Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Гражданство в России (общетеоретическое, историческое и конституционно-правовое исследование). Монография
.pdf
международное право не знает единой общепризнанной регламентации отношений, возникающих в связи с двойным гражданством». В международном праве нет развернутого регулирования
двойного гражданства. Однако специалисты обращают внимание
на наличие норм международно-правового регулирования. Так, в
ст. 3 Гаагской «Конвенции о некоторых вопросах, относящихся к
коллизии законов о гражданстве» 1930 г., установлено, что «лицо,
обладающее одним или двумя гражданствами, может рассматриваться каждым государством гражданином которого оно является как его гражданин»
1
. Ю. Р. Боярс оценивает указанную норму
Конвенции как формулирующую принцип непризнания двойного
гражданства. Вместе с тем, отмечается, что «признанной международно-правовой нормы, запрещающей или даже ограничивающей
применение государствами принципа непризнания двойного гражданства не существует»2.
Международно-правовое регулирование двойного гражданства
связано не с его признанием либо запретом, не оформлено в виде какого-то специального, универсального акта, определяющего статус
указанной категории лиц, но оно представлено в виде международных норм либо международных актов, международных договоров,
направленных на сокращение масштабов практики двойного гражданства. Так, согласно Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г., вступление в брак с иностранцем не влияет на гражданство женщины (ст. 1). В соответствии с Гаагской Конвенцией, ребенок, усыновленный иностранцем, теряет первичное гражданство
(ст. 17)
3
и др.
До недавнего времени понятие «соотечественник» можно было
встретить в художественной либо политологической литературе.
Юридическая институционализация статуса соотечественника
связана с колоссальными драматическими событиями российской
истории XX столетия. В XX в. Россия дважды перенесла катастрофические распады своей государственности: в начале века, что
явилось следствием поражения в Первой мировой войне, социально-экономических кризисов, событий трех русских революций,
гражданской войны 1918–1920 гг., вследствие которых распалась
1
Крылов Б. С. Указ. раб. С. 12.
2
Боярс Ю. Р. Указ. раб. С. 19.
3
Там же. С. 23.
101
огромная Российская Царская империя. Преодолеть последствия
этой трагедии, восстановить государство удалось на базе комму-
нистической идеи, когда было создано крупное идеологическое го-
сударство – Союз Советских Социалистических Республик, в гра-
ницах которого удалось собрать большинство (хотя и не все) терри-
торий, входивших в состав бывшей Российской империи. Однако
многие российские подданные, не разделявшие коммунистических
идеалов, на многие десятилетия оказались оторванными от роди-
ны, изгнанными за пределы своего отечества.
Второй распад России произошел уже в советский период, в конце
XX столетия, в результате осуществления политики, так называемой, «перестройки» М. С. Горбачева, когда в процессе демократических, как показала дальнейшая история – антисоветских, антисоциалистических – реформ распалось великое государство – Союз
Советских Социалистических Республик. Драматические события,
связанные с распадом СССР, также привели к тому, что многие
российские соотечественники уже без всяких перемещений, в силу
факта территориального распада СССР, оказались за пределами
России. На базе распавшегося Союза ССР возникло пятнадцать независимых суверенных государств – бывших союзных республик
СССР, в том числе и Российская Федерация. Указанные процессы
государственных размежеваний на базе СССР привели к разрыву
многих семейных, этнических, национальных связей. В частности,
глобально встала проблема оторванности от России многих лиц,
относящихся к ее коренным народам, прежде всего русских, оставшихся проживать на территориях бывших союзных республик
СССР, ставших суверенными государствами.
Масштабы проблемы распада колоссального государства и
оторванности значительной части россиян от родины, не имеющие аналогов в мировой практике, обусловили необходимость
законодательного регулирования в России статуса российского
соотечественника за рубежом. В международном праве нет специальных актов, которые бы были посвящены определению принципов правового положения соотечественников государства за
рубежом. Регулирование статуса соотечественника за рубежом
в России связано с принятием следующих нормативных актов:
11 августа 1994 г. был принят Указ Президента РФ «Об основных
направлениях государственной политики РФ в отношении соотечественников, проживающих за рубежом»; 31 августа 1994 г.
принято Постановление Правительства О мерах по поддержке соотечественников за рубежом»; 8 декабря 1995 г. Государственная
Дума приняла Декларацию о поддержке российской диаспоры и
покровительстве российским соотечественникам и др.1
1
См. об этом: Авакьян С. А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя эмиграция.
С. 328.
102
Первым актом, который осуществил комплексное и на высшем
юридическом уровне законодательное регулирование соответствующей категории лиц, явился ФЗ России «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за
рубежом» от 24 мая 1999 г.
Цели государственной политики Российской Федерации,
согласно Закону, заключаются в том, что Российская Федерация берет на себя обязательства гарантировать своим соотечественникам государственную поддержку и помощь, в соответствии с принципами и нормами международного права, международными договорами и законодательством РФ,
а также с учетом законодательства иностранных государств для
реализации и обеспечения прав и свобод человека и гражданина,
включая такие права, как:
– свободно выражать, сохранять и развивать свою самобытность
(т. е. родной язык, традиции и обычаи соотечественников, особенности культурного наследия и религии); поддерживать и развивать
духовный и интеллектуальный потенциал;
– устанавливать и свободно поддерживать всесторонние связи
между соотечественниками и связи с Россией, получать информацию из РФ;
– участвовать в работе неправительственных организаций на
национальном и международном уровнях;
– участвовать в развитии взаимовыгодных отношений между
государством проживания и Российской Федерацией;
– осуществлять свободный выбор местожительства или права
на возвращение в Российскую Федерацию (п. 2 ст. 5, ст. 2 Закона
РФ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», 1999 г.).
С 2006 г. особо значимым направлением государственной по-
литики России в отношении соотечественников за рубежом была
объявлена политика стимулирования процессов возвращения соотечественников на постоянное проживание в Российскую Федерацию, стимулирования добровольного переселения в Российскую Федерации соотечественников, проживающих за рубежом.
Государственная политика России в отношении соотечественников была привязана к решению государственной программы кардинального изменения демографической ситуации в Российской
Федерации, выразилась в намерении стабилизации численности
населения России и обеспечения на этой основе дополнительных
мер по социально-экономическому развитию России. Для создания
дополнительных условий обеспечения добровольного переселения
в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, 22 июня 2006 г. издан Указ Президента РФ № 637 «О мерах
103
по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую
Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». Этим
Указом была утверждена Государственная программа по оказанию
содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию
соотечественников, проживающих за рубежом. В соответствии с
Указом Президента с целью реализации названной Программы издано множество постановлений Правительства: «Об утверждении правил предоставления субъектам РФ, включенным в Государственную
Программу по оказанию содействия добровольному переселению в
Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, государственной поддержки за счет средств федерального бюджета» (от 8 ноября 2006 г.); «О компенсационном пакете участника
государственной Программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» (от 26 января 2007 г.); «О порядке выплаты
участникам государственной Программы по оказанию содействия
добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей ежемесячного
пособия при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и
иной деятельности» (от 18 января 2007 г.); «О внесении изменений в
правила выплаты компенсации транспортных расходов участников
государственной Программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» (от 23 января 2008 г.); «Об утверждении
правил выплаты участникам государственной Программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их
семей компенсации за счет средств федерального бюджета расходов
на уплату государственной пошлины за оформление документов,
определяющих правовой статус переселенцев на территории Российской Федерации» и т. д.
В ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в
отношении соотечественников за рубежом» от 24 мая 1999 г. дается общее определение понятия соотечественника за рубежом.
Согласно Закону, «соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в
нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии».
Закон РФ 1999 г. различает четыре категории лиц, относящихся к «соотечественникам за рубежом»:
– граждане Российской Федерации, постоянно, причем, на законных основаниях, проживающие за пределами Российской Федерации;
104
– лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в го-
сударствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство
этих государств или ставшие лицами без гражданства;
– выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российс-
кой республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие
соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства либо имеющие вид на жительство или ставшие лицами без гражданства;
– потомки лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам,
за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств; (п. 2 ст. 1 ФЗ РФ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от
25 мая 1999 г.).
Статусы вышеназванных разных категорий соотечественников
Российской Федерации за рубежом различаются по их объему.
Так, наибольшим объемом поддержки со стороны РФ, соглас-
но Закону, предоставляется соотечественникам – гражданам Российской Федерации, проживающим за рубежом. Российская Федерация гарантирует им и их потомкам свою защиту и покровительство за рубежом. В Законе сказано, что граждане Российской
Федерации, проживающие за рубежом, пользуются правами и
несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации,
проживающими на территории Российской Федерации, за исключением случаев, установленных международными договорами
Российской Федерации и законодательством Российской Федерации при соблюдении законодательства государства проживания»
(п. 2 ст. 7 Закона от 25 мая 1999 г.).
В отношении другой категории соотечественников – лиц, со-
стоявших в гражданстве СССР, Российская Федерация берет на
себя обязательство оказывать этим лицам содействие в реализации основных прав и свобод человека и гражданина, в том числе
право на гражданство, свободу его выбора, оказывать им помощь
и поддержку в соответствии с Федеральным законом, международными договорами РФ и с учетом законодательства государств
их проживания.
В отношении третьей категории соотечественников – выходцев
(эмигрантов), имевших в прошлом подданство Российского государства или гражданство Российской республики, РСФСР, СССР
и Российской Федерации – обязательства Российской Федерации,
согласно Закону от 25 мая 1999 г., заключается в том, что «Российская Федерация благоприятствует сохранению выходцами (эмигрантами) связей с Российской Федерацией во всех областях и использовании возможностей предоставляемых соотечественникам»
(в соответствии с Федеральным законом), «а также выступает в их
105
поддержку в случае нарушения их основных прав и свобод человека и гражданина» (п. 1 ст. 9 ФЗ).
Относительно четвертой категории соотечественников за рубежом, Закон дает следующее их определение: это «лица, имеющие
родство по прямой восходящей линии с лицами, являющимися
гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими
за рубежом, либо с лицами с двойным гражданством, одно из
которых российское, либо лицами, состоявшими в гражданстве
СССР, и выходцами (эмигрантами)». Статус потомков соотечественников также дифференцирован. Так, потомки лиц, являющихся гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими за рубежом, либо с лиц с двойным гражданством, одно из
которых российское – пользуются такой же поддержкой (защитой
и покровительством) РФ, как и сами эти лица – граждане РФ.
Потомкам же лиц, состоявших в гражданстве СССР, и выходцев
(эмигрантов) Российская Федерация обязуется по Закону создавать «условия для поддержки их интереса к Российской Федерации и связи с ней».
Соотечественники Российской Федерации за рубежом, согласно
Закону «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом», имеют следующие гарантии и виды поддержек со стороны Российской Федерации:
1) соотечественники Российской Федерации, утратившие по тем
или иным причинам российское гражданство или подданство, имеют право на упрощение процедур их приема в российское гражданство (признания в российском гражданстве) (ст. 11 ФЗ);
2) во время пребывания на территории Российской Федерации
соотечественники, являющиеся иностранными гражданами или
лицами без гражданства, пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением
случаев установленных Конституцией РФ, международными договорами РФ, федеральными законами (ст. 13 ФЗ);
3) органы государственной власти РФ и субъекты в РФ стимулируют сотрудничество российских организаций с хозяйствующими
субъектами соотечественников, содействуют созданию совместных
организаций, товариществ и обществ, участию соотечественников
в инвестициях в российскую экономику, поощряют связи российских организаций, независимо от форм собственности с иностранными предприятиями, на которых работают преимущественно
соотечественники, развитие взаимовыгодной кооперации между
ними в соответствии с законодательством РФ и законодательством
иностранных государств» (п. 1 ст. 16 ФЗ);
4) органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ могут оказывать в социальной области
106
поддержку социально незащищенных категорий соотечественников. В чрезвычайных ситуациях Правительством РФ может
быть оказана гуманитарная помощь соотечественникам (п. п. 2,
3 ст. 16 ФЗ);
5) органы государственной власти РФ и органы государствен-
ной власти субъектов РФ поддерживают соотечественников в деле
сохранения и развития их культурного наследия и языка, в получении ими равного доступа к образованию на родных языках;
осуществляют всестороннее сотрудничество с национально-культурными автономиями соотечественников в иностранных государствах ( ст. 17 ФЗ);
6) «Российская Федерация поддерживает соотечественников в
получении и распространении информации, пользовании информацией на родных языках национальностей Российской Федерации на территориях государств их проживания, создании средств
информации, поддержании и развитии информационных связей
между государствами их проживания, между соотечественниками
и Российской Федерацией» (ст. 18 ФЗ) и др.
Согласно Закону, деятельность Российской Федерации в области
отношений с соотечественниками опирается на финансирование за
счет средств федерального бюджета. Кроме того, в Российской Федерации могут создаваться государственно-общественные и общественные фонды, образуемые из взносов государства, физических и юридических лиц для финансовой и материальной поддержки соотечественников и их организаций (ст. 23 ФЗ от 24 мая 1999 г.).
Репатриация – это понятие происходит от латинского сложно-
составного слова «repatriatio», смысловое значение которого складывается из двух слов: «re – вновь, снова, назад + patria – родина»; от английского «repatriation» – означающих «возвращение в
страну гражданства, постоянного проживания или происхождения
лиц, оказавшихся в силу различных обстоятельств на территории
другого государства»1.
Репатриант, соответственно, (лат. – repatrians (repatriantis);
англ. – repatriate) – лицо, возвращающееся на родину в порядке
репатриации»2.
1
Тихомиров М. Ю., Тихомирова Л. В. Юридическая энциклопедия. С. 753; Большой
юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева и В. Е. Крутских М., 2001. С. 527.
2
Там же.
107
К признакам репатриации и статуса репатрианта, помимо
указанных в выше приведенных определениях, относятся следующие:
1. Репатриант – это лицо, неразрывно связанное с государством
возвращения в настоящем, либо прошлом, либо через прошлые поколения семейной генеалогии; репатриация – это воссоединение с
отечеством, с этносом, нацией, народом, от которого биологически
происходит репатрианта.
2. Репатриация осуществляется на основе международных договоров либо внедоговорной основе, в порядке, установленном законом государства возвращения; осуществляется индивидуальным
заявлением либо коллективно, в порядке оптации.
3. Репатриант – это гражданин государства возвращения, либо
иностранец (лицо без гражданства), лицо, чаще. вынужденное покинуть страну прежнего жительства, нахождения (беженец), но не
обязательно во всех случаях являетсяся лицом, вынужденно покидающим страну места своего прежнего нахождения.
4. Репатриация может быть связана с изменением (приобретением) лицом гражданства либо выбором им статуса иностранца
(лица без гражданства) в государстве места возвращения; в государстве, являющемся историческим отечеством репатрианта, может устанавливаться упрощенная процедура приема его в гражданство.
5. Репатриант должен самостоятельно решать вопросы своего
обустройства на территории страны возвращения, однако особенность его правового статуса в том, что он «вправе рассчитывать на государственную поддержку своего существования»,
которая может выступать в таких формах, как… предоставление
налоговых льгот, снятие ограничений в регистрации по месту
жительства, организация юридической консультационной помощи»1 и др.
Институт репатриации (репатрианта) известен различным отраслям права: конституционному, административному, трудовому,
торговому, морскому, международному и др. Специалисты отмечают,
что репатриация может осуществляться в отношении различных категорий лиц – военнопленных, перемещенных лиц, беженцев, эмигрантов, членов экипажей торговых судов и др. Соответственно, субъектам этого права, а также форме источников права, регулирующих
их статусы, можно говорить о различной отраслевой правовой принадлежности норм о репатриации и специфике содержания соответствующего отраслевого правового института.
1
Иванец Г. И., Каминский И. В., Червонюк В. И. Конституционное право России. Энцик-
лопедический словарь. М.: Юрид. лит., 2002. С. 310.
108
Так, к международно-правовому институту репатриации от-
носятся, прежде всего, нормы о репатриации военнопленных. Их
статус регулируется Женевской Конвенцией о защите жертв войны
1
(1949 г.)
.
К различным отраслям международного и внутригосударствен-
ного, частного права относятся нормы, устанавливающие статус
членов экипажей торговых судов. Так, в Кодексе торгового мореплавания РФ в качестве репатриантов называются члены экипажа торгового судна, которые, «согласно ст. 58 КТМ РФ… имеют
право на репатриацию в случае: а) истечения трудового договора,
заключенного на определенный срок или на определенный рейс;
б) расторжения трудового договора по инициативе судовладельца
или члена экипажа судна по истечении срока, указанного в уведомлении, сделанном в соответствии с трудовым договором; в) кораблекрушения; г) заболевания или травмы, требующих лечения
вне судна; д) невозможности выполнения судовладельцем своих обязанностей в отношении членов экипажа судна, предусмотренных законом или иными правовыми актами РФ либо трудовым договором,
вследствие банкротства, продажи судна; е) направления судна без
согласия членов экипажа судна в зону военных действий или зону
эпидемиологической опасности; ж) истечения определенного коллективным договором максимального срока работы члена экипажа судна, на борту судна.
Репатриация по желанию члена экипажа судна осуществляется
в государстве, в котором он проживает, в порт, в котором он был
принят на работу на судно или который указан в коллективном договоре, либо в другой пункт указанный при найме члена экипажа
2
судна
.
Обратим внимание, что согласно нормам частного права, субъ-
ектом, обязанным оказывать поддержку репатриантам, выступает
не государство, а частная корпорация. Допустим, согласно цитируемому выше КТМ: «Судовладелец обязан организовать за свой счет
надлежащую и быструю репатриацию». При этом, «если причины,
вызвавшие репатриацию члена экипажа судна, возникли по его
вине при исполнении им трудовых обязанностей, то судовладелец
имеет право на возмещение расходов на репатриацию в соответствии с законодательством РФ о труде».
В публичных отраслях права (конституционном, администра-
тивном) институт репатриации (репатрианта) связан с вопросами
гражданства и иных состояний государственной идентичности, на-
1
См.: Тихомиров М. Ю., Тихомирова Л. В. Указ. раб. С. 753.
2
Там же. С. 753–754.
109
иболее общими гарантиями основных прав и свобод человека и
гражданина.
В России интерес к институту репатриации (репатрианта) как и к понятию «соотечественник за рубежом» в научной
теории и практике государственного строительства возник в
90-х годах XX столетия – в канун и после распада Союза ССР,
в состав которого Россия входила до декабря 1991 г. С этого периода в РФ взяла свой старт политика восстановления единства
этносов, народов России, нарушенного вследствие трех революций, двух мировых войн, гражданской войны в России 1918–
1920 гг. и двух распадов Российского государства (1918–1922 и с
1991 г.) в XX столетии. Указанные события, как уже отмечалось,
привели к массовым изгнаниям, вынужденным отъездам и бегству для проживания за границей, массовым выдворениям многих
лиц, относящихся к коренным народам России, и подданных из
Царской Российской империи и граждан из СССР и РСФСР.
Проблема преодоления этнической разобщенности российского
народа (как совокупности коренных наций России), возникшая в
результате трагических событий ее истории XX столетия, юридически была решена через принятие таких федеральных законов,
как Закон РСФСР «О гражданстве РСФСР» (от 28 ноября 1991
г., с изменениями и дополнениями в 1992, 1995 гг., ныне утратил
юридическую силу); ФЗ «О гражданстве РФ» (от 31 марта 2002 г.,
с изменениями и дополнениями); ФЗ «О правовом положении
иностранных граждан в РФ (от 25 июля 2002 г., № 115-ФЗ, с изменениями и дополнениями); ФЗ «О государственной политике в
отношении соотечественников за рубежом» (от 24 мая 1999 г., с
изменениями и дополнениями); ФЗ «О беженцах» (от 19 февраля
1993 г. № 4528-1, с изменениями и дополнениями); «О вынужденных переселенцах» (от 19 февраля 1993 г., № 4530-1 (с изменениями и дополнениями); ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»
(от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ, с изменениями и дополнениями);
Закона РСФСР «О реабилитации жертв политических репрессий»
(от 18 октября 1991 г., с изменениями и дополнениями в 1992–
1995 гг. и др.).
Очевидно, что по предмету регулирования указанные законы в
той или иной мере (аспекте) затрагивают и статусы репатриантов.
Однако специального федерального закона о репатриантах (репатриации) в РФ нет. Вместе с тем, в отдельных республиках в составе
России (Адыгее, Кабардино-Балкарии) приняты свои, республиканские законы о репатриантах. Так, Закон Республики Адыгея о репатриантах был принят Государственным Советом – Хасэ Республики
Адыгея 29 мая 1997 г. и подписан Президентом Республики 10 июня
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]