Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к Федеральному закону от 29 июля 2017 года № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении и
.pdf
Статья 26
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления.
7. Порядок приобретения имущества, указанного в пункте 6 части 3
настоящей статьи, в государственную собственность субъекта Российской
Федерации или муниципальную собственность устанавливается субъектами Российской Федерации.
8. Реализация полномочий органов государственной власти и решение
вопросов местного значения органами местного самоуправления примени
тельно к территориям садоводства или огородничества осуществляются
в пределах компетенции таких органов, определенной в соответствии
с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
9. Меры государственной и муниципальной поддержки в отношении
территорий садоводства и огородничества, в границах которых садовые
земельные участки и огородные земельные участки принадлежат исключительно гражданам, имеющим право на их внеочередное, первоочередное или иное льготное приобретение, оказываются в приоритетном
порядке.
Комментарий
1. С учетом социальной значимости всей совокупности отношений,
ставшей предметом регулирования комментируемого Закона (вовлечение большого числа населения, решение продовольственных проблем,
организация постоянного или летнего места жительства, привлечение
населения к труду, обеспечение его досуга и отдыха)1, законодатель
прямо предусмотрел возможность применения мер государственной
и муниципальной поддержки как в отношении самих граждан (садоводов и огородников), так и в отношении их организаций (товариществ).
Положениями комментируемой статьи установлено право (не обязанность) органов государственной власти и органов муниципальной власти оказывать поддержку ведению садоводства и огородничества. Данный подход унаследован от Закона № 66-ФЗ и отражен
в ряде документов (например, письмо Минфина России от 05.03.2018
№ 19-09-06/14091 и письмо Минэкономразвития России от 06.03.2018
№ ОГ-Д23-21442). Такое положение в известной мере снижает эффективность поддержки публичной власти.
-
1
С рассматриваемой деятельностью связано около 25 млн семей (в общей слож-
ности около 70 млн человек) на общей территории более 2 млн га.
2
Данные письма не были опубликованы.
131
Глава 7
Следует отметить, что и в ранее действовавшем законодательстве1
вопросам поддержки садоводства и огородничества уделялось внимание. Однако нельзя сказать, что на практике меры поддержки активно
реализовывались.
Рассматриваемая норма наделяет федеральные органы государственной власти правом осуществлять поддержку садоводства и огородничества за счет средств федерального бюджета. Однако формы
такой поддержки для федерального уровня не конкретизированы,
что в значительной мере делает соответствующие законодательные
положения декларативными. Так, любое федеральное финансирование предполагает наличие в федеральном бюджете соответствующих
строк расходов, что само по себе требует дополнительного обсуждения
и одобрения на законодательном уровне возможных форм поддержки
при утверждении бюджета на соответствующий финансовый период
(разд. VII Бюджетного кодекса РФ).
Председателем Правительства РФ даны поручения соответствующим органам исполнительной власти об оказании поддержки садоводам и огородникам в части эксплуатации автомобильных дорог
для подъезда к территориям товариществ, сбыта гражданами произведенной ими сельскохозяйственной продукции, лицензирования
скважин для централизованного водоснабжения, передачи электрических сетей на баланс территориальных сетевых организаций, а также о применении понижающего коэффициента при установлении
тарифов на электроэнергию для товариществ. Вместе с тем оказание
1
См. гл. VIII Закона № 66-ФЗ, постановление Правительства РФ от 27.06.1996
№ 758 «О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных
подсобных хозяйств», Указ Президента РФ от 07.06.1996 № 819 «О государственной
поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств», постановление Совета Министров РСФСР от 23.10.1987 № 409 «О дополнительных мерах
по развитию личных подсобных хозяйств граждан, коллективного садоводства и огородничества», постановление Совета Министров РСФСР от 29.01.1985 № 40 «Об упорядочении организации коллективного садоводства и огородничества», постановление
Совета Министров СССР от 29.12.1984 № 1286 «Об упорядочении организации коллективного садоводства и огородничества», постановление ЦК КПСС и Совета Министров
СССР от 14.09.1977 № 843 «О личных подсобных хозяйствах колхозников, рабочих, служащих и других граждан и коллективном садоводстве и огородничестве», постановления
Совета Министров РСФСР и ВЦСПС от 18.03.1966 № 261 «О коллективном садоводстве рабочих и служащих в РСФСР» и от 12.04.1965 № 453 «О коллективном огородничестве рабочих и служащих», постановление Совета Министров РСФСР от 16.12.1955
№ 1522 «О дальнейшем развитии садоводства и виноградарства рабочих и служащих»,
постановление Совета Министров СССР от 24.02.1949 № 807 «О коллективном и индивидуальном огородничестве рабочих и служащих».
132
Статья 26
такой поддержки является не обязанностью, а правом органов власти,
реализация которого подлежит осуществлению лишь с учетом требований действующего законодательства в соответствующей сфере
деятельности1.
Иными словами, для принятия мер по осуществлению поддержки
садоводства и огородничества на федеральном уровне необходимо определить те федеральные органы исполнительной власти, к компетенции
которых будут относиться конкретные полномочия. Это требует внесения изменений в соответствующие положения о специально уполномо
ченных федеральных органах исполнительной власти, устанавливающие
их компетенцию (предметы ведения и полномочия) по осуществлению
государственной поддержки садоводства и огородничества.
2. Комментируемая статья также предусматривает право органов
государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления осуществлять поддержку садоводства. Основания и процедура
осуществления мер поддержки ведения садоводства и огородничества устанавливаются на соответствующих региональных и местных
уровнях, т.е. актами органов государственной власти субъектов РФ
и местного самоуправления.
Следует обратить внимание на то, что в комментируемой норме
идет речь об установлении федеральным законодательством мер поддержки. Органы региональной и муниципальной власти не вправе
самостоятельно вводить и применять формы поддержки садоводства
и огородничества, не предусмотренные федеральным законодательством.
3. Вступление в силу комментируемого Закона не является основанием для принятия органами государственной власти или местного
самоуправления решений, предусматривающих отмену мер государственной или муниципальной поддержки, введенных до дня его вступления в силу (ч. 27 ст. 54). Те меры поддержки, решения о применении которых были приняты до 1 января 2019 г., подлежат реализации
независимо от того, вошли ли они в вышеприведенный перечень2.
4. Возможность принятия не предусмотренных в комментируемой норме мер поддержки может устанавливаться в иных феде-
-
1
См. письмо Минэкономразвития России от 06.03.2018 № ОГ-Д23-2144. Доку-
мент не опубликован.
2
В ранее действовавшем законодательстве (п. 5 ст. 35 Закона № 66-ФЗ) не содержалось ограничений возможности осуществления поддержки садоводства и огородничества в «иных» формах, в том числе не предусмотренных федеральным законодательством.
133
Глава 7
ральных законах. Так, в ст. 23 Федерального закона от 26.03.2003
№ 35-ФЗ «Об электроэнергетике» установлено, что понижающий
коэффициент для каждой из приравненных к населению категорий
потребителей является мерой поддержки, в результате которой устанавливается тариф на электроэнергию (мощность) ниже экономи
чески об основанного тарифа. В силу п. 71 Основ ценообразования
в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства РФ от 29.12.2011 № 1178,
предусмотрено применение понижающего коэффициента от 0,7 до 1
для каждой из приравненных к населению категорий потребителей
по решению органа исполнительной власти субъекта РФ в области
государственного регулирования тарифов. При этом садоводческие
и огороднические товарищества прямо отнесены к приравненной
к населению категории потребителей электроэнергии (п. 2 Приложения № 1 к Основам ценообразования в области регулируемых цен
(тарифов) в электроэнергетике).
5. Кроме перечисленных в комментируемой норме мер поддержки
Законом № 217-ФЗ в ч. 18 ст. 54 устанавливается, что предоставление садовых или огородных земельных участков, находящихся
в государственной или муниципальной собственности, гражданам,
включенным до 1 января 2019 г. в утвержденный органом местного
самоуправления список граждан, подавших заявления о предоставлении таких земельных участков, осуществляется по правилам, предусмотренным ЗК РФ. При этом законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами могут вводиться меры, направленные
на оказание поддержки в создании такими гражданами садоводческих
или огороднических некоммерческих товариществ, предоставлении
этим товариществам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также иные меры
поддержки этих товариществ.
6. На основании ст. 394 НК РФ применяется пониженная (не более
0,3%) ставка по земельному налогу в отношении земельных участков,
приобретенных (предоставленных) для садоводства и огородничества.
Сами налоговые ставки (в пределах не выше 0,3%) устанавливаются
нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований или законами городов федерального значения
(Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя). При установлении налога
данными актами могут также предусматриваться налоговые льготы,
основания и порядок их применения, включая установление величины налогового вычета для отдельных категорий налогоплательщиков
-
134
Статья 26
(п. 2 ст. 387 НК РФ), в том числе и для садоводческих или огороднических товариществ, а также для граждан, ведущих садоводство или
огородничество.
В ст. 406 НК РФ также предусмотрена пониженная (не более 0,1%)
ставка по налогу на имущество физических лиц, если объектами налогообложения выступают хозяйственные строения или сооружения,
площадь каждого из которых не превышает 50 кв. м и которые расположены на земельных участках, предоставленных для огородничества
или садоводства. Данные налоговые ставки (в пределах не выше 0,1%)
также устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований или законами городов
федерального значения. При этом садоводы и огородники полностью освобождаются от уплаты налога с таких строений (сооружений),
если не используют их в предпринимательской деятельности (ст. 407
НК РФ).
7. Согласно ст. 192 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»
(далее – Закон о недрах) СНТ и ОНТ имеют право осуществлять
в порядке, установленном законодательством субъектов РФ, добычу
подземных вод для целей хозяйственно-бытового водоснабжения
товариществ (использование товариществами и правообладателя
ми садовых или огородных земельных участков, расположенных
в границах соответствующей территории, для собственных и иных
не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности
нужд в целях ведения садоводства или огородничества и создания
для этого благоприятных условий, а также обеспечения освоения
земельных участков, расположенных в границах территории ведения
гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд).
При этом добыча подземных вод осуществляется без проведения геологического изучения недр и государственной экспертизы запасов
полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр,
согласования и утверждения проектной документации на выполнение
работ, связанных с пользованием недрами, а также без представления
доказательств того, что товарищества обладают или будут обладать
квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми
и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ. Некоммерческие организации, созданные гражданами
для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства,
вправе осуществлять добычу подземных вод для целей хозяйственно-бытового водоснабжения указанных некоммерческих органи-
-
135
Глава 7
заций до 1 января 2020 г. без получения лицензии на пользование
недрами.
8. Законом о введении в действие ЗК РФ установлен продленный
до 1 января 2024 г. срок для переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок, предоставленный некоммерческим организациям для ведения садоводства, огородничества
и дачного хозяйства. В случае если такой земельный участок относится
к имуществу общего пользования, то до 31 декабря 2020 г. он предоставляется бесплатно в общую долевую собственность собственников
земельных участков, расположенных в границах территории ведения
гражданами садоводства или огородничества, пропорционально площади таких земельных участков.
9. Федеральным законодательством установлены существенные
льготные режимы (пониженные ставки или полное освобождение)
по налогам и иным платежам. В частности, согласно п. 13 ст. 217
НК РФ не подлежат обложению налогом на доходы физических лиц
доходы, получаемые от продажи выращенной в личных подсобных
хозяйствах продукции животноводства (как в живом виде, так и продуктов убоя (в сыром или переработанном виде)) и растениеводства
(как в натуральном, так и в переработанном виде). Для освобождения
от налогообложения таких доходов налогоплательщик представляет документ, выданный органом местного самоуправления или правлением
садоводческого или огороднического товарищества, подтверждающий,
что продаваемая продукция произведена налогоплательщиком на принадлежащем ему или членам его семьи земельном участке, используемом для дачного строительства, садоводства и огородничества. Толкование положений данной статьи НК РФ в их системной взаимосвязи
позволяет утверждать, что для целей данной нормы термин «в личных
подсобных хозяйствах» понимается в широком смысле, включающем
в себя не только земельные участки с разрешенным использованием
«для ведения личного подсобного хозяйства», но и садовые и огородные земельные участки1.
На федеральном уровне предусмотрен также пониженный (350 руб.)
размер государственной пошлины за государственную регистрацию
в ЕГРН права собственности физического лица на земельный участок,
предназначенный для ведения огородничества и садоводства, либо
1
См. письмо Минфина России от 25.10.2018 № 19-09-06/77167 (документ не
опубликован); апелляционное определение Верховного суда Республики Карелия
от 16.03.2015 № 33-941/2015.
136
Статья 26
на расположенный на таком земельном участке объект недвижимого
имущества (подп. 24 п. 1 ст. 33333 НК РФ).
Также налоговым законодательством (подп. 13 п. 2 ст. 3339 НК РФ)
исключается из объектов налогообложения по водному налогу забор
воды из водных объектов для полива садоводческих и огороднических
земельных участков.
10. В отношении самих садоводческих и огороднических товариществ как юридических лиц также предусмотрены отдельные льготные режимы, в том числе по налогам. В частности, при определении
налоговой базы по налогу на прибыль организаций не учитываются
целевые поступления, к которым отнесены целевые поступления
на содержание некоммерческих организаций и ведение ими уставной
деятельности, поступившие безвозмездно на основании решений
органов государственной власти и органов местного самоуправления и решений органов управления государственных внебюджетных
фондов, а также целевые поступления от других организаций и (или)
физических лиц, использованные указанными получателями по назначению (п. 2 ст. 251 НК РФ). При этом прямо указывается, что
к целевым поступлениям на содержание некоммерческих организаций
и ведение ими уставной деятельности относятся:
– взносы учредителей (участников, членов), пожертвования, доходы в виде безвозмездно полученных некоммерческими организациями
работ (услуг), выполненных (оказанных) на основании соответствующих договоров, а также отчисления на формирование резерва на проведение ремонта, капитального ремонта общего имущества, которые
производятся их членами;
– имущество, имущественные права, переходящие некоммерческим
организациям по завещанию в порядке наследования;
– средства, предоставленные из федерального бюджета, бюджетов
субъектов РФ, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, на осуществление уставной деятельности;
– средства, полученные безвозмездно на обеспечение ведения
уставной деятельности, не связанной с предпринимательской деятельностью, от созданных ими структурных подразделений, являющихся
налогоплательщиками.
11. В целях сокращения налоговой отчетности и сокращения налогового бремени садоводческое или огородническое товарищество
может перейти на упрощенную систему налогообложения, поскольку
гл. 262 НК РФ не содержит запрета на применение данной системы
налогообложения некоммерческими организациями, учрежденными
137
Глава 7
гражданами1. Применение упрощенной системы налогообложения
организациями предусматривает их освобождение от обязанности
по уплате налога на прибыль организаций, налога на имущество организаций (за исключением налога, уплачиваемого в отношении объектов недвижимого имущества, налоговая база по которым определяется
как их кадастровая стоимость), налога на добавленную стоимость. При
этом ст. 34615 НК РФ установлено, что при применении упрощенной
системы налогообложения не учитываются доходы, полученные садоводческими и огородническими товариществами от собственников
(пользователей) недвижимости в оплату коммунальных услуг, оказанных сторонними организациями.
Также важно отметить, что на рассматриваемые товарищества
не возложена обязанность использовать контрольно-кассовую технику
(далее – ККТ) при приеме ими взносов и коммунальных платежей,
поскольку такая техника применяется при осуществлении расчетов.
Вместе с тем указанные взносы и коммунальные платежи (за электричество, воду и другие компенсационные платежи) к понятию «расчеты»
не относятся (в контексте Федерального закона от 22.05.2003 № 54-ФЗ
«О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении расчетов в Российской Федерации»), в связи с чем при их приеме садоводческие и огороднические товарищества не обязаны применять ККТ2.
12. В ч. 4 комментируемой статьи установлено, что при принятии
решений в сфере градостроительной деятельности и деятельности
в области охраны окружающей среды должно учитываться мнение
правообладателей садовых и огородных земельных участков в случае,
если такие решения затрагивают их интересы и подлежат обсуждению
на общественных (публичных) слушаниях в соответствии с законодательством РФ.
Здесь важно отметить, что данная норма не обязывает органы власти принимать именно такие решения, о которых на общественных
(публичных) слушаниях высказалось большинство участвовавших
садоводов и огородников. Смысл этой нормы состоит в двух аспектах:
во-первых, соответствующие органы власти обязаны выявить мнение
указанной категории граждан (садоводов и огородников) и рассмотреть
(оценить) его при принятии (до принятия) решений; во-вторых, правообладатели садовых и огородных земельных участков, расположенных
1
См. письмо Минфина России от 29.04.2015 № 03-11-11/24857.
2
См. письмо Минфина России от 18.08.2017 № 03-01-15/53110; письмо УФНС по
г. Москве от 28.09.2018 № 17-26/2/205256. Документ не опубликован.
138
Статья 26
на соответствующей территории, должны быть допущены в качестве
активных (с правом голоса) участников общественных (публичных)
слушаний независимо от места их проживания (регистрации места
жительства).
13. В ч. 7 комментируемой статьи предусматривается возможность
безвозмездной передачи имущества общего пользования, расположен
ного в границах территории садоводства и огородничества (автомобильные дороги, объекты электросетевого хозяйства, водоснабжения,
связи и другие объекты), в государственную собственность субъекта
РФ или муниципального образования, поскольку зачастую содержание такого имущества является непосильным бременем для садоводов
и огородников (не столько даже в финансовом, сколько в организационно-административном плане). В случае передачи данного имущества
в государственную или муниципальную собственность все бремя его
содержания возлагается на соответствующие публично-правовые образования, которые передают его в управление специализированным
коммунальным службам и организациям.
Однако такая передача имущества общего пользования возможна
лишь при одновременном соблюдении следующих условий:
– решение о передаче такого имущества принято общим собранием
членов товарищества (п. 6 ч. 1 ст. 17 Закона № 217-ФЗ);
– само имущество может находиться в государственной или муниципальной собственности в соответствии с федеральным законодательством;
– в случае, если указанное имущество на праве общей долевой
собственности принадлежит лицам, являющимся собственниками земельных участков, расположенных в границах территории садоводства
или огородничества, и получено согласие таких лиц на осуществление
указанной передачи.
Основания и процедура приобретения такого имущества в государственную собственность субъекта РФ или в муниципальную собственность устанавливаются субъектами РФ. При этом данный порядок
(основания и процедура) может определяться как на законодательном,
так и на подзаконном региональном уровне. Муниципальными образованиями рассматриваемый порядок определяться не может, но органы
местного самоуправления вправе принимать индивидуальные решения
о безвозмездном принятии в муниципальную собственность конкретных объектов такого имущества общего пользования.
14. Частью 8 комментируемой статьи установлено, что реализация
полномочий органов государственной власти и решение вопросов
-
139
Глава 7
местного значения органами местного самоуправления применительно к территориям садоводства или огородничества осуществляются
в пределах компетенции таких органов, определенной в соответствии
с федеральными законами и законами субъектов РФ.
Данное положение, как было указано выше, для принятия мер
по осуществлению поддержки садоводства и огородничества на федеральном уровне требует определения конкретных органов исполнительной власти, к компетенции которых будут относиться соответствующие полномочия. На федеральном уровне в настоящее время
такой орган (органы) прямо не определен. Без внесения изменений
в положениях о специально уполномоченных федеральных органах
исполнительной власти, устанавливающих их компетенцию (предметы
ведения и полномочия) по осуществлению государственной поддержки садоводства и огородничества, ожидать принятия каких-либо мер
бесперспективно. В настоящее время данный правовой пробел уже
порождает неопределенность в распределении компетенции между
различными федеральными органами исполнительной власти в вопросах поддержки садоводства и огородничества1.
Схожая проблема усматривается и на региональном уровне, где
вопросы государственной поддержки садоводства и огородничества вовсе не вошли в перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ (гл. IV1 Федерального закона от 06.10.1999
№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации»). В имеющемся перечне
полномочий по предметам совместного ведения (ст. 263 указанного
выше Закона), осуществляемых органами государственной власти
субъекта РФ самостоятельно, лишь косвенно можно выделить ряд
вопросов, которые допустимо применить к сфере поддержки садоводства и огородничества (например, поддержка сельскохозяйственного производства и социально ориентированных некоммерческих
организаций, осуществление дорожной деятельности, организация
транспортного обслуживания и т.п.).
15. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(далее – Закон о местном самоуправлении) не относит поддержку
1
См. письмо Минфина России от 27.04.2018 № 19-09-06/29050, письмо Минэнерго России от 05.03.2018 № 06-360, письмо Минэкономразвития России от 06.03.2018
№ ОГ-Д23-2144, письмо Минстроя России от 22.06.2018 № 27439-ОГ/08, письмо Минсельхоза России от 17.12.2018 № 10-Х-5887/ОГ-5412. Документы не опубликованы.
140
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]