Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к Федеральному закону от 29 июля 2017 года № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении и
.pdf
Статья 23
участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для целей, указанных в заявлении о предоставлении земельного участка;
– об отказе в предварительном согласовании предоставления зе-
мельного участка лицу, обратившемуся с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка. В этом случае
уполномоченный орган обеспечивает образование испрашиваемого
земельного участка или уточнение его границ и принимает решение
о проведении аукциона по продаже земельного участка или аукциона
на право заключения договора аренды земельного участка для целей,
указанных в заявлении о предварительном согласовании предоставления земельного участка.
Статья 23. Особенности образования земельных участков, располо-
женных в границах территории садоводства или огородничества, особенности строительства объектов капитального строительства
1. Предельные параметры разрешенного строительства зданий и со-
оружений, строительство которых осуществляется на садовых земельных
участках, определяются градостроительными регламентами. При этом
параметры жилого дома, садового дома должны соответствовать параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным
в пункте 39 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
2. Строительство объектов капитального строительства на садовых
земельных участках допускается только в случае, если такие земельные
участки включены в предусмотренные правилами землепользования и застройки территориальные зоны, применительно к которым утверждены
градостроительные регламенты, предусматривающие возможность такого
строительства.
3. Садовый дом может быть признан жилым домом, жилой дом может
быть признан садовым домом в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации.
4. В целях обеспечения устойчивого развития территории садоводства
или огородничества, в том числе установления границ такой территории,
установления границ земельных участков, включая земельные участки
общего назначения, установления границ зон планируемого размещения
объектов капитального строительства, включая объекты капитального
строительства, относящиеся к имуществу общего пользования, осуществляется подготовка документации по планировке территории. Подготовка
111
Глава 5
документации по планировке территории садоводства или огородничества
осуществляется в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности с учетом требований настоящей статьи. Документация
по планировке территории, подготовленная в отношении территории садоводства или огородничества, до ее утверждения должна быть одобрена решением общего собрания членов товарищества. Подготовка и утверждение
проекта планировки территории в отношении территории огородничества
не требуются. Установление границ огородных земельных участков и образование огородных земельных участков и земельных участков общего
назначения в границах территории огородничества осуществляются в соответствии с утвержденным проектом межевания территории.
5. В границы территории садоводства или огородничества при под-
готовке документации по планировке территории для товарищества, созданного в соответствии с пунктом 2 статьи 9 настоящего Федерального
закона, включаются земельные участки, удовлетворяющие одновременно
следующим требованиям:
1) находятся в собственности учредителей товарищества;
2) составляют единый, неразрывный элемент планировочной структуры
или совокупность элементов планировочной структуры, расположенных
на территории одного муниципального образования.
6. В границы территории садоводства или огородничества при под-
готовке документации по планировке территории для товарищества, созданного в соответствии с пунктом 2 статьи 9 настоящего Федерального
закона, наряду с земельными участками, указанными в части 5 настоящей
статьи, включаются в качестве земельных участков общего назначения
земли и (или) земельные участки, находящиеся в государственной или
муниципальной собственности и не предоставленные гражданам и юридическим лицам, площадью не менее двадцати и не более двадцати пяти
процентов суммарной площади садовых или огородных земельных участков, включаемых в границы территории садоводства или огородничества.
7. В границы территории садоводства или огородничества не могут
быть включены земельные участки и территории общего пользования,
определенные в соответствии с земельным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности, а также иные участки,
включение которых в границы территории садоводства или огородничества не допускается в соответствии с законодательством Российской
Федерации.
8. Установление границ территории садоводства или огородничества,
в результате которого может быть ограничен или прекращен свободный
доступ с иных земельных участков к территориям общего пользования или
112
Статья 23
к земельным участкам общего пользования, расположенным за пределами
таких границ, не допускается.
9. При подготовке документации по планировке территории для то-
варищества, созданного в соответствии с пунктом 2 статьи 9 настоящего
Федерального закона, в границы территории садоводства или огородничества запрещено включать земельные участки, принадлежащие лицам,
не являющимся учредителями товарищества, за исключением случая,
установленного частью 6 настоящей статьи.
10. Садовый земельный участок и огородный земельный участок мо-
гут быть включены в границы только одной территории садоводства или
огородничества.
11. Садовые и огородные земельные участки могут быть образованы
из земель населенных пунктов или из земель сельскохозяйственного назначения.
12. Установление границ территории садоводства или огородничества
не является самостоятельным основанием для придания такой территории
статуса населенного пункта. Включение территорий садоводства или
огородничества в границы населенного пункта осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Комментарий
1. Комментируемая статья специально не касается вопросов об-
разования земельных участков для садоводства или огородничества.
Вместе с тем ряд таких норм закреплен в ЗК РФ (гл. I1) и подлежит
обязательному применению при образовании земельных участков
в силу Закона № 217-ФЗ.
Так, ст. 113 ЗК РФ установлено, что образование земельных участ-
ков из земельного участка, предоставленного садоводческому или
огородническому некоммерческому товариществу, осуществляется
исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания
территории.
Также и раздел земельного участка (как частный случай образова-
ния участка), предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу, осуществляется в соответствии
с проектом межевания территории. При разделе такого земельного
участка могут быть образованы один или несколько земельных участков, предназначенных для ведения гражданином садоводства или
огородничества либо относящихся к имуществу общего пользования.
При этом земельный участок, раздел которого осуществлен, сохра-
113
Глава 5
няется в измененных границах (измененный земельный участок)
(п. 4 ст. 114 ЗК РФ). В свою очередь в силу ст. 1110 ЗК РФ в случае
образования земельных участков путем перераспределения земельных
участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных
для ведения огородничества, садоводства, и земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной
собственности, подготовка схем расположения земельных участков
обеспечивается гражданами, являющимися собственниками таких
земельных участков.
Ряд разъяснений, касающихся образования земельных участков,
дан Минэкономразвития России в Обзоре вопросов, содержащихся
в обращениях граждан, представителей организаций (юридических
лиц), общественных объединений, поступивших в Минэкономразвития России, и принимаемых мер. В письме Минэкономразвития
России от 07.11.2018 № 32363-ВА/Д23и «О применении положений
Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ и Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 340-ФЗ в части кадастрового учета
и государственной регистрации прав на объекты индивидуального
жилищного строительства и садовые дома» представлены пояснения
относительно применения положений о кадастровом учете и регистрации прав как на земельные участки, расположенные в пределах
территории садоводства или огородничества, так и на садовые или
жилые дома в границах садоводства.
2. Ранее (см. Закон № 66-ФЗ) постреформенным российским за-
конодательством жесткие требования к параметрам застройки садовых,
дачных или огородных участков не устанавливались. Как и действующим законодательством, нормами Закона № 66-ФЗ предусматривалось (ст. 34), что возведение строений и сооружений в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении
осуществляется в соответствии с проектом планировки территории
и (или) проектом межевания территории, а также градостроительным
регламентом. Однако, как известно, это требование не соблюдалось
и строительство велось на участках спонтанно и по усмотрению правообладателей участков.
Теперь же в силу комментируемой статьи предельные размеры раз-
решенного строительства должны устанавливаться градостроительным
регламентом. На это указывает и ч. 2 данной статьи.
Причем в соответствии с ч. 1 комментируемой статьи параметры
жилого дома, садового дома должны соответствовать параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в ст. 1
114
Статья 23
ГрК РФ. Согласно п. 39 ст. 1 ГрК РФ объект индивидуального жилищного строительства – это отдельно стоящее здание с количеством
надземных этажей не более чем три, высотой не более 20 м, которое
состоит из комнат и помещений вспомогательного использования,
предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных
нужд, связанных с их проживанием в таком здании, и не предназначено для раздела на самостоятельные объекты недвижимости. Понятия
«объект индивидуального жилищного строительства», «жилой дом»
и «индивидуальный жилой дом» применяются в ГрК РФ, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ в одном
значении, если иное не предусмотрено такими федеральными законами
и нормативными правовыми актами РФ. При этом параметры, устанавливаемые к объектам индивидуального жилищного строительства
ГрК РФ, в равной степени применяются к жилым домам, индивидуальным жилым домам, если иное не предусмотрено такими федеральными
законами и нормативными правовыми актами РФ.
Понятие, содержание, порядок подготовки и утверждения гра-
достроительных регламентов установлены ГрК РФ. Согласно ст. 1,
30, 36 ГрК РФ градостроительный регламент – это устанавливаемые
в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что
находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов
капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры
разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального
строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
3. Общие требования к установлению предельных размеров объ-
ектов строительства, а также размеров земельных участков, устанавливаемых градостроительными регламентами, предусмотрены ст. 38
ГрК РФ. При этом для параметров строительства, закрепляемых
в градостроительных регламентах, предусмотрены особые требования.
Указанной статьей ГрК РФ установлено, что предельные параметры
разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального
строительства включают в себя:
– минимальные отступы от границ земельных участков в целях
определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий,
строений, сооружений;
115
Глава 5
– предельное количество этажей или предельную высоту зданий,
строений, сооружений;
– максимальный процент застройки в границах земельного участ-
ка, определяемый как отношение суммарной площади земельного
участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного
участка. Частью 12 ст. 38 ГрК РФ наряду с указанными предельными
параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов
капитального строительства в градостроительном регламенте могут
быть установлены иные предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Иными
словами, ст. 38 ГрК РФ установлен открытый перечень предельных
параметров строительства.
4. Порядок признания садового дома жилым домом и жилого дома
садовым домом, предусмотренный ч. 3 комментируемой статьи, закреплен постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением,
жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного
дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового
дома жилым домом и жилого дома садовым домом». В силу названного Положения (п. 55–63) садовый дом признается жилым домом
и жилой дом садовым домом на основании решения органа местного
самоуправления муниципального образования, в границах которого
расположен садовый дом или жилой дом.
Для признания садового дома жилым домом и жилого дома са
довым домом собственник садового дома или жилого дома должен
представить в уполномоченный орган местного самоуправления непосредственно либо через многофункциональный центр предоставления
государственных и муниципальных услуг документы, указанные в названном Положении.
Решение о признании садового дома жилым домом или жилого
дома садовым домом либо об отказе в признании садового дома жилым домом или жилого дома садовым домом должно быть принято
уполномоченным органом местного самоуправления не позднее чем
через 45 календарных дней со дня подачи заявления.
5. Комментируемой статьей предусмотрен ряд специальных норм,
касающихся подготовки ДПТ для территорий садовых и огородных
товариществ.
Планировка территории как вид градостроительной деятельности
урегулирована гл. 5 ГрК РФ. Этой же главой определены содержание,
назначение и порядок подготовки ДПТ. Специальные требования
к подготовке ДПТ предусмотрены комментируемой статьей.
-
116
Статья 24
Собственно, как вид деятельности подготовка ДПТ является в на-
шем случае одним из способов реализации градостроительных регламентов и должна им соответствовать. В силу ч. 1 ст. 41 ГрК РФ
подготовка ДПТ осуществляется в целях обеспечения устойчивого
развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального
строительства. Этими общими целями комментируемый Закон обосновывает разработку и утверждение ДПТ для территорий садоводства
и огородничества.
Видами ДПТ являются в соответствии со ст. 41 ГрК РФ проект
планировки территории и проект межевания территории.
Четкий перечень случаев, когда подготовка ДПТ для территорий
садоводства или огородничества необходима, Закон № 217-ФЗ не устанавливает. Однако комментируемая статья особо выделяет следующие
случаи: установление границ такой территории, установление границ
земельных участков, включая земельные участки общего назначения,
установление границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, включая объекты капитального строительства,
относящиеся к имуществу общего пользования.
ГЛАВА 6. ИМУЩЕСТВО ОБЩЕГО ПОЛЬЗОВАНИЯ
Статья 24. Имущество общего пользования, образование земельных
участков общего назначения
1. Образование земельных участков общего назначения осуществля-
ется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории.
2. Управление имуществом общего пользования в границах территории
садоводства или огородничества может осуществлять только одно товарищество в соответствии с настоящим Федеральным законом.
3. Имущество общего пользования, расположенное в границах тер-
ритории садоводства или огородничества, может также принадлежать
товариществу на праве собственности и ином праве, предусмотренном
гражданским законодательством.
4. Земельный участок общего назначения, находящийся в государ-
ственной или муниципальной собственности и расположенный в границах
территории садоводства или огородничества, подлежит предоставлению
в общую долевую собственность лиц, являющихся собственниками зе-
117
Глава 6
мельных участков, расположенных в границах территории садоводства
или огородничества, пропорционально площади этих участков. Предоставление земельного участка общего назначения в указанном случае может
осуществляться по заявлению лица, уполномоченного на подачу соответствующего заявления решением общего собрания членов товарищества.
5. Правообладатели земельных участков, расположенных в грани-
цах территории садоводства или огородничества, вправе использовать
земельные участки общего назначения в границах такой территории для
прохода и проезда к своим земельным участкам свободно и без взимания
платы. Никто не вправе ограничивать доступ правообладателей земельных участков, расположенных в границах территории садоводства или
огородничества, к таким земельным участкам.
Комментарий
1. Определение имущества общего пользования в садоводческом
или огородническом товариществе закреплено п. 5 ст. 3 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).
К имуществу общего пользования относятся недвижимое имуще-
ство, движимые вещи и земельные участки, расположенные в границах
территории ведения садоводства или огородничества, использование
которых может осуществляться исключительно для удовлетворения
потребностей граждан, ведущих садоводство или огородничество.
Ранее действовавший Закон № 66-ФЗ (ст. 1) к имуществу общего
пользования не относил движимое имущество. Вместе с тем общее назначение имущества и то, что в его состав были включены земельные
участки, с принятием Закона № 217-ФЗ изменений не претерпели.
Тем не менее настоящим Законом внесены определенные изменения
в правовой режим имущества общего пользования, установлены требования к образованию земельных участков общего назначения, а также
особенности перехода права собственности на такое имущество.
2. Положение ч. 1 комментируемой статьи следует нормам ст. 23
Закона № 217-ФЗ. Образование земельных участков общего назначения осуществляется либо на основании ДПТ, которая подготавливается для территорий ведения садоводства, либо на основании
самостоятельно подготавливаемого проекта межевания, если участок
общего назначения является частью территории, предназначенной
для ведения огородничества. Одобрение проекта межевания территории, в котором в том числе указываются земельные участки
общего пользования, относится к исключительной компетенции
118
Статья 24
общего собрания членов товарищества в соответствии со ст. 17 и 23
комментируемого Закона.
Анализируемая норма имеет важное значение для определения
правового режима земельного участка общего назначения, поскольку для приобретения или перехода прав на такой земельный участок
в силу Закона № 217-ФЗ, положений ЗК РФ требуется установление
его границ. В целом предполагается, что в границах территории садо
водства или огородничества земельный участок общего назначения
представляет собой единый объект (земельный участок), включающий в себя проезды, проходы общего пользования, места размещения
являющихся имуществом общего пользования объектов недвижимости (площадки для размещения мусорных контейнеров, электроподстанции и др.). Однако из норм комментируемого Закона, иных
федеральных нормативных правовых актов не следует, что в границах
территории садоводства или огородничества не может быть образовано
несколько земельных участков общего назначения. Образование нескольких земельных участков общего назначения является в целом
целесообразным. В частности, ввиду исторически сложившегося землепользования проектом межевания либо проектом планировки могут
быть выделены самостоятельные земельные участки для размещения
объектов недвижимости общего пользования. Такие участки в силу
не только проекта межевания, но и правового режима расположенных
на них объектов недвижимости должны быть признаны земельными
участками общего назначения.
Отсутствие проекта межевания, несоблюдение процедур образова-
ния земельных участков общего назначения не позволят осуществить
надлежащую государственную регистрацию права собственности или
иного права на такой участок в соответствии с требованиями Закона
о регистрации недвижимости. Неясность же в определении прав на земельные участки общего пользования в свою очередь не даст возможности организовать согласованное использование всей территории,
рассчитать налоги, предупредить самовольное занятие или застройку
общих территорий садоводства или огородничества.
3. Исходя из ст. 4 Закона № 66-ФЗ право собственности на имуще-
ство общего пользования определялось в зависимости от организационно-правовой формы некоммерческого объединения, от источников
приобретения имущества и могло находиться или в совместной собственности членов некоммерческого объединения, или в собственности объединения как юридического лица. Так, в садоводческом или
огородническом товариществе имущество общего пользования, приоб-
-
119
Глава 6
ретенное или созданное таким товариществом за счет целевых взносов,
признавалось совместной собственностью его членов, а имущество
общего пользования, приобретенное или созданное за счет средств
специального фонда товарищества, образованного по решению общего
собрания садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого товарищества, являлось собственностью такого товарищества
как юридического лица (п. 2 ст. 4 Закона № 66-ФЗ). В садоводческом,
дачном, огородническом потребительском кооперативе имущество,
сформированное из паевых взносов членов, поступало в собственность
кооператива как юридического лица. Кооператив мог создать неделимый фонд, также являющийся собственностью кооператива (п. 3 ст. 4
Закона № 66-ФЗ). В свою очередь в садоводческом, огородническом
или дачном некоммерческом партнерстве имущество общего пользования, приобретенное или созданное таким партнерством на взносы
его членов, признавалось собственностью садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого партнерства как юридического
лица (п. 4 ст. 4 Закона № 66-ФЗ).
Таким образом, в садоводческих, дачных и огороднических объеди-
нениях до 1 января 2019 г. в подавляющем числе случаев в силу Закона
имущество общего пользования находилось в собственности юридического лица – товарищества, кооператива, партнерства. Реализация
норм Закона № 66-ФЗ привела к неоднозначной правоприменительной
практике. С одной стороны, в процессе использования имущества
общего пользования требуется поддержание его в надлежащем состоянии, организация этого процесса является постоянной обязанностью
органов управления юридического лица садоводов или огородников.
С другой стороны, тот факт, что имущество признавалось собственностью юридических лиц, приводило к злоупотреблениям со стороны
органов
дачных или
управления. В частности, отказывая собственникам садовых,
огородных участков в приеме в члены объединения по тем
или иным причинам, органы управления некоторых садоводческих
или огороднических объединений предлагали правообладателям земельных участков, используемых для садоводства или огородничества,
услуги по водо-, электро- или газоснабжению за повышенную плату,
ссылаясь на то, что инфраструктура находится в собственности юридического лица.
Нормы Закона № 217-ФЗ настраивают правоприменителя на то,
что преимущественной формой собственности на имущество общего
пользования садоводческого или огороднического товарищества должна стать общая долевая собственность, причем не только участников
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]