Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Гражданство в России (общетеоретическое, историческое и конституционно-правовое исследование). Монография
.pdf
«проживание», «территория Российской Федерации», «общий порядок приобретения или прекращения гражданства Российской
Федерации», «упрощенный порядок приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации», «изменение гражданства», «вид на жительство» (ст. 3 Закона от 31 мая 2002 г.).
Обращает внимание определение в Законе 2002 г. исходно-
го понятия темы, составляющей предмет законодательного регулирования – «гражданство». В нем сформулирована следующая
дефиниция: «гражданство Российской Федерации – устойчивая
правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в
совокупности их взаимных прав и обязанностей» (ст. 3 Закона РФ
2002 г.). В отличие от Закона о гражданстве РСФСР от 28 ноября 1991 г., в Закон о гражданстве РФ 2002 г. не включены такие
аспекты определения понятия гражданства, как помимо прочего
связь, выражающаяся во взаимной «ответственности, основанная
на признании и уважении достоинства основных прав и свобод человека» (преамбула Закона РСФСР 1991 г.). В части определения
понятия гражданства Закон РФ 2002 г. более близок к Закону о
гражданстве СССР 1990 г., где под гражданством понималась «постоянная политико-правовая связь лица и Советского государства,
находящая выражение в их взаимных правах и обязанностях»
(преамбула Закона СССР). Разница, однако, в том, что в Законе
РФ 2002 г. гражданство понимается как «устойчивая», а в Законе
СССР 1990 г. – как «постоянная» связь лица с государством. Закон РФ. Как видим, более усовершенствован (точен) в дефиниции
гражданства, поскольку он допускает право свободного выхода из
гражданства.
В отличие от Законов о гражданстве СССР (1990 г.) и РСФСР
(1991 г.), Закон о гражданстве Российской Федерации 2002 г. не
квалифицирует гражданство как субъективное право. В Законах
СССР и РСФСР 1990–1991 гг. говорилось, что в СССР (и в РСФСР)
каждый человек имеет право на гражданство (преамбула Закона
СССР, ст. 1 Закона РСФСР). Невключение аналогичной формулы в
Закон о гражданстве РФ 2002 г. очевидно можно считать недостаточностью законодательного регулирования.
В Законе о гражданстве 2002 г. отсутствует упоминание об ин-
ституте «почетного гражданства», введенном Законом о гражданстве РСФСР от 28 ноября 1991 г.
241
Подобно Законам СССР (1990 г.) и РСФСР (1991 г.), Закон о
гражданстве Российской Федерации от 31 мая 2002 г. уделяет
большое внимание принципам гражданства. В отличие от предшествовавшего законодательства, Закон о гражданстве 2002 г.
впервые наряду с принципами устанавливает так называемые
«правила, регулирующие вопросы гражданства» как понятия однопорядковые его принципам. «Правила», хотя прямо не названы принципами гражданства, но, по сути, также относятся к их
системе. «Правила, регулирующие вопросы гражданства» – это
некоторые принципы гражданства, сформулированные в Законе
2002 г. для доступности их понимания широким кругом субъектов не в виде их названия, а в описательной, развернутой форме
(в форме изложения их содержания). Поэтому в научно-теоретическом исследовании понятия «принципы» и «правила» могут
быть определены как синонимы. Как и Законы 1990 г. (СССР)
и 1991 г. (РСФСР), Закон о гражданстве Российской Федерации
2002 г. закрепляет следующие принципы гражданства.
Во-первых, принцип единого, равного гражданства независимо от оснований его приобретения (п. 2 ст. 4 Закона РФ 2002 г.,
ст. 2 Закона РСФСР 1991 г., ст. 2 Закона СССР 1990 г.). Специалисты
усматривают существенное отличие в формулировании принципа
федеративного устройства института гражданства в Законах о гражданстве СССР 1990 г. и РСФСР 1991 г. Как отмечают О. Е. Кутафин и
В. А. Ржевский: «Если в Конституции и Законе о гражданстве СССР
(1990 г.) принцип единства гражданства определялся на основе движения «снизу вверх» (принадлежность к гражданству республики
являлась основанием гражданства СССР, то в Законе о гражданстве
РСФСР 1991 г. впервые был закреплен обратный процесс – именно
граждане России являются одновременно гражданами республики
в ее составе, если они проживают на их территориях). Тем самым
«обеспечивался приоритет суверенитета РФ над заявлениями о суверенитетах республик в ее составе
1
.
В Законе РФ «О гражданстве Российской Федерации от 31 марта 2002 г. (с изменениями и дополнениями) упоминание о гражданстве республик в составе РФ отсутствует. В этой связи возникает вопрос: в чем содержание принципа единого гражданства,
если не в единстве федерального и республиканского гражданств?
Наличие принципа единого гражданства в ФЗ от 31 марта 2002 г.
1
Кутафин О. Е. Указ. раб. С. 176, 177; Актуальные проблемы гражданства. М.,
1995. С. 72.
242
дает основания полагать, что Федеральный Закон прямо не упоминает, но подразумевает гражданство республик в составе Российской Федерации. По крайней мере, возможна такая точка зрения. В то же время принцип единого федерального гражданства,
сформулированный вне привязки к признанию республиканского
гражданства по его смысловому содержанию может быть охарактеризован и иначе. Можно сказать, что он трансформируется в один
из аспектов принципа равного гражданства, предназначен усиливать формулировку последнего. В этом контексте принцип единого
гражданства означает, что все граждане РФ имеют одинаковый
(равный) правовой статус, одинаковый объем прав свобод и обязанностей, независимо от того, являются ли они гражданами России
по рождению, либо в силу натурализации, либо приобретения российского гражданства по иным основаниям. А собственно принцип
равного гражданства означает равную возможность для всех лиц,
соответствующих требованиям натурализации, быть принятыми в
российское гражданство.
Во-вторых, Закон о гражданстве Российской Федерации от
31 мая 2002 г. закрепляет принцип сохранения гражданства РФ
за российскими гражданами, проживающими за пределами РФ
(п. 3 ст. 4 Закона РФ 2002 г.). Соответствующий принцип в научной теории именуется принципом экстерриториального гражданства. В период однопартийного социалистического режима в СССР
и РСФСР длительное проживание за пределами СССР без разрешения Советского Правительства являлось основанием для лишения
советского гражданства. Требование неразрывной связи гражданина с территорией СССР в советском государстве выступало одним
из инструментов борьбы правящей Коммунистической партии Советского Союза и Советского Правительства с оппозицией и инакомыслием в стране. Так, 17 февраля 1967 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О выходе из гражданства СССР
лиц, переселяющихся из СССР в Израиль» № 818, принимались
иные указы Президиума Верховного Совета СССР, в соответствии
с которым и граждане СССР, оставшиеся после выезда за границу
для постоянного проживания за пределами СССР, по решению государства, в одностороннем порядке, без учета свободного волеизъявления этих людей лишались советского гражданства. На первый
взгляд, это можно было бы объяснить стремлением избежать ситуаций «двойного гражданства». Тем более, что, например, в Израиле
в 1950 г. был принят так называемый «закон о возвращении», «на
основе которого каждое лицо еврейской национальности, прибывающее на постоянное жительство в это государство, немедленно в
силу закона приобретает государственную принадлежность Израиля». Однако на практике было очевидно, что указанными мерами
243
в СССР преследовалась цель наказать за инакомыслие – за нелояльность социалистической Родине и критическое отношение к режиму, установленному КПСС. Очевидно было стремление правящих кругов в СССР не допустить возвращения людей «вкусивших
блага» высокоразвитой западной цивилизации, ее политических
и экономических свобод обратно в СССР, поскольку это означало
бы приток информации о преимуществах западного образа жизни,
что могло повлечь «брожение умов» в закрытом государстве, каковым являлся СССР.
В связи с негативным опытом советского времени отечественной истории в начале 90-х гг. XX в., в связи с радикальными
преобразованиями в СССР и РСФСР, отказом от советской социалистической модели организации взаимоотношений государства и индивида были приняты новый Закон о гражданстве СССР
(1990 г.), первый Закон о гражданстве РСФСР, в которых впервые был провозглашен новый в сравнении с предшествовавшей советской практикой принцип – сохранения гражданства за гражданами, проживающими за пределами территории государства
(ст. 4 Закона о гражданстве РСФСР 1991 г.; ст. 8 Закона о гражданстве СССР 1990 г.). Он воспроизведен, как указывалось, и в
Законе о гражданстве Российской Федерации 2002 г.
Для уяснения значимости анализируемого принципа обратимся к экскурсу не только в отечественную историю, но и в зарубежную практику. В зарубежном законодательстве регулирование
по рассматриваемому аспекту неоднозначно, и часто поставлено в
зависимость от способа приобретения гражданства и от характера обстоятельств, ставших основанием лишения гражданства по
инициативе государства. Как отмечают специалисты, в основе
законодательства большинства зарубежных стран лежит концепция, в соответствии с которой: «связь гражданства, установленная
в силу натурализации, гораздо менее устойчива, чем связь, которая соединяет с государством граждан по рождению». Поэтому
по зарубежному законодательству лица, получившие гражданство
в силу натурализации (т. е. приобретения гражданства на основе
соблюдения цензовых условий приема в гражданство, среди которых основным является ценз постоянного проживания на территории государства), могут утратить приобретенное таким образом гражданство по большему числу оснований, чем граждане по
рождению. По данным Ю. Р. Боярса: «Например, аргентинец по
рождению может утратить не аргентинское гражданство, а лишь
права аргентинского гражданина. Натурализованный же аргентинец может по решению суда утратить и то и другое (денатурализоваться) за 13 различного вида противоправных деяний, в том числе
за «нанесение ущерба аргентинскому правительству» или за «более
244
чем двухлетнее пребывание за границей… Денатурализация может
носить и своего рода автоматический характер, когда лицо лишается гражданства в силу закона без всякого производства по делу, в
частности, после пребывания определенного времени за границей,
особенного в государстве прежнего гражданства… Денатурализация практикуется, например, в Канаде, Малайзии, Ирландии, Судане, Венесуэле».
В отношении лиц, Получивших гражданство в силу рождения,
принудительное лишение их первичного гражданства либо вообще
не допускается, либо может иметь место в более редких случаях.
Так, в ряде государств (Франция, Израиль, ФРГ, Испания, ряд
латиноамериканских государств) длительное проживание за границей, т. е. добровольную натурализацию лица в иностранном государстве, вообще не считают причиной денационализации1 автоматической утраты гражданства.
В российской научной теории отдается предпочтение принципу
экстерриториальности гражданства, согласно которому длительное
проживание за пределами РФ не прекращает гражданства РФ. Так
специалисты считают, что «этот принцип вытекает из естественного права человека избирать место своего жительства, свободно
выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно
возвращаться». Иное регулирование, по их логике, противоречит
требованию свободы волеизъявления лица в вопросах прекращения гражданства2. Автоматическое лишение гражданства по такому основанию как длительное проживание за границе, если оно
устанавливается в законодательстве зарубежного государства, то
в отношении прирожденных граждан, как правило, может применяться лишь в одном случае – если указанные лица «приобрели гражданство в силу рождения» по «праву крови» за границей
(скандинавские страны
3
.
В США натурализация по собственному заявлению в иностран-
ном государстве может стать основанием для прекращения американского гражданства, независимо от того, является ли лицо гражданином США по рождению либо в силу натурализации (ст. 349
Закона об иммиграции и государственной принадлежности США
1952 г., с изменениями и дополнениями от 1 сентября 1980 г.)4.
В-третьих, следующий принцип, предусмотренный Законом о
гражданстве Российской Федерации от 31 марта 2002 г. принцип
1
Боярс Ю. Р. Указ. раб. С. 30.
2
Кутафин О. Е. Указ. раб.
3
Там же.
4
Законодательные акты о гражданстве / сост. П. Г. Громушкин: в 4 т. М.: ТЕР-
РА–TERRA, 1993. Т. 2–3. Страны Америки, Азии, Океании, А встралии. С. 53.
245
недопустимости высылки гражданина РФ за пределы Российской
Федерации или выдачи его иностранному государству (п. 5 ст. 4
Закона РФ 2002 г.); складывается из двух близких по смысловому
значению требований. Хотя в этом будет некоторая шероховатость,
скажем вместе с тем, что один из указанных принципов – требований может быть может быть определен через другой. Так выдача
гражданина иностранному государству – есть разновидность его
высылки, т. е. принудительного препровождения, изгнания за пределы территории государства, но не по инициативе, а с согласия
и при содействии государства гражданской идентичности лица, в
связи с правомерным требованием иностранного государства. Однако, юридическое значение анализируемых двух принципов различно.
Как отмечают специалисты: «Первая гарантия – невозможность высылки – родилась с учетом советского опыта выдворения
из страны лиц, критически настроенных к правящему режиму…».
Впервые этот принцип был введен в Конституцию России в период поэтапных конституционных реформ периода перестройки – в
связи с принятием Закона РФ от 21 апреля 1992 г. о внесении
изменений и дополнений в Конституцию РСФСР 1978 г. Впоследствии был подтвержден в Конституции Российской Федерации от
12 декабря 1993 г., формулировался в Законах о гражданстве СССР
1990 г. (ст. 10), РСФСР 1991 г. (п. 3 ст. 1). Закрепление в Конституции РФ 1993 г. и Законе о гражданстве РФ 2002 г. (вслед за
законодательством 1990–1991 гг.) принципа запрещения высылки
граждан соответствует международным стандартам. Одноименный
принцип сформулирован в Протоколе № 4 (от 16 сентября 1963г.) к
Конвенции о защите прав человека и основных свобод, об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в
Конвенцию и Первый протокол к ней. В ст. 3 Протокола № 4 «Запрещение высылки граждан» говорится, что «1. Никто не может
быть выслан путем индивидуальных или коллективных мер с территории государства, гражданином которого он является. 2. Никто
не может быть лишен права на въезд на территорию государства,
гражданином которого он является».
Юридическое значение провозглашения принципа недопустимости выдачи гражданина другому государству иное – оно есть
показатель силы государства как члена международного сообщества государств, его заявка на высокую степень государственного
суверенитета, способность государства отстаивать приоритет национального законодательства, обеспечивать невмешательство зарубежной страны в свои внутренние дела, означает установление
исключительной юрисдикции государства по вопросам государственно-правовой ответственности своих граждан.
246
Принцип невыдачи гражданина иностранному государству
впервые был закреплен еще в последнем советском законодательстве – в Законе о гражданстве СССР 1978 г. (ст. 7), он был подтвержден и в «перестроечном» Законе СССР – 1990 г. Однако первый
российский Закон о гражданстве от 28 ноября 1991 г. допускал выдачу «на основании закона или международного договора РСФСР»
(п. 3 ст. 1). Конституция Российской Федерации от 12 декабря
1993 г. и Закон о гражданстве РФ от 31 марта 2002 г. вновь придали принципу недопустимости выдачи гражданина России иностранному государству абсолютный характер. Выдача полностью
запрещается, о чем выше было сказано. В отличие от Закона СССР
1990 г. и РСФСР 1991г., а также законодательства советского
периода (Закон СССР 1978 г.), Закон о гражданстве РФ 2002 г.
предусматривает не только принцип недопустимости выдачи, но
и принцип недопустимости высылки гражданина РФ за пределы
Российской Федерации (п. 5 ст. 4 Закона 2002 г.).
В-четвертых, еще один принцип, закрепляемый в Законе о
гражданстве Российской Федерации 2002 г. – принцип предоставления защиты и покровительства Российской Федерации гражданам Российской Федерации, находящимся за пределами Российской Федерации (п. 1 ст. 7 Закона РФ 2002 г.). Обязательства защиты и покровительства государством своих граждан за границей
впервые в отечественной истории был закреплен в Законе о гражданстве 1978 г. (ст. 6). Соответствующий принцип сформулирован
и в законодательстве о гражданстве, принятом в период радикальных реформ в СССР начала 90-х годов XX в.: Законе СССР 1990 г.
(ст. 9) и Законе СССР 1991 г. (ст. 5). Как указывалось, в Законе о
гражданстве Российской Федерации от 31 марта 2002 г. также предусмотрено, что за пределами Российской Федерации гражданам
России предоставляется защита и покровительство Российского государства. Указанный принцип означает, что «государственные органы Российской Федерации, дипломатические представительства
и консульские учреждения РФ обязаны содействовать тому, чтобы
гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность
в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными
законодательством государства их пребывания, международными
договорами Российской Федерации, международными обычаями,
защищать их права и охраняемые законом интересы, а при необходимости принимать меры для восстановления нарушенных прав
граждан Российской Федерации (п. 2 ст. 5 Закона о гражданстве
Российской Федерации от 31 мая 2002 г.).
Государственно-правовое значение принципа предоставления
государством защиты и покровительства своим гражданам, находящимся за границей, прежде всего следует оценивать в ряду га-
247
рантий права на свободу передвижения, выбора человеком своего
места жительства и пребывания. В этом контексте, в СССР взятые
на себя обязательства государства осуществлять защиту и покровительство граждан вне пределов территории Союза ССР (закрепленные в Законе о гражданстве СССР 1978 г.) имели во многом
номинальное значение, так как СССР был закрытым обществом
и выезды советских граждан за границу на постоянное проживание были очень редкой практикой. С начала 90-х годов XX в.,
когда в СССР и РСФСР были признаны свобода выезда граждан
за пределы государства и возвращения их обратно на Родину либо
постоянного проживания за границей, а также открыты границы
для широкого приезда иностранцев в демократизующееся Советское государство, анализируемый принцип приобрел регулятивное
значение.
Соблюдение принципа защиты и покровительства граждан
заграницей придает гражданству государства высокую привлекательность. Поэтому страны развитой демократии весьма ответственно подходят к выполнению указанных своих обязательств перед гражданами, иллюстрацией чему является практика начала
XXI в., когда государства прилагали многообразные усилия (дипломатические, военные средства, услуги посреднических миссий,
крупные денежные выплаты) с целью спасения отдельных граждан
(журналистов, строителей, медиков, летчиков гражданской авиации), оказавшихся заложниками террористов в зонах боевых действий на территории иностранных государств и др.
В-пятых, наряду с вышеуказанным, Закон о гражданстве Российской Федерации от 31 мая 2002 г. закрепляет и такой принцип,
как отсутствие коррелятивной зависимости между браком и гражданством. Следуя традиции, заложенной еще Законом о гражданстве СССР 1978 г. (ст. 4) и продолженной в Законах о гражданстве
СССР 1990 г. (ст. 7) и РСФСР 1991 г. (ст. 6), одноименный Закон
Российской Федерации от 2002 г. урегулировал соответствующий
порядок решения вопросов о российском гражданстве в двух аспектах: не только в связи с заключением (расторжением) брачного
союза российского гражданина с иностранцем, но и применительно
к случаям приобретения или утраты российского гражданства одним из супругов, не связанного с расторжением брака между ними.
В Законе о гражданстве РФ 2002 г. сформулирован, с одной стороны, принцип неизменности гражданства РФ в связи с заключением
или расторжением брака гражданина РФ с лицом, не имеющим
гражданства Российской Федерации (ст. 8 Закона РФ 2002 г.).
С другой – в Законе РФ 2002 г. предусмотрено, что «изменение
гражданства одним из супругов не влечет за собой изменение гражданства другого супруга (п. 2 ст. 8 Закона о гражданстве РФ).
248
По сведениям Ю. Р. Боярса, «в абсолютном большинстве право-
вых систем в настоящее время введен принцип, согласно которому
вступление в брак с иностранцем не влияет на гражданство женщины». Эта мера предусматривается «для предотвращения возникновения множественного гражданства при вступлении женщин в
брак». В то же время приводятся и иные примеры… Допустим,
согласно итальянскому закону о гражданстве от 13 июня 1912 г.
«в Италии, иностранка, вступившая в брак с итальянцем, автоматически приобретает гражданство Италии»1. Итальянская же
гражданка, «вступающая в брак с иностранцем, утрачивает свое
гражданство в том случае, если приобретает гражданство мужа»2.
К сказанному добавим, что есть международный акт – Конвенция
о гражданстве замужней женщины (вступила в силу 11 августа
1958 г.), согласно которой каждое государство, поддерживающее
эту Конвенцию, «соглашается, что ни заключение, ни расторжение
брака между кем-либо из его граждан и иностранцем, ни перемена гражданства мужа во время существования брачного союза не
будут отражаться автоматически на гражданстве жены» (ст. 1)3.
В Европейской конвенции о гражданстве, принятой Советом Европы 6 ноября 1997 г., этот же принцип сформулирован более широко – как гарантия устойчивости гражданства обоих супругов. Здесь
закреплен принцип, который гласит: «ни вступление в брак, ни расторжение брака между гражданином государства-участника и иностранцем, ни изменение гражданства одним из супругов во время
пребывания в браке не влекут за собой автоматически последствий
для гражданства другого супруга»
4
.
В-шестых, Закон о гражданстве РФ 2002 г., помимо вышепере-
численных, закрепляет принцип недопустимости двойного гражданства как общее правило, но возможность исключений из него.
В мировой практике бипатризм (т. е. состояние лица в государс-
твенной принадлежности сразу двух государств) возник в период
слома феодализма и возникновения буржуазных государств. Как
указывается в научной литературе, «после отмены крепостного
права во время бурного развития капитализма началась активная
экономическая и политическая миграция населения, которая в настоящее время имеет объективную тенденцию к усилению в силу
быстрого развития международных связей. Наряду с войнами это
является источником бипатризма».
1
Боярс Ю. Р. Указ. раб. С. 13.
2
Международные акты о правах человека: сб. документов. М.: НОРМА, 2002.
С. 434.
3
Коряковцев В. В., Питулько К. В. Комментарий к Федеральному закону «О граж-
данстве Российской Федерации». СПб.: Питер, 2003. С. 504.
4
Боярс Ю. Р. Указ. раб. 1986 г. С. 18; Чернышенко С. В. Международно-правовые
вопросы гражданства. М.: Международные отношения, 1968. С. 100–101.
249
Двойное гражданство может возникнуть в силу коллизий законов, основанных на «праве почвы» и «праве крови». В частности –
по факту рождения. «Так, ребенок, который родился у родителейиностранцев на территории государства, где доминирует «право
почвы», помимо приобретения гражданства родителей по «праву
крови» получает и гражданство того государства, на территории
которого он родился. «Право почвы, согласно Венской конвенции о
дипломатических отношениях 1961 г. и Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г., не распространяется лишь на детей
иностранных дипломатов и консулов»
жет возникнуть и вследствие натурализации – «в результате несовпадения натурализации с утратой прежнего гражданства»
1
. Двойное гражданство мо-
2
. Возможно возникновение двойного гражданства и в том случае, «когда
законы государств, к гражданству которых принадлежат вступающие в брак, строятся на разных принципах: принципе единства
семьи (жена следует гражданству мужа) и принципе равноправия
сторон в браке (вступление в брак не влечет за собой изменение
3
гражданства супругов)»
.
Понятие «двойное гражданство» впервые в истории отечественного законодательства было употреблено в тексте Закона о гражданстве СССР 1978 г. Однако в этом Законе провозглашалось, что за гражданином СССР безоговорочно не
признается принадлежность к гражданству иностранного государства (ст. 7 Закона СССР 1978 г.). В период реформ начало
90-х годов XX в. в законодательстве того времени, в частности в
Законе о гражданстве РСФСР от 28 ноября 1991 г., был признан
противоположный принцип – допустимости двойного гражданства,
причем он был сформулирован очень широко не как допускаемая
государством в отдельных случаях возможность, а как общее правило, как одно из субъективных прав индивида в России. В Законе
провозглашалось, что «гражданину РСФСР может быть разрешено
по его ходатайству иметь одновременно гражданство другого государства, с которым имеется соответствующий договор РСФСР»
(п. 2 ст. 3 Закона о гражданстве РСФСР от 28 ноября 1991 г.).
В связи с изменениями и дополнениями в названный Закон
1991 г. (от 17 июня 1993 г.) сфера действия принципа допустимости
двойного гражданства на основе законодательства РФ была существенно сокращена. Отныне в Законе, как общее правило, был вновь
сформулирован принцип непризнания двойного гражданства по
общему правилу. «За лицом, состоящим в гражданстве Российской
5
Черниченко С.В. Указ. раб. С. 103.
6
Там же. С. 103–104.
7
Там же.
250
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]