Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Гражданство в России (общетеоретическое, историческое и конституционно-правовое исследование). Монография
.pdf
Помимо перечисленных ограничений, Временные правила
включали положения, направленные на то, чтобы предупредить
(пресечь) легальный выезд из РСФСР уголовных преступников,
а также идеологических и политических противников советской
власти; лиц, оказавших вооруженное сопротивление советскому
режиму. Временные правила предъявляли к заявителям требования, направленные на то, чтобы не допустить вывоз капитала
и ценностей с территории России. Наличие указанных ограничений подтверждается тем, что к заявлению о выходе из российского
гражданства, помимо прочего, необходимо было приложить:
– справку о том, что за просителем не числится никаких контр-
революционных и уголовных дел;
– сведения об имущественном положении заявителя на выход из
российского гражданства «с перечислением состава имущества, звания, дореволюционного рода занятий, месте службы и месте жительства» (ст. 6, п. п. 2, 6 Временных правил «о порядке выхода из российского гражданства лиц, проживающих на территории Российской
Республики и желающих вступить в украинское подданство…).
Сложность процедуры выхода из российского гражданства по
Временным правилам от 10 сентября 1918 г. обнаруживалась не
только в перечне условий (требований) к заявителю (просителю) о
выходе, но и в ограничениях, связанных со сроками обращения.
Как и в Декрете «О порядке выхода из российского гражданства
жителей местностей, отторгнутых от России в силу Брестского
мирного договора (от 13 июня 1918 г.)», во Временных правилах
«О порядке выхода из российского гражданства лиц, проживающих на территории Российской Республики и желающих вступить
в украинское подданство…» (от 10 сентября 1918 г.), также устанавливались короткие сроки возможности обращения с заявлением о
выходе из российского гражданства – не позднее одного месяца со
дня опубликования Временных правил (ст. 4).
В сравнении с Декретом от 13 июня 1918 г., Временные правила
10 сентября 1918 г. вводили более сложный, двухзвенный механизм реализации права на выход из российского гражданства.
В соответствующую процедуру включались не только НКВД, но и
одно из звеньев местных Советов – Губернский исполнительный
комитет советов рабочих и крестьянских депутатов. Губернский
исполнительный комитет по месту жительства объявлялся первичной инстанцией, куда просители могли обращаться с заявлением о
выходе из российского гражданства (ст. 6 Временных правил).
К компетенции Губернского исполнительного комитета советов
относились вопросы:
– принять заявления «о желании выступить из российского
гражданства» и «немедленно… опубликовать» его «в местных правительственных органах печати»;
141
– «по истечении двухнедельного срока со дня опубликования»
рассмотреть «возбужденное производство» и вынести «мотивированное решение»;
– «все делопроизводство по каждому рассмотренному ходатайству» передать («препроводить») в «народный комиссариат по внутренним делам для окончательного решения» (ст. 6, 9–11 Временных правил).
Народный комиссариат по внутренним делам объявлялся второй (высшей) инстанцией в процедуре рассмотрения ходатайств о
выходе из российского гражданства. К его компетенции относились вопросы:
– принятие делопроизводства по ходатайству о выходе из российского гражданства, поступившего из Губернского исполнительного
комитета советов и вынесение окончательного решения по делу;
– уведомление Губернского исполнительного комитета об удовлетворении (неудовлетворении) ходатайства и в первом случае – направление в Губернский исполнительный комитет соответствующего удостоверения для выдачи просителю (ст. 11–12 Временных
правил).
Помимо признания гражданства Российской Республики за
всеми бывшими подданными Российской царской ииперии, помимо регулирования порядка выхода из российского гражданства лиц, проживающих на территории Российской Республики
и желающих вступить в украинское подданство, Временные правила устанавливали также процедуру приобретения гражданства
Российской Республики бывшими подданными Российской империи, проживавшими на территории Украины и желавшими приобрести гражданство Российской Республики. Соответствующая
процедура именовалась «регистрацией», но была весьма сложной.
К просителям на получение гражданства Российской Республики из числа российских подданных, проживавших на территории
Украины, предъявлялись все требования, аналогичные тем, что
формулировались как условия выхода из российского гражданства
для приобретения украинского подданства (изложены нами выше).
В частности, проситель должен был предоставлять доказательства, что «является постоянными жителем Российской Республики, а на Украине находится временно и намерен вновь вернуться
в пределы Российской Республики». Просители должны были относиться к категории «трудящиеся», т. е. к рабочему классу либо
трудовому крестьянству, но не к лицам, прибегающим к наемному труду, живущим на нетрудовые доходы, не к «свергнутым эксплуататорам». Неприемлемыми считались просители, «осужденные за корыстные и порочащие преступления» (ст. 15 Временных
правил; ст. 20, 64 Конституции РСФСР 1918 г.) и т. д. Проситель
142
должен был дать подписку о том, что признает власть Правительства Российской Республики и обязуется подчиняться «всем ее
законам и распоряжениям» (ст. 15 Временных правил).
Что касается порядка (механизма) регистрации российских
граждан, проживающих на территории Украины, то он устанавливался следующим образом. Согласно Временным правилам, бывшие подданные Российской Империи, проживавшие на территории
Украины, но желавшие получить гражданство Российской Республики, могли подать об этом заявление российскому консульскому
представителю, «в округе коего они находятся» (ст. 14), который и
принимал решение о регистрации в российском гражданстве.
При рассмотрении дела консульским представителем особо зна-
чимыми были представленные просителем удостоверения «профессиональных и других организаций рабочих», что заявитель относится к категории трудящихся. При удовлетворительном решении
консульский представитель выдавал просителю заграничный паспорт гражданина Российской Республики (ст. 15 Временных правил от 10 сентября 1918 г.).
Декрет от 13 июля 1918 г. «О порядке выхода из российского
гражданства жителей местностей, отторгнутых от России в силу
Брестского мирного договора» и Временные правила от 10 сентября 1918 г. «О порядке выхода из российского гражданства лиц,
проживающих на территории Российской Республики, желающих
вступить в украинское подданство и о регистрации российских
граждан, проживающих на территории Украины» явились нормативными актами, ограниченными во времени их действия, каждый
из них был рассчитан на один месяц со времени опубликования.
Они не исключали Декрета ВЦИК от 1 апреля (19 марта) 1918 г.
«О приобретении прав российского гражданства», а явились важным дополнением к нему, хотя продолжительность их действия,
как указывалось, была невелика, но они были предназначены для
решения масштабных задач практики государственного строительства РСФСР.
В развитие Декрета ВЦИК от 1 апреля (19 марта) 1918 г.
«О приобретении прав российского гражданства» и в период продолжающегося действия последнего, 22 августа 1921 г. был принят
декрет СНК РСФСР «О принятии иностранцев в российское гражданство»1, подписанный В. И. Лениным. В сравнении с Декретом
ВЦИК, Декрет СНК дополнил правовое регулирование гражданства в РСФСР следующими новеллами.
Во-первых, в отличие от Декрета ВЦИК, Декрет СНК (22 августа
1921 г.) иначе квалифицировал (оценивал) возможные объемы
1
Собрание узаконений. 1921. № 62. Ст. 437.
143
практики приема в российское гражданство иностранцев, проживающих за пределами территории Российской Республики – не
как исключительные случаи, а как равновеликую с процедурой
приема в Российское гражданство иностранцев, проживавших на
время обращения с заявлением о принятии в гражданство РСФСР
на территории российской Республики.
Процедура подачи заявлений этой категорией лиц оставалась
прежней – заявление подавалось «на имя Председателя ВЦИК
через ближайшее Дипломатическое Представительство РСФСР
(п. 1–2 Декрета «О принятии иностранцев в российское гражданство» от 22 августа 1921 г.).
Во-вторых, уточнялось звено и подразделение местных советов,
в которое можно было обращаться с заявлением о принятии в российское гражданство иностранцам, проживавшим на момент подачи заявления на территории РСФСР – Губернские исполнительные
комитеты по месту жительства просителя. Заявление надо было
подавать «на имя Председателя Губернского исполнительного комитета по месту жительства просителя» (п. 2 Декрета).
В-третьих, в Декрете СНК от 22 августа 1921 г. в дополнение
к положениям Декрета ВЦИК 10 сентября 1918 г. было сформулировано еще одно – новое условие приема иностранцев в российское гражданство – своеобразная «присяга на верность». В Декрете
1921 г. говорилось, что «лица, принятые в российское гражданство, дают подписку о том, что они обязуются уважать и защищать
от всяких посягательств установленный конституционный строй
РСФСР» (п. 3).
В-четвертых, в Декрете 1921 г. впервые устанавливались форма и юридические свойства решений по вопросам гражданства:
решения по вопросам гражданства должны были приниматься в
форме постановлений о принятии в российское гражданство либо
об отказе в приеме. Постановления об отказе в принятии в российское гражданство не подлежали обжалованию (п. 4–5 Декрета
22 августа 1921 г.). Постановления (решения) по вопросам гражданства должны были объявляться просителю по месту его жительства
в Российской Республике либо через Дипломатическое Представительство РСФСР, принявшее ходатайство просителя. О принятии в
российское гражданство иностранцев ВЦИК и Губернские исполнительные комитеты обязаны были сообщить в народный комиссариат
по иностранным делам «для регистрации, опубликования и сообщения заинтересованным иностранным государствам» (п. 9 Декрета
1921 г.). Таким образом, относившиеся прежде к компетенции народного комиссариата по Внутренним делам (НКВД) полномочия
по регистрации новых граждан и опубликованию их списков для
144
всеобщего сведения были переданы в ведение народного комиссариата по иностранным делам.
В-пятых, Декретом СНК от 22 августа 1921 г. «О принятии
иностранцев в российское гражданство» впервые упоминалась
такая форма документа, удостоверяющего состояние взаимоотношений государства и индивида, как «вид на жительство». В
Декрете говорилось, что «лицам, принятым в Российское гражданство, выдаются местными Губернскими Отделами Управления установленные для граждан РСФСР виды на жительство»
(п. 6 Декрета).
В-шестых, в Декрете 1921 г. впервые провозглашался принцип
исключительности российского гражданства; несовместимости
прав российского гражданства с правами иностранного гражданства, т. е. говоря языком конца XX – начала XXI столетий – недопустимость двойного гражданства, статуса бипатрида. Согласно
Декрету, «лица, проживающие в пределах РСФСР, принятые в российское гражданство и не ликвидировавшие своих прежних отношений гражданства (подданства) с иностранным государством, лишались права аппелировать для защиты своих интересов к правительству той страны, гражданами которой они раньше состояли»
(п. 8 Декрета 22 августа 1921 г.).
В-седьмых, в Декрете СНК от 22 августа 1921 г. впервые для
советского правового регулирования вопросов гражданства регламентировался порядок решения вопросов гражданства детей
при изменении гражданства родителей. В соответствии с Декретом, «при переходе в российское гражданство обоих супругов дети моложе 18 лет должны были следовать гражданству родителей. При разногражданстве супругов дети моложе
14 лет оставались в прежнем гражданстве, если между родителями
не состоялось по этому предмету иного соглашения. Дети, достигшие 14-летнего возраста, имели право заявить о желании следовать
гражданству одного из родителей» (п. 7 «О принятии иностранцев
в российское гражданство» Декрета 22 августа 1921 г.).
Одним из емких направлений нормативного воздействия в сфе-
ре отношений гражданства являлись вопросы лишения гражданства. В этой части среди важнейших нормативных актов РСФСР –
Декреты СНК РСФСР от 28 октября 1921 г., а также ВЦИК и СНК
РСФСР от 15 декабря 1921 г. о лишении советского гражданства1.
Так, согласно одному из указанных актов – Декрету Совета Народных Комиссаров (СНК) РСФСР от 28 октября 1921 г. «О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за
1
См.: Шевцов В. С. Гражданство в советском союзном государстве. С. 99.
145
границей»1, все бывшие подданные Российской (царской) империи
после ее свержения и перехода к Республике признанные в порядке правопреемства гражданами Российской Республики, но находящиеся после издания Декрета от 28 октября 1921 г. за границей,
лишались прав российского гражданства в силу отсутствия (утраты) территориальной связи с Россией.
Декрет «О лишении прав гражданства…» от 28 октября 1921 г.
дифференцировал указанных (находящихся за границей бывших
подданных Российской империи) на пять категорий. При логическом осмыслении содержания Декрета их можно объединить в две
группы:
– категории лиц, безоговорочно лишавшихся российского
гражданства;
– категории лиц, лишавшихся российского гражданства, но за
которыми предусматривалось (закреплялось) право восстановления
в российском гражданстве.
К первой группе можно было отнести три выделяемые в Декрете категории лиц. Лишались права российского гражданства
следующие категории лиц, находящиеся после 28 октября 1921 г.
за границей России:
а) лица, пробывшие за границей беспрерывно более 5 лет и не
получившие от советского представительства заграничных паспортов или соответствующих удостоверений до 1 марта 1922 г. При
отсутствии в стране пребывания бывшего российского подданного
представительства РСФСР, пятилетний срок должен был отсчитываться со дня учреждения таковых;
б) лица, имевшие право оптации российского гражданства и
не воспользовавшиеся этим правом к моменту истечения срока
таковой;
в) иные лица – бывшие российские подданные, находящиеся
за границей и не зарегистрировавшиеся в 5-летний срок со дня
принятия Декрета от 28 октября 1921 г. в заграничных представительствах РСФСР (п. «а», «г», «д» ст. 1 Декрета 1921 г.).
Ко второй группе, лишавшихся гражданства Российской Республики, можно отнести следующие категории лиц из числа указанных в Декрете от 28 октября 1921 г.:
а) лица выехавшие «из России после 7 ноября 1917 г. без разрешения советской власти»;
б) лица добровольно служившие «в армиях, сражавшихся против Советской власти» и участвовавшие «в какой бы то ни было
форме в контрреволюционных организациях» (п. «б», «в», ст. 1
Декрета «О лишении прав гражданства…» от 28 октября 1921 г.).
1
СУ 1921. № 72. Ст. 578.
146
В отношении указанных последних двух категорий лиц ли-
шение прав российского гражданства не имело столь категоричный характер в сравнении с первыми тремя перечисленными
категориями. В отношении последних двух категорий российских подданных, находившихся за границей, Декрет от 28 октября 1921 г. предусматривал право на восстановление своих
прав российского гражданства. Для этого они должны были до
1 марта 1922 г. подать соответствующее заявление на имя Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) через
ближайшее Представительство РСФСР (ст. 2 Декрета «О лишении
прав гражданства…» от 28 октября 1921 г.).
Введение процедуры восстановления в российском гражданс-
тве лиц, выехавших из России после социалистической революции
1917 г., либо добровольно служивших в «армиях, сражавшихся
против советской власти» и т. д., могло бы стать стимулом к национальному примирению и единению россиян в случае надлежащих гарантий. Однако последующие Декреты Советской власти
устанавливали (обещали) гарантии личной неприкосновенности не
для всех бывших Российских подданных в случае возвращения
их из-за границы в Россию, а только для «возвращенцев» из числа трудящихся. Так, Декрет ВЦИК от 3 ноября 1921 г. (подписан
М. Калининым) объявлял амнистию и призывал вернуться на родину рядовых солдат, которые «путем обмана и насилия» были втянуты в борьбу с рабоче-крестьянской властью на стороне царских
генералов, помещиков и фабрикантов и оказались разбросанными
«по различным уголкам мира» (Декрет ВЦИК от 3 ноября 1921 г.
«Амнистия лицам, участвовавшим в качестве рядовых солдат в
белогвардейских военных организациях»)1. Об амнистии низового
и среднего офицерского состава в нем не говорилось.
После образования Союза Советских Социалистических Рес-
публик (Союзный договор от 30 декабря 1922 г.) республиканское
правовое регулирование (РСФСР и других союзных республик в
составе СССР) было дополнено Союзным (СССР) законодательством.
Первым специальным нормативным актом Союза ССР по вопросам гражданства явилось «Положение о союзном гражданстве»,
1
СУ. 1921. № 72. Ст. 611.
147
утвержденное постановлением ЦИК СССР от 29 октября 1924 г.1
В тексте этого документа не говорилось, что он прекращает действие правовых актов о гражданстве республик, объединяющихся
в Союз ССР, таким образом, он как бы дополняет соответствующее
республиканское правовое регулирование, но на более высоком
уровне правового воздействия. Положение 1924 г. было достаточно
простым по его структуре: текст состоял из 13 статей; статьи 6 и 7
помимо основного содержания включали небольшие примечания.
Соответственно, никаких группировок нормативного материала,
как-то выделение глав, частей и др., не было. Преамбула и заключение также отсутствовали. Характерными признаками этого
документа являлись следующие.
Во-первых, в нем воспроизводились положения Конституции
нового государства – Конституции СССР 1924 г. – об учреждении
нового гражданства – Союза ССР – «единого Союзного гражданства». Указывалось, что гражданин союзной республики, вошедшей
в состав СССР, сохранял гражданство этой союзной республики,
становился одновременно и гражданином СССР (ст. 1 Положения).
Во-вторых, первый акт о Союзном гражданстве прямо не указывал, как соотносятся между собой два вида гражданства – Союза ССР и создавших его союзных республик. Однако на основе анализа ряда статей «Положения ЦИК СССР О Союзном гражданстве»
(от 29 октября 1924 г.), прежде всего посвященных регулированию порядков приобретения гражданства и выхода из гражданства
СССР, можно сделать вывод, что дихотомия этих двух гражданств
в Союзе ССР вначале не ассоциировалась с соотношением «внешнего» и «внутреннего» гражданства. Точнее было бы сказать, что
они квалифицировались как равновеликие либо даже, что гражданству союзной республики придавались более высокий статус и
более выраженные признаки «внешнего» гражданства в сравнении
с общесоюзным. Соотношение между гражданством Союза ССР и
союзных республик поначалу имело даже не федеративный, а конфедеративный характер.
Институт Союзного гражданства в процедурах приобретения советского гражданства имел статус гражданства, наступающего во
«вторую очередь», после возникновения гражданства союзной республики, входящей в состав СССР. Нельзя было стать гражданином
Союза ССР, не приобретя предварительно гражданства одной из
союзных республик, входящих в состав СССР (ст. 4 п. «д» Положения ЦИК). А в ряде статей Положения ЦИК СССР «О союзном
гражданстве» 1924 г., посвященных порядку предоставления гражданства СССР, говорилось об обязательности обеспечения в этой
процедуре суверенности союзных республик (ст. 8 Положения).
1
СУ СССР. 1924. № 23. Ст. 202.
148
В-третьих, в Положении ЦИК СССР о Союзном гражданстве
1924 г., хотя и косвенным образом, осуществлялось разграничение
полномочий между СССР и образовавшими его союзными республиками в сфере решения вопросов гражданства. По этому поводу
были сформулированы три правила:
– Предоставление советского гражданства иностранным граж-
данам, проживающим на территории союзной республики, относилось к ведению органов соответствующей республики, входящей в СССР (ст. 7 Положения).
– Предоставление советского гражданства иностранцам, про-
живающим за границей СССР, относилось равно к ведению органов
либо союзной республики, либо Союза ССР (ст. 9 Положения ЦИК
СССР 1924 г.).
– Вопросы выхода из советского гражданства составляют сфе-
ры ведения равно как органов союзной республики, так и Союза
ССР (ст. 13 Положения ЦИК СССР от 29 октября 1924 г.).
В Положении «О союзном гражданстве» от 29 октября 1924 г.
регулировались шесть порядков решения вопросов гражданства,
его возникновения и прекращения.
1. Прежде всего в Положении ЦИК СССР от 29 октября 1924
г. формулировало такое новое для предшествовавшего советского
законодательства основание возникновения Советского гражданства, как признание гражданства СССР. Интересно заметить, что
признание как порядок возникновения Союзного гражданства основывалось не на традиционных методологических подходах. Оно
основывалось не на факторе правопреемственности нового государства – Союза ССР – с каким-либо непосредственно предшествовавшим ему государством, поскольку таковых не было (история
Царской Империи завершилась еще в 1917 г.). Признание в гражданстве Союза ССР не увязывалось также и с фактором исторической производности от гражданств объединившихся в СССР союзных республик – это означало бы придание еще одного признака
конфедеративного устройства новому Союзу. Порядок признания в
гражданстве СССР был сформулирован таким образом, чтобы Союзное гражданство отражало не сумму слагающих его гражданств
союзных республик, объединившихся в Союз ССР, а новое, высоко
интегративное качество. Порядок признания в гражданстве СССР
был сформулирован очень широко. Интегрирующим народ СССР в
союзное гражданство фактором был объявлен принцип почвы, т. е.
факт общности (единства) территории проживания. Оригинальность
правового регулирования в Положении ЦИК СССР от 29 октября
1924 г. выражалась в том, что в указанном Положении была даже
сформулирована своеобразная «презумпция наличия Союзного
(СССР) гражданства» по критерию единства территории прожива-
149
ния. В Положении говорилось, что «каждое лицо, находящееся на
территории Союза ССР, признается гражданином Союза ССР, поскольку не будет им доказано, что оно является иностранным гражданином» (ст. 3 Положения о союзном гражданстве от 29 октября
1924 г.). Помимо сказанного заметим, что хотя уже в документах
1921–1924 гг., регулирующих вопросы советского гражданства, появляется словосочетание «признание гражданства», однако в тот период
в него не вкладывалось то узкое понятийное содержание, которое оно
получило в более позднем отечественном законодательстве – начала
90-х гг. XX в.
В правовых актах первой половины XX в. (в том числе в Положениях о гражданстве СССР 1924, 1930–1931 гг.) юридическая
процедура признания была, по сути, совмещена с таким порядком приобретения гражданства, как возникновение гражданства
по факту рождения. В частности, в Положении СССР о Союзном
гражданстве 1924 г. говорилось: «Признаются гражданами союзных республик и тем самым Союза ССР лица, оба родителя которых являются гражданами Союза ССР, где бы эти лица ни родились» (ст. 4)1.
В Законе СССР «О гражданстве СССР» 1938 г. не упоминается
ни о порядке признания в гражданстве, ни о принципах возникновения в силу факта рождения. В Законе «О гражданстве СССР»
1990 г. не предусматривалась процедура признания гражданства.
В силу сказанного можно говорить о некотором подобии Закона о
гражданстве РСФСР 1991 г. и Закона о гражданстве СССР 1978 г.
В последнем, наряду с принципами приобретения гражданства
по рождению, в качестве самостоятельного выделялся порядок установления «принадлежности к гражданству СССР», где речь шла
о процедуре, которая в иных актах о гражданстве именовалась
(именуется) признанием в гражданстве (ст. 3 Закона о гражданстве
РСФСР 1978 г.)2.
2. В Положении ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. условия и
порядки возникновения Союзного гражданства по факту рождения
регулировались совмещенно с порядком «признания в гражданстве
СССР», именовались порядками «признания гражданства».
В сравнении с Декретом СНК РСФСР от 22 августа 1921 г.
«О принятии иностранцев в российское гражданство», где впервые
в советском законодательстве регулировался порядок решения вопросов гражданства детей, но речь шла о случаях решения вопросов приобретения советского (российского) гражданства детьми –
иностранцами; в Положении ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. по-
1
СЗ СССР. 1924. № 25. Ст. 202.
2
Ведомости Верховного Совета СССР. 1978. № 49. Ст. 816.
150
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]