
Закона. Представляется, что законность нахождения таких объектов
на огородных земельных участках и после вступления в силу Закона
№ 217-ФЗ не может быть поставлена под сомнение. Однако отсутствие
государственной регистрации права собственности на них не позволит
достоверно установить дату их создания, что приведет к злоупотреблениям, а именно к возведению строений жилого назначения и после
введения в действие Закона № 217-ФЗ.
5. Понятие и правовой режим имущества общего пользования,
предусмотренные Законом № 217-ФЗ, претерпели существенные изменения по сравнению понятием и режимом сходного имущества,
установленными Законом № 66-ФЗ.
В силу комментируемого Закона в состав имущества общего пользования определенно включены не только объекты недвижимости
и объекты некапитального строительства, не относящиеся к объектам
недвижимости, но и движимые вещи.
В целом реализацию норм комментируемого Закона следует осуществлять в совокупности с положениями ГК РФ о ТСН, в том числе
устанавливающими правовой режим имущества такого товарищества.
Статьей 25 Закона № 217-ФЗ установлено, что имущество общего
пользования, расположенное в границах территории садоводства или
огородничества, являющееся недвижимым имуществом, созданное
(создаваемое), приобретенное после дня вступления в силу указанного Закона, принадлежит на праве общей долевой собственности
лицам, являющимся собственниками земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или огородничества,
пропорционально площади этих участков. Это согласуется с нормой
п. 21 ст. 12313 ГК РФ, в силу которой имущество общего пользования
-
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]